土耳其族群政策和立法的歷史演變及其內在價值邏輯

周少青 和紅梅

（1.中國社會科學院 民族學與人類學研究所，北京100081；2.云南省社會科學院，云南·昆明650034）

盡管存在著理念、政治及法律制度上的諸多限制，土耳其事實上是一個典型的多民族國家。獨立以來，土耳其政府在不同的歷史時期采取不同的族群政策和立法。在共和國建立的最初20多年里，土耳其政府從語言等多個方面入手著力打造“土耳其人”，致力于建構一個不分族群的公民國家。進入民主化時期，土耳其政府一方面試圖通過政黨政治等民主化的政策和立法化解“民族問題”；另一方面卻由于民主化失序導致的軍人政治而使其民族問題急劇惡化。2000年后，隨著歐盟、美國等外部力量介入程度的加深，土耳其的族群政策和立法呈現出一定程度的“人權化”取向，其民族問題隨之也得到一定緩和。2015年之后，隨著加入歐盟愿景的漸行漸遠，土耳其的族群政策和立法逐漸回歸其傳統的強硬立場。

土耳其族群政策和立法的歷史演進及其內在價值邏輯，一方面反映了新興國家進行民族國家構建的普遍困境；另一方面也折射出土耳其作為一個有著特殊歷史遺產和國情的發展中國家所面臨的獨特挑戰。顯然，研究土耳其的族群政策和立法的歷史過程，不僅有助于總結并鑒取土耳其在應對民族問題上的經驗和教訓，而且有利于全面認識新興國家在民族國家構建問題上的得與失。

一、土耳其的族群結構問題

在土耳其，族群結構問題不僅是一個事關人口-文化的社會學問題，更是一個嚴肅的政治法律問題。與法國相似，土耳其《憲法》只承認一個“民族”，那就是“土耳其人”（土耳其1982年憲法第66條第1款規定“具有土耳其公民身份的人就是土耳其人”）。除了“土耳其民族”之外，土耳其不承認任何“少數民族”甚至“少數族群”的存在[1](P10)[2](P302)，土耳其的這種民族或族群觀與其獨特的歷史進程和政治法律傳統密切相關?？v使在西方的壓力下，被視為土耳其“出生證”的《洛桑條約》也只承認了3個“宗教上的少數群體”即希臘人、亞美尼亞人和猶太人，這3個少數群體僅占土耳其總人口的0.1%[3]。由此觀之，土耳其似乎不存在足以引起“民族問題”的多元族裔群體。

然而，如果我們把目光從歷史、政治和法律傳統轉向現實，就會發現土耳其確是一個名副其實的多民族（族群） 國家。正如一句土耳其民間諺語說的那樣，“土耳其有72.5個民族”（其中“0.5個”指的是羅姆人）[4](P518)[5]。當然，這種說法不乏夸張的成分，但它確實反映了土耳其的多族裔性。有學者認為，土耳其境內的族群數量至少有47 個[4](P518)。根據美國中央情報局的估算，土耳其裔人約占總人口的70～75%，庫爾德人約占19%，其他少數族群約占7～12%[6]，該數據比較接近土耳其族裔結構的真實狀況（由于土耳其當局不承認其族裔多樣性，自1965年以來，國家沒有專門統計其族裔、語言、宗教等口徑的人口數據。因此，有關數據只能是估算）。

那么，土耳其的具體族群狀況究竟如何？按照現行的政治和法律制度邏輯，土耳其的少數族群大致可以分為“獲得承認的少數族群”和“未獲得承認的少數族群”兩類。

（一） 獲得承認的少數族群

猶太人、希臘東正教基督徒和亞美尼亞東正教基督徒是土耳其政府公開承認的3個少數群體。自《洛桑條約》以來，土耳其歷屆政府在該條約框架下推行其族群政策。根據該條約，只有這3個非穆斯林宗教少數群體才能夠享受“少數族群”的待遇，其他少數群體一律得享有“語言權利”及“平等的”公民權利。

1. 猶太人

據考證，土耳其安納托利亞地區猶太人的歷史最早可以追溯到公元前4世紀的愛琴海地區[7]。歷史上，土耳其猶太人群體的解放、發展及繁榮與奧斯曼帝國及早期的土耳其共和國密切相關[8](P10)（1324年奧斯曼軍隊趕走了拜占庭人，占領了布爾薩，猶太人從此擺脫了拜占庭帝國數世紀的壓迫，開始在奧斯曼人的統治下逐漸發展繁榮。14世紀早期，奧斯曼人同樣為在歐洲（匈牙利、法國、西西里和巴伐利亞） 遭受迫害和驅逐的猶太人，提供了安全的港灣。1492年奧斯曼帝國向遭到西班牙和葡萄牙驅逐的西班牙裔猶太人張開懷抱。15世紀，越來越多從意大利和波希米亞被驅逐出去的猶太人也在奧斯曼帝國定居。16到18世紀，相對于歐洲來說，猶太人在奧斯曼帝國受到了特別寬容的待遇，他們因此在奧斯曼帝國得以發展和繁榮起來。第二次世界大戰期間，隨著第三帝國及其幫兇迫害和消滅猶太人，土耳其再次成為了受迫害猶太人的避風港）。

迄今，土耳其境內約有2～2.5萬猶太人，他們聚居在伊斯坦布爾，小部分散居在阿達納、安卡拉、布爾薩、恰納卡萊、伊斯肯德倫和柯克拉雷利等地[9]。其中，大部分是1492年從西班牙驅逐出境的塞法迪姆猶太人的后裔，操拉迪諾語（15世紀西班牙語的一種變體）。另外一小部分猶太人被認為屬于阿什肯納少數族群，他們講意第緒語（這是一種從高地德語派生的語言）?？梢?，僅從猶太人群體自身來看，其內部也是多元而非均質化的[8](P10)。

2. 希臘東正教基督徒

多年來，希臘語一直是生活在愛琴海群島兩岸所有人的通用語言。希臘文化和后來的希臘東正教在拜占庭帝國1000多年的歷史中始終占有重要地位。第一次世界大戰和隨后的1922年希臘土耳其戰爭期間，安納托利亞的希臘人受到系統的清洗。希土戰爭結束后，土耳其和希臘簽訂了《洛桑條約》，其中一項內容就是人口交換。大規模人口交換后，留在土耳其的希臘人只有20萬人左右[10]。第二次世界大戰期間，土耳其的希臘人又一次遭到系統的清洗。到1955年，大屠殺及迫害導致土耳其的希臘人口銳減至幾千人。截止2006 年，估計大約有5000名希臘人后裔居住在伊斯坦布爾以及位于達達尼爾海峽西入口處的兩個島嶼上。值得注意的是，這些人被視為希臘東正教徒，而不是希臘族人[8](P10)。

