《價格法》實施以來的成效、存在的問題及展望

(山西大學商務學院，山西太原 030031)

1998年5月1日正式實施的《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）是我國價格法制建設進程中的重要里程碑。以此為起點，我國價格法制建設、價格管理以及價格監督等均實現了較大突破，為經濟社會健康發展奠定了堅實的價格法律基礎。

一、《價格法》的重要性及實施以來取得的成效

（一）《價格法》的重要性

1997年12月第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過并于次年5月1日起正式實施的《價格法》，是我國第一次以法律形式確立的價格制度，它將之前歷次價格改革成果以法律形式固定下來，標志著我國價格法制建設進入了規范化進程?！秲r格法》在對企業等市場微觀主體價格行為進行規范的同時，還對采用價格手段進行宏觀調控作出了明確規定，是兼具宏觀與微觀兩個方面屬性的法律?！秲r格法》的重要性主要體現在以下幾個方面：一是對規范市場價格行為、穩定市場價格總水平、發揮價格在配置資源上的主導作用以及保護經營者和消費者合法權益等具有重要意義。二是拉開了基本價格制度建設的序幕。推進市場形成價格機制是我國價格改革的重要成果，《價格法》從法律層面固化了這一改革成果，充分體現了市場經濟的核心地位，對于優化配置市場資源具有重要作用。三是有利于促進政府價格行為規范有序?！秲r格法》對政府指導價、政府定價進行了明確界定，這將有助于減少政府對市場的干預，對于社會主義市場經濟持續健康發展具有重要作用。四是對經營者自主定價行為及其在價格形成中的主體地位予以了明確，有利于經營者在合法界限范圍內根據市場供求關系變化靈活定價；通過制定價格欺詐、價格壟斷、價格歧視、變相漲價等禁止性規定，加強對消費者價格權益的保護；通過賦予消費者參與政府定價權利，為后續公用事業、公益服務定價采取價格聽證會制度提供了法律依據。

（二）《價格法》實施以來取得的成效

1.圍繞《價格法》形成了比較完善的價格管理制度。一方面，《價格法》頒布實施后，各級價格主管部門從《價格法》實施要求和實際工作需要出發，配合法制部門，不斷完善價格管理體制機制；2015年10月，國務院出臺了《關于推進價格機制改革的若干意見》，針對價格規章制度建設、推進依法治價提出了一系列要求；在國家層面，配合《價格法》的貫徹實施，先后對《藥品管理法》《郵政法》等9部法律和《價格違法行為行政處罰規定》等5部法規進行了修訂，大大提高了政府定價的科學化和規范化水平。另一方面，各級地方政府價格主管部門圍繞政府定價程序和具體價格監管，不斷完善相關制度。如公平競爭審查、合法性審查、事后評估程序等。一些省級人民政府還制定了價格監督檢查條例或價格管理條例。目前，我國價格管理類政府規章超過90部，地方性法規約60部，基本涵蓋了價格管理的方方面面。

2.價格目錄清單制度基本建立?！秲r格法》頒布實施后，后續的定價目錄、收費目錄、行政審批目錄等都相繼制定并向社會公布，價格管理的透明度得到較大幅度提升。[1]在定價目錄上，中央定價目錄在2015年底制定完成，包括20項具體項目，初步實現了清單化。2017年地方定價目錄啟動新一輪修訂工作。在行政審批目錄上，重點明確了政府價格主管部門的行政審批項目，削減了大量行政許可項目，并對行政審批事項目錄和審查工作細則予以明確，所有審批事項實現了在線審批和全程監控。在權責清單上，國家發改委結合國務院簡政放權和職權法定要求，對價格監管和調控類別的行政權力及責任事項進行了梳理，編制了權責清單，不僅公開了權責的依據和實施內容，還編制了流程圖，讓生產者、經營者、消費者可以清晰地看明白，有效促進了價格監管的法制化。在收費目錄上，2017年編制了全國和省級經營服務性收費項目，并向社會公開，此舉全面取消了行政審批的前置收費項目。