3. 亞美尼亞東正教基督徒

亞美尼亞人起源于南高加索和安納托利亞東部，其歷史可以追溯到3500多年前，歷史上他們先后被波斯人、拜占庭人、阿拉伯人、蒙古人、奧斯曼土耳其人和俄羅斯人征服過。19世紀后期起，亞美尼亞人與奧斯曼帝國的其他民族逐漸相處融洽。1877-1878年俄土戰爭結束后，俄國人控制了亞美尼亞人的大部分土地，奧斯曼人便開始了對亞美尼亞人的迫害，理由是亞美尼亞人與俄羅斯帝國結盟并尋求從它那里獲得獨立。盡管許多亞美尼亞人在奧斯曼帝國擔任著重要職務，但這種猜疑最終還是導致青年土耳其黨人對他們的種族清洗。據估算，從1915到1916年期間，至少有150 萬亞美尼亞人在強制遷徙期間被殺害或在難民營中喪生，許多人被迫遷移至俄羅斯占領的亞美尼亞地區。今天約有6萬名亞美尼亞東正教徒居住在土耳其。大多數亞美尼亞人屬于基督教一性論派的使徒正教會，但也有部分亞美尼亞人是天主教徒和新教教徒[8](P11)。

（二） 未獲得承認的少數族群

除了獲得當局承認的3個宗教少數群體以外，土耳其還存在著大量未獲承認的族裔、語言或宗教上的少數群體包括庫爾德人、羅姆人、阿拉維人、拉茲人、切爾克斯人、波斯尼亞人、保加利亞人、格魯吉亞人、阿拉伯人、非洲人、雅茲迪人、亞述-迦勒底人、巴哈伊教徒、新教教徒和天主教徒基督徒、什葉派穆斯林和雅各布派（安提阿教會） 社群等等。以下主要介紹6個比較有代表性的少數群體。

1. 庫爾德人

庫爾德人是一個族裔-語言群體，居住在中東北部的山區（包括伊拉克北部、伊朗西北部、敘利亞東北部和土耳其東南部及高加索部分地區），統稱為“庫爾德斯坦”。在土耳其，庫爾德人主要聚集在東南部的11個省份，稱“北土庫爾德斯坦”。庫爾德人認為自己是赫里安人的后裔。庫爾德人使用的庫爾德語，該語言由兩種主要方言和幾種亞方言組成，約50%的庫爾德人居住在土耳其。庫爾德人占土耳其總人口的20%左右，約為1500 萬[8](P12)。他們大多說基爾曼語，但是許多居住在迪亞巴克爾北部和西部的阿拉維庫爾德人和一些遜尼派庫爾德人講扎扎語。宗教上，大部分庫爾德人屬遜尼派伊斯蘭教徒，小部分人分屬阿拉維派和什葉派。

2. 羅姆人

羅姆人首次在奧斯曼帝國進行身份登記的時間為1475年（登記的目的是為了收稅），而非同尋常的是，奧斯曼帝國羅姆人的公民地位劃分不是像其他群體那樣依據宗教，而是按照族裔標準。盡管如此，總的看來，羅姆人在奧斯曼帝國的地位，在同一時期要優于西歐的羅姆人[8](P12)。

根據官方記載，土耳其大約生活著50萬羅姆人，而“伊斯坦布爾人權協會”估計的羅姆人數量則為300～350萬之間[11]（該數據比其他來源的數據高出6～7倍）。大多數羅姆人為穆斯林，也有少數是基督教徒。他們講的羅姆語深受土耳其語、庫爾德語及希臘語的影響。羅姆人被排除在主流社會之外，且常被“污名化”。一般認為，羅姆人生活在色雷斯地區（這是土耳其的歐洲部分），實際上，羅姆人遍及土耳其全境。土耳其人對羅姆人存在固有的偏見，根據1934年《定居法案》的規定，羅姆人甚至無權在土耳其定居——在該法案中羅姆人被稱為“流動的吉普賽人”。羅姆人經常被視為“二等公民”，在就業、住房和獲得醫療等方面受到歧視[12]。根據歐洲羅姆人人權研究中心的報告所言：“羅姆人與土耳其裔人之間的區隔十分顯著?！S多土耳其裔告訴我們，不要進入羅姆人的社區，那里非常危險?！盵13]

3. 多姆人

多姆人自稱是彌賽亞的猶太信徒的后裔。1666 年，多姆人被迫皈依伊斯蘭教。他們的教義兼具猶太人和伊斯蘭的元素。土耳其語中多姆人語的“皈依”，卻隱含著“變節者”的意思。20世紀末，多姆人口約為15000人，主要聚居于伊斯坦布爾、埃迪爾內和伊茲密爾。由于得不到土耳其猶太人和穆斯林的承認，縱使多姆人在商業和專業方面取得的成就顯赫，但都無法促使他們躋身于土耳其社會精英的行業中。直到20世紀80年代，隨著公開歧視的減少，多姆人和其他穆斯林之間的通婚逐漸變得越來越普遍[14](P14-15)。

4. 阿拉維人

阿拉維信仰的宗教思想是一個混合體，兼具“伊斯蘭什葉派和蘇菲派的思想、基督教神學及安托利亞傳統文化思想”[15]?！鞍⒗S”是一個很寬泛的概念，包括了大量的什葉派穆斯林社群，這些社群之間的實際信仰和宗教儀式之間存在較大差異。講阿拉伯語的阿拉維人聚居于土耳其南部，特別是哈塔伊和亞達那地區，他們是敘利亞地區阿拉維社群的延伸，與其他地區的阿拉維人沒有任何的歷史淵源[16]。這部分阿拉維人的數量非常少，他們對土耳其的影響可以說是微乎其微。大多數阿拉維人與土耳其裔人沒有太大的差別，他們主要聚居在安納托利亞中部和東部地區，使用土耳其語。其中，有300萬人兼具阿拉維人和庫爾德人的雙重身份[14](P9)。對這部分人而言，應該忠于族裔身份還是宗教身份成為了一個兩難的選擇。出于對潛在的宗教族群沖突的擔憂，大部分人選擇宗教身份，愿與其他阿拉維人團結，而不愿與庫爾德人結盟[11]。

阿拉維人同時又可分為土庫曼人、猶盧克人和塔塔茲人等不同分支，其中土庫曼人被認為已經高度“土耳其化”；塔塔茲人則自認為是土庫曼人，比起其他阿拉維人，塔塔茲人被污名化的程度更高；而猶盧克人與周邊其他群體之間則存在著經濟上的沖突。

阿拉維人是土耳其四大什葉派之一，占全國什葉派穆斯林人口的總數的70%[14](P9)，屬于宗教上的少數群體。在遜尼派穆斯林占多數的土耳其，阿拉維人很難公開表達自己的信仰。20世紀80～90年代，遜尼派右翼分子和阿拉維左翼分子之間的關系緊張。由于遭受普遍的偏見和歧視，阿拉維人即使是受到了遜尼派右翼分子的騷擾，也很少通過正式渠道獲取官方的救濟。歷史上，土耳其政府不斷干預阿拉維人的宗教事務，特別是在禮拜場所和宗教教育方面[17]，如伊斯坦布爾的福利黨市長就曾表示要關閉阿拉維人的禮拜堂?！巴炼浠闭叩拈L期推行，加劇了阿拉維群體的生存困境[18]。在政治領域，阿拉維人的代表遠遠低于其人口比例；在就業方面普遍受到歧視，他們甚至被剝奪了在國家宗教事務部門的代表資格。20 世紀90年代特別是進入21世紀以來，阿拉維人的總體處境才得到大大改善。

5. 切爾克斯人

切爾克斯人起源于高加索山區，屬于高加索人的一支，他們被認為是北高加索地區古老的原住民群體，是該地區的三個“小而有鮮明特色群體”中的一個（另外兩個是格魯吉亞人和拉茲人）[14](P14)。切爾克斯人大約于公元10世紀形成了較為穩定的身份（認同），在隨后的幾個世紀里，他們先后受到波斯、羅馬、拜占庭、格魯吉亞以及后來的奧斯曼帝國的影響。在奧斯曼帝國時期，他們中的許多人在軍中擔任職務。18世紀[14](P14)以及19世紀早期、中期一直到1864年，大批切爾克斯人死于俄羅斯帝國的大規模鎮壓和驅逐。許多人逃到了奧斯曼帝國。如今，土耳其是切爾克斯人口最多的國家，總人數約為300萬[19]。大多數西方學者認為，土耳其大約有200～300萬切爾克斯人。但是，據土耳其高加索基金會的數據，土耳其約有700萬切爾克斯人。

6. 拉茲人

土耳其至少有50萬拉茲人[8](P10)，大多數人住在土耳其東北部，沿特拉布宗東部黑海沿岸一帶。安納托利亞西北部以及伊斯坦布爾和安卡拉也有拉茲社區。拉茲人曾經信奉基督教，現在大多數人是遜尼派穆斯林，講的是與格魯吉亞和南切爾克斯相關的語言。

以上筆者較為詳細地介紹了土耳其的族裔及相關宗教、文化和語言狀況，盡管存在著“獲得承認”和“未獲得承認”的少數族群[20]（到目前為止不論是在理論界，還是實務界，都不存在一個普遍公認的“少數族群”定義，但一個共同默認的規則是，一國不能單獨認定其境內是否存在少數族群） 之差別，但是從客觀的角度或者說從社會科學研究的角度來看，土耳其的族裔、宗教、文化和語言多樣性是非常明顯的。值得注意的是，從宗教結構上看，由于歷史上的人口交換、驅逐甚至清洗，完成民族國家建構的土耳其在其所重視的宗教結構方面，已接近于單一，土耳其伊斯蘭教信徒占總人口的近99%[21]。

二、土耳其的族群政策和立法的歷史演變

如前所述，盡管存在著豐富的族裔、宗教、文化和語言多樣性，但在政策和立法層面，土耳其政府并不承認“少數族群”的存在。其相關政策和立法文本很少提及“少數族群”甚至“少數群體”這個詞匯。在其國家政策和立法體系中，既沒有專門的政策和立法來規范少數族群的權利保護問題，也沒有間接地通過反歧視法保障少數族群的權利法律法規。1999年赫爾辛基峰會后，為滿足歐盟提出的入盟要求，土耳其開始改革其相關法律和政策，強化公民權和人權框架的反歧視行動。在此過程中，極力避免將少數族群作為一個單獨的類別進行特殊保護。不僅如此，在外交活動中，土耳其政府也盡力避免可能導致承擔保護少數族群權利的國際義務的行為[22](P34)——如果相關條約是專門針對少數族群權利的，如《歐洲少數民族權利保護框架公約》，那么土耳其的政策就是拒絕簽署；如果條約不是關于少數族群問題的，但條約的實施可能導致對少數族群的賦權，那么它的策略便是有保留地簽署，如簽署《公民權利和政治權利國際公約》時對其第27條做出保留，對《兒童權利公約》17、29、30條和《經濟社會及文化權利國際公約》第13條的第3、4款做出保留式簽署。土耳其政府的這種態度同樣也體現在對待“歐安組織”相關條約的條款上。但是，土耳其這一系列的策略選擇并不能說明土耳其不存在少數族群，這更不能得出土耳其沒有族群政策和立法的結論。相反，由于“民族問題”在土耳其國家中的特殊地位[23]：土耳其民族問題至少具有以下4個特點，即“民族問題與國家安全之間存在著一種歷史-結構性的聯系”“民族問題與宗教問題深度勾連”“民族問題具有強烈的‘外部性’”“土耳其民族問題事關全局性”等。在土耳其，民族問題絕不是一個邊緣性的或細枝末節問題，相反，它是貫穿土耳其民族國家發展過程的一個重大結構性問題。在某種程度上，可以說民族問題決定著整個土耳其國家的發展走向乃至國運。土耳其的族群政策和立法深深地鑲嵌在其體制和實踐之中，其歷程至少與土耳其共和國的歷史等長。實際上，早在土耳其共和國成立前的洛桑會議上，協約國代表及土耳其共和國的建國先驅者就已經為土耳其未來的族群政策和立法定了基調。建國后，土耳其的族群政策和立法大致經歷了以下5個歷史階段。