3.價格行政執法管理更加科學。一是豐富了價格宏觀調控的內涵。如進一步完善了價格調節基金制度，使政府在宏觀調控市場及保障低收入群體權益方面有了更多選項。建立了更加完善的價格監測制度和價格應急機制，前者可以為政府相關部門實施價格宏觀調控提供科學依據，后者可以使政府部門能夠及時應對市場價格異常波動。二是有力推進了各領域的價格市場化改革進程?！秲r格法》實施以來，我國先后在煤炭、成品油、電力、供水和天然氣等領域實施了價格市場化改革。從改革的效果看，一些領域的價格改革與國際接軌程度較高，一些領域的改革突出了中國特色和當地特點。如階梯電價改革引入了國際理念，既實現了調整電價的目標，也達到了鼓勵居民和企業節約電力能源的目的。三是強化了價格監督檢查?！秲r格法》實施后，價格主管部門的監督檢查力度更大、方向也更加明確。圍繞穩定市場價格總水平和保護市場公平競爭、保護消費者與經營者合法權益等根本任務，各級政府價格主管部門更新理念，創新工作方式，監督檢查取得了很好的成效。如通過價格專項檢查，積極整頓市場價格秩序；通過開展反價格壟斷執法，切實維護市場公平競爭秩序；通過大幅削減價格收費項目，對銀行業霸王收費條款進行整治等。

4.價格行政服務日益健全。隨著《價格法》的貫徹實施，價格行政服務內容和形式日益豐富。一方面，圍繞《價格法》的貫徹實施開展了大量普法工作，充分利用電視、報紙、網絡等各類新聞媒體宣傳《價格法》相關知識，讓生產者、經營者和消費者對《價格法》有了更多了解，市場上圍繞價格發生的糾紛數量越來越少。另一方面，價格行政服務內容日益豐富，行政執法能力不斷提升。如價格認證服務，無論是涉案財物價格鑒定還是涉稅涉紀財物價格認定，都契合了當前社會的需求。再比如價格行政調解制度，在有效回應民眾價格糾紛、解決問題的同時，節省了大量行政和司法資源，為維護市場價格穩定作出了較大貢獻。

二、《價格法》實施中遇到的主要問題

（一）《價格法》調整范圍具有局限性

《價格法》實施至今已有22年，隨著我國經濟社會的快速發展，價格改革不斷推向更深層次，加之國內外政治經濟環境與當初制定《價格法》時的政治經濟環境相比發生了很大變化，《價格法》在實施中暴露出的調整范圍局限性問題日益凸顯。一是在價格界定方面，原有的界定過于偏向實物價格，對服務價格的界定明顯不足。隨著我國經濟社會的不斷發展，服務業在國民經濟發展中的占比越來越大，相關價格調整需求不斷增多，必須盡快補足價格界定短板，切實滿足經濟社會發展需求。二是在調整范圍上，應將工資、匯率、利率和保險費率等要素價格納入進來。隨著我國經濟社會的快速發展，要素價格的價值得到了充分體現，但相應地也產生了不少價格糾紛。如伴隨保險普及程度越來越高，無論是保險種類還是保險費率都呈現個性化發展趨勢，對價格調整的需求相應增多，將其納入《價格法》調整范圍，有助于保護消費者合法利益。三是在租賃價格管理方面存在不足。最具代表性的就是對農村土地租賃及其流轉價格管理缺位。隨著我國城鎮化建設進程的快速推進，農村土地流轉規模不斷擴大，但各地在流轉方式、流轉管理、流轉價格等方面各行其是，農民作為弱勢一方，其利益難以得到有效保護。通過立法形式對土地租賃及其流轉價格進行規制，可以有效防止農村土地流轉中的不規范行為，促進土地流轉公平、公正，進而切實保護土地流轉相關主體的合法權益。

（二）《價格法》調整內容過于宏觀

《價格法》調整內容以宏觀表述為主，可操作性不強，[2]有必要進一步細化、充實《價格法》具體條款。一是根據實際情況進一步細化《價格法》宏觀調控規定。如《價格法》在實施之初，反價格壟斷、價格聽證尚屬于新生事物，一些商品和服務價格還沒有完全放開。隨著我國多個領域價格改革的深入推進，很多領域價格都已經放開，實現市場化管理。應結合經濟社會發展實際，不斷完善相關條款。二是充實價格監測相關規定。隨著95%的商品和服務價格放開，市場對政府相關部門的價格管理提出了更高要求，價格監測的重要性進一步突顯。既要實時了解市場供需情況，又要對價格異常波動做出及時預警。應進行專項規定，細化價格監測具體條款。三是充實要素價格、服務價格規定。目前，《價格法》針對要素價格和服務價格的規制條款相應缺乏，應進一步明確其內涵與外延，細化相關條款，提高其可操作性。[3]

（三）不能切實滿足經濟社會發展實際需求

《價格法》醞釀及出臺時間是我國剛剛建立社會主義市場經濟體制時期，受計劃經濟慣性思維影響較大，導致其內容及功能發揮受到限制，無法滿足經濟社會發展實際需求。一是《價格法》價格管理和監督職能體現不突出。保持價格總水平穩定是《價格法》立法目標之一，但《價格法》關于價格總水平調控的相關內容比較籠統，能夠采用的手段比較少。此外，《價格法》關于價格監督的規制更多體現為事前和事中監督，本質上更多依賴于政府定價和政府指導價等計劃經濟手段。但從發達國家經驗看，事后監督恰恰是價格監督的重要內容，必須盡快補齊《價格法》價格監督這一短板。應通過“事后監督+事前普法”方式，使市場相關主體明確自身的義務與責任，有效減少價格違法行為，保障市場價格平穩運行。二是《價格法》與行業監管法律法規脫節。隨著我國經濟社會的快速發展，政府的價格管理職能包括政府價格主管部門發生了很大變化，如價格監督檢查機構就并入市場監督管理局。此外，曾經是《價格法》調整對象的很多行業價格已經完全放開，實行市場化管理?！秲r格法》與行業監管法律法規的沖突，制約了《價格法》的作用發揮，必須及時修訂，才能滿足現實需求。

三、完善我國價格法律體系的展望

（一）進一步理順價格法律制度體系

《價格法》關于價格主管部門和其他政府部門有關價格監管的職能分配，有多處規定為并列負責，造成了實踐中價格管理政出多門、多龍治水。一些行業特別是與國計民生密切相關的壟斷行業，其價格和收費行為都是由主管部門主導，既是“運動員”，又是“裁判員”。如我國電信條例規定，電信價格由其主管部門工業和信息化部征求價格主管部門意見制訂實施，事實上價格主管部門在其中所起的作用遠遠弱于業務主管部門。應進一步理順價格法律制度體系，完善價格管理體系，明確價格主管部門和相關部門的職責，特別是壟斷行業主管部門不能行使制定政府指導價的職能。[4]

（二）細化價格宏觀調控及監管方式

一是適當下放定價權，避免定價權過于集中。應進一步明確政府定價、政府指導價適用范圍，減少政府主管部門的行政自由裁量權。結合不同地區市場經濟發展實際，將一些領域的政府指導價、政府定價權限從省級政府下放至地市一級，在提高價格制定的靈活性和契合性的同時，更方便各地市開展價格監管。二是進一步豐富政府定價與政府指導價內涵，并對打折等價格競爭列出限制性條件。如制定最高限價定價原則、方法和內容，為藥品等涉及國計民生且存在較大價格爭議的領域提供定價依據。在相關限制規定上，對價格折讓、價格申報等進行細致規制，防止商家隨意采用價格戰，切實保持市場價格平穩運行。[5]三是細化《價格法》有關通貨膨脹具體條款。目前，《價格法》對通貨膨脹的價格干預措施權限集中在中央和省一級，在應對一些地區特征明顯的通貨膨脹時，層層申報、請示很可能導致效率低下和應對不及時。建議將相關權限下放到縣級、市級人民政府，切實保障地方政府可以及時應對市場化價格異常波動，保持市場價格穩定。

（三）加大對價格違法行為的打擊力度

一方面，細化不正當價格行為監管條款，提高可操作性。完善價格壟斷、價格歧視和哄抬物價、低價傾銷等不正當價格行為的內涵，并設置相應具體條款，為價格監管提供法律依據。另一方面，結合實際，規范價格違法處罰具體規定?！秲r格法》實施以來，實踐中經常出現“對價格違法行為處罰過輕、商家違法成本偏低”的現象，導致法律震懾力不足。應結合經濟社會發展實際，制定科學的價格違法行為處罰條款，使違法者輕易不能違法、不敢違法，對一些惡性的、造成嚴重后果的價格違法行為，要采取頂格處罰方式。

（四）及時修訂《價格法》

一是完善價格聽證會有關規定。涉及公共服務和公共利益領域價格調整都會涉及到價格聽證制度。目前，國內的聽證會往往存在程序流于形式、代表選擇不科學等問題，導致消費者對政府價格聽證的信任度降低。二是完善價格主管部門的公共服務及監管職能。前者主要是指加強價格監測、價格預警，進一步完善價格信息發布制度，細化政府宏觀調控職能，形成覆蓋全面的價格管理體系，進而提高政府價格主管部門工作的主動性；[6]后者主要是指提高價格主管部門在公共服務領域的法制化水平，明晰其在政府定價、政府指導價等方面的服務內涵。三是完善政府價格主管部門在壟斷行業和公用公益事業方面的價格形成機制，實現對這些行業的科學監管，促進壟斷行業和公用公益事業可持續健康發展。