（一） 土耳其共和國建立至民主化開啟時期（1923～1949年） 的族群政策和立法

1923 年10月土耳其共和國宣布成立。建國后，為了構建一個類似西歐國家的均質化民族國家，新生的土耳其共和國從各個方面發力。在國家認同方面，凱末爾主義者將“土耳其人”定義為“那些保護和促進土耳其民族的道德、精神、文化和人文價值的人”；有時凱末爾也將國家認同或“土耳其人”的標準歸結為“共享一種語言的人”[24][25]（早在土耳其共和國建立之前的1911年，“團結與進步委員會”就決定在帝國的所有學校推行土耳其語，以打造“土耳其人”的民族意識和愛國精神）。他認為，“語言是一個民族最明顯、最寶貴的品質，一個聲稱歸屬于土耳其國家的人應該首先并且無論如何都應該講土耳其語。如果一個人不講土耳其語，那么無論他怎樣聲稱歸屬于土耳其民族（Turkish nation） 和土耳其文化都是不可信的”[26]。受凱末爾的影響，許多土耳其政治家和知識分子都認為，要想獲得土耳其公民的全部權利，就必須學習和使用土耳其語。他們認為，就少數族群而言，如果不講土耳其語或者不接受土耳其文化，就不能成為土耳其公民[27](P61)。1935 年，在共和人民黨的第四次代表大會上，時任土耳其總理伊斯梅特·伊諾努公開聲明“與我們生活在一起的所有公民都必須說土耳其語，對此我們不會保持沉默”[28]。

正是在上述背景下，在土耳其政府的支持下，一些深受民族主義影響的法律系學生發起“公民，說土耳其語”運動[27](P61-62)（“‘公民，說土耳其語’運動”正式發起于1928年初，而在此之前的1924年，土耳其大國民議會已經開始醞釀將土耳其語規定為“強制性語言”、違者罰款的立法。而幾乎與此同時，一些地方如布爾薩市、巴勒克埃西爾等已經開始對公共場所使用非土耳其語的人進行罰款，到1936年此類地方性的罰款立法遍及全國）。該運動的倡導者要求那些非土耳其語使用者在公共場合講土耳其語。他們的宣傳橫幅上寫著“不說土耳其語的人不是土耳其人”“要么說土耳其語，要么離開這個國家”[27](P61)。值得注意的是，這種學生發起的社會運動并沒有僅僅停留在宣傳或鼓動層面，而是對語言少數族群產生了實實在在的后果[29]：在賓館、飯店、劇場、咖啡館等公共場合，一些少數族群成員因不會講土耳其語而受到騷擾，還有一些人因此遭到罰款，不少人遭到逮捕直至被以“詆毀土耳其特性”的罪名追究刑事責任。除了語言上的一體化政策和實踐以外，針對不同的族群，土耳其政府分別采取不同的政策和立法。

第一，對于國內最大的少數族群庫爾德人，采取“階級化”和“去族群化”的策略：一方面延續《洛桑條約》 甚至奧斯曼帝國米利特傳統，將庫爾德人視為主體族群的一部分，認為他們代表著反世俗化、反現代化和反西方化的部落人群；另一方面從單一民族國家建構的立場堅決否定庫爾德人的族性，將他們歸類為“山地土耳其人”。實踐中，對東南部地區庫爾德部落的宗教叛亂堅決予以鎮壓。1934年頒行的《遷徙法》否定了庫爾德部落的政治和行政權威，將傳統社會下的部落“分權”一律廢除或收回[30]。1937年土耳其議會通過一項法案，該法案試圖通過將東部地區一部分庫爾德人移居到西部，同時把來自巴爾干和卡夫卡西亞的移民安置到該地區來改變東部地區人口結構，從而達到同化庫爾德人的目的。

除了強制遷徙部落人口到土族人居住的西南部地區之外，伴隨著20世紀20、30年代的平叛活動，土耳其政府還加強了對庫爾德人居住的東部和東南部地區的社會改造和經濟開發：在廣大的庫爾德農村地區放逐或處死有影響力的領主，以期打破部落制，破壞封建體系；向東部修建鐵路，在邊遠地區修建公路，開辦學校講授土耳其語，改善農業方法以吸引游牧的庫爾德人轉向農業，如此等等。

第二，在對待除庫爾德人以外的其他少數族群（群體） 方面，土耳其政府堅持《洛桑條約》的原則性規定并按照自己的理解來確認少數族群。為了確保主體族群（穆斯林） 以外的少數者權利，《洛桑條約》將保護的重點放在非穆斯林群體上，強調土耳其必須保護其境內的非穆斯林少數群體。循著并利用這個思路，土耳其政府巧妙地將少數群體（族群） 的資格限定于希臘人、亞美尼亞人和猶太人這3個宗教少數群體，而對亞述人、切爾克斯人等許多少數族群特征明顯的群體一律選擇性忽略。1925年土耳其與保加利亞簽訂“友好條約”，同意把伊斯坦布爾的保加利亞裔土耳其公民納入少數族群的范圍[31]。這一條約可視為1913年奧斯曼土耳其與保加利亞簽署的《君士坦丁堡條約》的繼續，該條約第8條明確規定:“所有保加利亞領土上的伊斯蘭保加利亞臣民應享受具有保加利亞血統臣民所享受的同樣的公民和政治權利。他們應享有思想自由、宗教自由和舉辦公開的宗教活動的自由，伊斯蘭教徒的習慣應受到尊重”。這樣，3個宗教少數群體加上保加利亞裔少數族群，土耳其政府確認“合法的”少數族群人口數量實際上只有9萬多人[1](P3-4)。

第三，對于上述“合法的”少數群體以外的其他少數族群，土耳其政府一律采取“平等的公民權利”范式，即賦予他們作為土耳其公民的“無差別的”公民權利。然而，實踐中對這些少數族群的歧視層出不窮[1](P5)，如在兩次世界大戰期間，土耳其軍隊以穆斯林或“土耳其人”為標準進行區隔，非穆斯林或非土耳其族被解除武裝，分配到非戰斗崗位。1942年頒布的“資本稅法”對非穆斯林適用高稅率，一些交不起稅的非穆斯林甚至被送入勞動營。此外，歧視性做法還體現在定居政策和公民身份（入籍） 等多個方面。與此同時，公民權利的保障范式也使得土耳其主體族群（由于土耳其族群、宗教關系的交互性和復雜性，所謂“主體族群”在現實中主要指稱的是遜尼派哈納菲派穆斯林，而不僅僅是血統和文化上的“土耳其人”） 在政治、社會和教育等方面享有實際上的優勢或特權地位。

第四，對諸如阿拉維人這樣特殊的宗教少數群體（阿拉維人在世俗主義和政治認同方面與土耳其民族主義者并不存在沖突，其孜孜以求的目標是實現自身宗教（教派） 的合法性。阿拉維人的這一目標與土耳其的宗教正統派——遜尼派哈納菲派穆斯林發生了明顯的沖突） 則采取了政治和社會生活的世俗化進路，其中一個重要做法是消除其清真寺以外的宗教儀式和實踐，使他們失去借以組織自己特有的宗教儀式的場所如禮拜堂、托缽僧小屋等，從而消除該群體對主流遜尼派的沖擊[2](P304-305)。需要指出的是，盡管作為宗教少數群體，阿拉維人沒有獲得宗教上的合法地位，但由于廣泛推行凱末爾主義的世俗化和西式的天賦人權、自由平等理念和制度，阿拉維人第一次獲得了法律上的平等權[32](P102-120)。作為奧斯曼宗教帝國的“異端”之一，阿拉維人長期遭受迫害和邊緣化，土耳其共和國的建立使他們第一次獲得了至少是形式上的平等權。

第五，在“合法的”少數群體權利保護方面，土耳其政府總的策略是縮小權利保護的類別，限制權利保護的范圍?！堵迳l約》為少數族群規定了政治平等、語言權利、宗教自由、移民與遷徙自由、結社自由等基本權利和自由，并特別規定了少數族群建立宗教、教育和社會及福利機構的權利。這些權利和自由中，除了遷徙或移民權基本得到兌現外，其他權利和自由大多停留在紙面上。在權利保護的范圍上，以教育權為例，雖然有關政策和立法允許非穆斯林的3個宗教少數群體開辦私立學校，但根據法律，這些學校的教師一律由教育部門挑選，而作為非穆斯林的少數族群學校的校長，在挑選教師等方面也沒有任何權利[32](P102-120)。同時，這些私立學校也不能從地方或國家層面的教育預算中獲得資金支持。宗教權利方面，上述3個非穆斯林少數群體也不能新建宗教場所，如此等等。

不僅如此，伴隨著土耳其民族國家運動如火如荼地開展，土耳其少數族群的各項權利都面臨威脅。1926年的土耳其刑法典第159條規定“公開詆毀土耳其特性、土耳其共和國或者土耳其大國民議會的處以六個月至三年以下徒刑”[33]。如，1928 年，9名猶太人因參加抗議1名中年土耳其男子殺害1名名叫Elza Niego的年輕猶太女子的活動而被控“詆毀土耳其特性”，與此同時，土耳其媒體上出現了大量反猶言論。最終有4名猶太人被判“詆毀土耳其特性罪”。

從土耳其共和國建立到民主化時期開啟是土耳其族群政策形成的關鍵歷史時期，這一時期確立的族群政策和立法的基本原則、基本內容尤其是價值理念為后來土耳其的族群政策和立法的發展定下了基調。此后，即使經歷了重要的社會轉型期民主化時期和應歐盟要求所做的政治和法律改革運動，也未能從根本上改變土耳其族群政策和立法的基本面。

（二） 土耳其民主化前期（1950～1983年） 的族群政策和立法

20 世紀40年代后期開啟的民主化進程對土耳其少數族群權利意識的覺醒起到重要的推動作用。1950 年議會選舉，在包括庫爾德人等少數族群在內的民眾支持下，從共和人民黨中分離出去的民主黨一舉擊敗建國的共和人民黨，掌握了土耳其的國家機器。

為了保持既有的政治優勢，同時回報支持其上臺執政的保守的農民、大地主、新興的中產階級以及少數族群（庫爾德部落），民主黨政府取消了對宗教團體和各族裔群體活動的禁令[34]。在后繼的政黨競爭中，民主黨更是以改善庫爾德人的處境相號召拉取選票，承諾將減少對東部庫爾德地區的文化限制，減少該地區憲兵的“粗暴行為”，為了增強黨的代表性和影響力，民主黨甚至吸收了不少具有影響力的庫爾德人進入議會。

與此同時，長期一黨執政的、靠一味打壓庫爾德人而穩定政權根基的人民共和黨也開始轉變立場。為了吸引庫爾德人和左翼人士的選票，人民共和黨開始承諾讓被從東部驅逐出去的庫爾德人重返家園，擴大民主與自由，賦予（庫爾德）地方政府更大的權力[35]。

民主化及政黨政治的繼續推進，使土耳其社會出現了新的分化現象，即以往的主要沿著族裔邊界發生的分化（即同化與反同化），開始向階級或利益分界的方向發展。1960年民主黨政府被土耳其軍方顛覆，政變后的土耳其政府曾一度恢復共和人民黨時期的強制土耳其化政策，但是隨著所謂還政于民和1961年憲法的頒行，民主政治又重回土耳其并出現了土耳其歷史上比較罕見的“最為自由的10年”。1961年憲法賦予土耳其公民類似西方國家的一系列權利和自由，土耳其的少數族群作為公民也同樣享有這些權利和自由。

當然，也要看到，由于民族問題尤其是“庫爾德問題”在土耳其社會的特殊敏感性和土耳其政治轉型的復雜性，1961憲法給少數族群及左翼人士帶來的“民主和自由”十分有限。事實上，該憲法頒布后不久，很多有關庫爾德人政治和文化權利的雜志和出版物都遭到查封。1963年土耳其政府以“企圖在土耳其領土上建成庫爾德國家”為罪名，逮捕了60多名庫爾德知識分子[36]。

值得注意的是，這一時期成立的土耳其工人黨公開批評政府的庫爾德政策，主張在“民主”和“憲法”的框架內，以權利保障的形式解決庫爾德問題。1970年，土耳其工人黨在其政治綱領中正式提出庫爾德問題。雖然土耳其工人黨對土耳其政治的影響幾乎可以忽略不計，但作為一個合法的土耳其政黨，它在對待所謂“庫爾德問題”上邁出了重要的一步[37]。

1971 年3月12日，土耳其軍方以東南部分裂主義問題為借口，再次發動政變。軍方大肆逮捕庫爾德人和左派人士，關閉和禁止了所有與庫爾德人有關的組織和黨派。在此過程中，土耳其工人黨也遭到取締，其領導人幾乎全部被捕。在軍事上和政治上對庫爾德人高壓的同時，庫爾德人的語言文化權利進一步收緊。

非穆斯林少數族群方面，1974年土耳其最高法院裁定“不允許任何由外國人組成的法人團體獲取不動產”，這里的所謂“外國人”包含了土耳其的非穆斯林公民，他們的不動產僅限于他們在1936 年名單上所宣示的，1936年之后購買或獲贈的不動產均屬非法。

1980 年9月政變后的軍人政府試圖利用土耳其伊斯蘭復合文化來減少乃至消除導致土耳其社會失序、政治極化的社會差異。為了促進以國家為中心的土耳其-伊斯蘭意識，這一復合文化模式對相關符號和歷史事件做了不同尋常的單一化闡釋[38](P76)。在這一思想指導下，土耳其軍政府及新憲法不僅完全忽略和排斥庫爾德人、阿拉維人及其他少數族群的文化和價值訴求，而且致力于消除其最大少數族群庫爾德人的族裔特性：庫爾德（語） 媒體被完全關閉，禁止任何媒體使用庫爾德語，所有庫爾德語書籍、電影和音樂專輯都被銷毀，庫爾德村莊的名稱也被更改，如此等等[38](P63-82)。盡管此期間成立的福利黨明確反對庫爾德族裔主義和土耳其民族主義，強調以奧斯曼文化和伊斯蘭教打造庫爾德人和主體民族的統一性，并通過使用伊斯蘭術語和符號實現多樣性的族裔和區域文化的共存和繁榮，但這一倡導并沒有影響到主流的土耳其族群政策和立法。

土耳其民主化前期正處于土耳其社會和政治結構劇烈變動時期，此期間庫爾德人也處于傳統社會結構逐漸解體、族裔主義勃發的高潮期。民主化為族群政治提供了空間，也為更大社會的失序和政治極化提供了條件。為實現有效的社會控制、防范庫爾德人的分離主義，民主化前期的土耳其共出現了3次影響深遠的軍事政變。這些軍事政變使得土耳其的族群政策和立法變得更加剛性和難以適應變化中的現實。

（三） 土耳其民主化后期（1984～1999年） 的族群政策和立法

由于民主化過程的幾近失控、軍事政變以及庫爾德族裔主義日益極化等多種因素的作用，從1984 年開始，土耳其的族群政策尤其是庫爾德人政策逐漸演變成單向度的軍事行動和嚴厲的社會控制。為了肅清庫工黨武裝、確保土耳其國家領土主權完整及社會穩定，土耳其政府在東南地區進行長達10多年的軍事圍剿和社會控制，造成數萬人的傷亡和巨大的經濟損失。

與此形成鮮明對比的是，對于凱末爾主義的堅定支持者宗教少數派阿拉維人，土耳其政府則“網開一面”，給予其比較充分的文化權利和財政支持。1989年結社禁令被廢止后，阿拉維派的各類文化活動如雨后春筍在全國范圍內活躍起來。在政府各項政策支持下，阿拉維人的出版、結社、科研及各類藝術形式蓬勃發展。從上世紀90年代起，土耳其各級政府開始打破禁止修建清真寺以外的禮拜場所的禁忌，允許甚至資助阿拉維人修建各種宗教活動場所。

關于阿拉維人政策，最引人注目的是政府對阿拉維人“文化復興”事業的支持。1990年官方撥款支持舉辦阿拉維人的哈茲貝克塔什文化節，該節日不僅為阿拉維人的音樂家、政治領袖、學者、媒體人等提供了活動的平臺，而且成為土耳其政治家包括總統總理的活動舞臺。1997年以來，土耳其國家電視臺開始直播哈茲貝克塔什文化節開幕式。土耳其政府甚至有意將哈茲貝克塔什鎮打造成阿拉維人的國際活動中心。祖國黨與民主左翼黨聯合政府首次為阿拉維人提供財政預算支持，1998 年阿拉維人協會獲得土耳其政府42.5億里拉的財政撥款[39](P477)。

最值得關注的是土耳其政府高層對阿拉維人文化事業的態度。1998年土耳其總理和副總理親自領導對阿拉維派文化的研究；1999年大選后成立的多黨聯合政府更是表示“有必要重視強化遜尼派-阿拉維派的兄弟情誼”，這是第一次在官方正式文件中出現阿拉維人的字眼[40](P155)。

阿拉維文化客觀上契合了土耳其官方所倡導的伊斯蘭復合文化的基本理念，即將土耳其價值與伊斯蘭教相結合，土耳其總理埃杰維特認為，阿拉維人的文化傳統體現了土耳其民間文化和土耳其人對伊斯蘭教的獨特理解。土耳其文化部部長則宣稱土耳其社會承認阿拉維-貝克塔什思想是“進步、復興和現代化的推動力”[39](P480)。盡管阿拉維人作為一個宗教少數群體，沒有獲得法律上的合法性，但其（政治） 文化和傳統，得到土耳其政府與社會的廣泛認可和接納。阿拉維人與庫爾德人的不同政策待遇與這兩個群體的文化和特性以及土耳其政府的政治考量標準等因素密切相關。

20 世紀90年代以后，土耳其政府越來越意識到，解決庫爾德民族問題是實現土耳其民主化的一個重要前提。1992年，蘇萊曼·德米雷爾總理第一次公開宣布政府承認“庫爾德現實”，厄扎爾總統則對庫爾德問題提出“多樣化”和“自由化”的解決方略，土耳其政府首次承認庫爾德群體的存在并廢止了禁止庫爾德語言的法律。隨之，土耳其的族群文化活動重新開始活躍。然而隨著厄扎爾的去世（隨后埃爾巴坎總理提出用“伊斯蘭性”來解決庫爾德問題，但很快遭到軍方的否決和彈壓），土耳其的族群政策特別是庫爾德政策重新回到原有軌道。這也說明，在涉及庫爾德問題上，是軍隊主導的國家安全委員會而不是民選政府決定土耳其的族群政策[41]。

（四） 歐盟助推時期（2000～2015年6月） 的族群政策和立法

1999 年庫工黨首領厄賈蘭的被捕和同年底赫爾辛基峰會決定承認土耳其的候選國資格以及正發黨的執政（2002年），是影響這一時期土耳其族群政策和立法的三個重大事件。厄賈蘭被捕后數次宣布單方面?；?，尋求暴力以外的解決路徑。歐盟候選國身份的取得，使得土耳其國內歡欣鼓舞。正發黨的執政為土耳其諸多領域的政策轉型提供了歷史契機。其中，歐盟成員資格的吸引對于土耳其族群政策和立法的轉型起到關鍵作用。

為了迎接歐盟的民主、人權及少數族群保護標準的大考，土耳其政府對相關政策和法律進行了較大幅度的修改，其中涉及到少數族群的改革主要表現在語言、文化權利、平等權及反歧視以及少數族群基金會的財產權等方面。

2001 年，憲法修正案廢除了1982年憲法中第26 條至第28條關于嚴禁使用法律禁止的語言發表言論和進行新聞報道的限制[42]。2002年，土耳其通過了一項法令，允許開設私人課程并教授少數民族語言，同時指出，這并未與維護國家安全相悖[43]。2003年出臺的法律規定，可以保留教授少數民族語言的私人課程，同時政府對開設少數民族語言的學校及其教師和生源都進行了嚴格控制和考核，并聲明絕不鼓勵學校開設除土耳其語以外的其他少數民族語言。2004年起，土耳其巴特曼、迪亞巴克爾、尚勒烏爾法、阿達納、伊斯坦布爾、凡城、馬爾丁等地開設了庫爾德語言課程。然而，由于受到種種限制、官僚體制問題及少數群體不愿意自費學習母語等問題，這些課程被迫叫停。

2003 年出臺的民事登記法律取消了父母給孩子取名的限制，但法律同時規定，父母給孩子取的名字必須符合土耳其的“道德價值觀”，且不得“冒犯公眾”。2003年9月，內政部頒布法令，規定土耳其少數族群的人名中只能包含土耳其字母，而不得出現如Q、W和X等常出現于庫爾德語言中的字母[22](P18)。

在國家法有所松動的大背景下，2001年憲法修正案在少數族群語言的使用方面有所放寬，但并未明確規定少數群體在公共機構享有使用自己語言的權利。因此，即便是少數群體聚居區的少數群體，如位于該國東部和東南部的庫爾德人聚居區，在不掌握官方語言的情況下，公共服務機構也不提供除土耳其語以外的其他語言。盡管有證據表明，少數族群與公共行政機構的溝通能力與他們獲取健康、司法、教育和其他公共服務的質量成正比?！安粫v土耳其語”是語言少數族群無法獲取醫療衛生服務的主要原因。事實表明，承認少數族群語言在公共服務機構的使用權，對少數群體聚居的農村婦女尤為重要。有一項針對97 個村莊的472名已婚婦女而進行的調查，結果顯示約80%的受訪者為文盲。比起男性，少數族群女性學習土耳其語的機會要少得多，一些少數族群聚居的地方開始嘗試用包括少數族群語言在內的多語種提供公共服務。2006年10月，位于迪亞巴克爾市古老的蘇爾區（自治市） 政府委員會通過一項“多語市政服務”的議案，并決定提供亞美尼亞語、亞述語、英語、扎扎語、土耳其語和其他語言服務，該政策是基于蘇爾區市政府的一項調查。調查顯示，該地區占72%的居民使用庫爾德語，24%的人使用土耳其語，剩下的居民使用阿拉伯語、亞述語等。然而，蘇爾自治市的此項舉措卻遭到了檢查機關的調查。土耳其內政部以蘇爾市政府違反憲法第42條第149款“禁止使用任何除土耳其語以外的任何語言”的規定為由，于2007 年5月22日最終裁決解散了蘇爾市議會。

2004 年，《結社法修正案》取消了對結社自由的許多限制，組建協會不再需要事先授權[44]。該修正案為少數族群行使自己的權利創造了更多的空間和可能，如可以通過建立協會等方式來發展自己的文化。此后，如羅姆人、切爾克斯人等均建立了屬于自己的文化協會。法案同時允許協會在非官方的函件中使用少數族群的語言。但是由于法案規定了禁止利用協會實現憲法所禁止的目的，這些少數族群協會在行使權利方面面臨著很大的障礙。

平等權及反歧視方面，2003年《公共工程法》修正案將“清真寺”一詞改為“禮拜場所”，該修正案為亞美尼亞人、猶太人、基督教徒等少數群體平等地興建自己的禮拜場所提供了法律上的保障。隨著新法的實施，國家宗教基金管理局開始為包括少數族群在內的所有禮拜場所支付電費。在此之前，該局只為清真寺的電費買單。2003年修改的勞動法明確禁止基于語言、種族、宗教及宗教團體成員身份的歧視。2004年通過的新刑法將種族主義、種族滅絕和危害人類罪以及就業和獲得公共服務中的基于語言、種族、膚色、宗教或宗派的歧視列入打擊和懲處范圍。為了消除基于特定身份的歧視，土耳其政府還修改法律，允許公民按照自己的意愿決定是否在身份證上表明自己的宗教信仰。此外，教育部還主持修改教科書，試圖消除對少數族群的偏見。2005年，內政部下屬的州長辦公室開始接管原先由省安全局負責的有關非穆斯林少數族群機構的相關事宜[1](P13)。

少數族群基金會的財產權方面，土耳其大國民議會2006年起草、2008年生效的《基金會法》雖然沒有徹底解決非穆斯林基金會的不動產產權問題，但比1935年的相關法律進步不少。在基金會的立法方面，2013年以來，官方沒有針對非穆斯林基金會的選舉程序發布任何新法規。在缺乏法規的情況下，這些基金會無法為其董事會成員舉行選舉。

進入21世紀以來，阿拉維人的權利不斷得到提升。在正發黨政府的支持下，阿拉維人不僅開始享有廣泛的文化權利，其特有的信仰體系開始也被納入公立學校必修課的計劃。與此同時，宗教事務局也開始討論是否將阿拉維派列為伊斯蘭教的一個分支[39](P478)。2008年后，正發黨政府開始興建阿拉維人的禮拜場所[40](P154)。然而，在政治權利尤其是在公共部門擔任職務方面，阿拉維人的處境仍然沒有多少改善[45]。

隨著族群政策和立法的逐漸放寬，政治和法律層面解決庫爾德問題逐漸提上日程。2005年時任總理埃爾多安表示政府意識到“庫爾德問題”的存在。8月，在迪亞巴克爾的一次演講中，埃爾多安指出，土耳其人和庫爾德人之間的文化、宗教和歷史聯系將為庫爾德問題提供解決方案，他動情地說“太陽溫暖著每一個人，雨水是上帝對所有人的恩典，因此我想對那些詢問‘庫爾德問題將怎么辦？’的人說，庫爾德問題就是我的問題，我們將通過民主解決所有問題”[46]。

在上述思想的主導下，土耳其官方開始軟化立場，承認庫爾德問題的存在，并開始在部分地區允許庫爾德語的使用，放松對庫爾德語出版的管制。2002年11月，土耳其政府全面取消東南部省份的緊急狀態（法）；2004年6月，庫爾德語節目正式獲準在土耳其國家電視臺播出，兩年之后私人電視臺及媒體獲批播出庫爾德語節目，但庫爾德語電視節目的播出時間受到嚴格限制，電視臺播出時間不得超出4個小時，電臺播出時間不超過5 個小時。同時嚴禁播出兒童卡通片和學習庫爾德語的節目。2009年1月，土耳其國營廣播電視網絡TRT的新電視頻道6臺開播24小時庫爾德語播出的節目；9月，電視和電臺使用庫爾德語的權限進一步放寬，規定私人電視臺和國家電視臺一樣，擁有可以全天播放庫爾德語節目的權限[47]。此后土耳其較大城市中的幾所大學逐漸開設庫爾德語言課程。2011年，土耳其東南部馬爾丁·阿圖克盧大學開設庫爾德語言文字系。與此同時，官方接納庫爾德人的政黨參與，庫爾德人背景的人民民主黨逐步走向土耳其政治前臺。這些政策創新反映了執政的政治精英的思維方式發生了變化，表明他們愿意正視過去，并修補長期的軍事行動對庫爾德群體造成的傷害[2](P307)。

值得注意的是，族群政策和立法的相對寬松并沒有改變土耳其政府對“土耳其特性”的執守。2005 年6月生效的刑法301條依舊保留了1926年刑法典的“公開詆毀土耳其特性”的罪名。301條被用于多起涉及少數族群問題的案件[48]。同年著名作家奧爾罕·帕慕克在接受瑞士雜志Das Magazin的采訪時稱“在這片土地上，有3萬庫爾德人和100 萬亞美尼亞人被殺，但除了我幾乎沒人敢提及此事”。隨后帕慕克受到“公開詆毀土耳其特性罪”的指控，在國際人權組織尤其是歐盟的壓力下，法院以司法部部長沒有就此指控是否成立做出決定為由拒絕繼續受理此案。帕慕克案引起國際社會、歐盟及人權組織的普遍關注，歐盟宣稱“此案件是土耳其歐盟成員資格的試金石”；歐洲委員會東擴執委奧利·雷恩得知法院放棄帕慕克案后表示“這對于土耳其的表達自由來說是一個好消息”，但他同時警告“土耳其必須解決其可能限制言論自由的法律上的漏洞”。2008年4月，在內外部壓力下，土耳其修改刑法典，將“公開詆毀土耳其特性、土耳其共和國、土耳其大國民議會或者國家司法機關的徒刑由6個月至3年以下徒刑改為6個月至2年。同時規定“公開詆毀軍方或警察機構適用同樣的刑期”。

總的來說，歐盟助推時期是土耳其共和國歷史上族群政策和立法最為寬松和開明的時期。正發黨的勵精圖治和土耳其加入歐盟的巨大誘惑，使得土耳其政府暫時擺脫了數十年的路徑依賴，從而采取“和平”與“和解”的姿態應對和處理族際關系。然而，隨著親庫爾德人政黨人民民主黨的挺進土耳其大國民議會[49]，正發黨政府的族群政策尤其是庫爾德政策便開始發生逆轉。

（五） 后歐盟助推時代（2015年6月至今） 的族群政策和立法

由于種種因素的合力作用，自2015年6月之后，土耳其的庫爾德族群政策開始向軍事打壓和嚴控回歸。一方面再次宣布東南部地區進入緊急狀態，恢復軍事手段，并先后3次跨境打擊庫工黨軍事組織，另一方面采取種種政治和法律手段打壓親庫爾德人政黨[50]：2015年底，正發黨提議恢復死刑；2016年6月，土耳其總統埃爾多安批準取消議員的豁免權，這意味著包括人民民主黨主席薩拉哈丁·德米爾塔什在內的50余名人民民主黨議員將面臨刑事指控。與此同時，庫爾德語媒體以及報道庫爾德人的媒體不斷遭到逮捕和審判。2016 年7月15日以后的緊急狀態期間及之后，土耳其政府更是嚴厲限制庫爾德人領域的人權工作者，許多庫爾德團體、媒體及文化機構被關閉[51](P3)。不少知識分子、記者、作家、人權倡導者等因為發表維護少數群體權利的意見而遭到指控（刑法第301 條的“詆毀土耳其”是重要法律依據之一）。根據2016年統計數據顯示，土耳其的言論自由權利在全世界180國家中排名第151位，2017年該數據下滑至155名[52]。

盡管庫爾德語依舊保留在公立學校及大學課程的選修課名單上，但庫爾德語言文學受到特別的限制：一些庫爾德學者和教師被解雇，其中一些人還受到與恐怖主義有關的調查；庫爾德語團體和機構被關閉、庫爾德語書籍遭禁。在東南部地區，一些庫爾德人的紀念碑、文學遺跡以及雙語路標等被拆除[51](P40)。

其他方面，根據歐盟2019年發布的“土耳其報告”，在土耳其，提供公共服務的語言除土耳其語以外，其他語言都不具有法律上的合法性；中小學母語教育仍然受到諸多法律限制；非穆斯林少數族群基金會的財產權尤其是不動產權立法仍然得不到保障。反歧視方面，相關立法在實踐中得不到落實，2019年土耳其反歧視機構僅完成2例反歧視案件的審理工作。2015年以來，對少數族群如猶太人的仇恨言論問題依舊很嚴重，其中媒體和官員的仇恨言論尤為引人關注。此外，教科書中仍存在著影響相關宗教少數群體平等權的內容，國家對少數族群學校的補貼大大下降，等等。

在完成反歧視的國際義務方面，2016年4月，土耳其簽署了《網絡犯罪公約附加議定書》 （尚未批準），該議定書將通過計算機系統的種族主義和仇外行為定為刑事犯罪的建議。此外，歐盟委員會還認為，土耳其還應該簽署《歐洲人權公約第十二議定書》，該議定書全面禁止歧視并致力于完成“歐洲反對種族主義及不容忍委員會”的各種建議。

羅姆人權利保障方面，在歐盟的支持下，自2015 年以來，土耳其政府實施了“羅姆人聚居區促進社會融入援助工程（2015～2017年）”“羅姆公民國家戰略（2016～2021年）”，以幫助長期遭受歧視和邊緣化的羅姆人群體。然而，據歐盟2019 年的“土耳其報告”，截止目前羅姆人的處境仍然不容樂觀[51](P40)（總體上來看，羅姆人住房普遍條件差，缺乏基本的公共服務，對國家福利依賴程度高，城市改造項目經常導致他們流離失所。教育方面，羅姆兒童在接受優質教育方面困難重重：羅姆社區的學校資源匱乏，受教育機會嚴重不足；羅姆學生輟學率很高。就業方面，羅姆人找到長期正式工作的機會很低，就業率僅為31%。政治參與方面，2018年6月議會選舉，有2名羅姆人當選為議員）。

總之，2015年6月以來，在內外多種因素的影響下，土耳其族群政策和立法開始轉向。從國內來看，由于親庫爾德人政黨人民民主黨入駐議會，極大地影響了正發黨的多數黨地位（人民民主黨2015 年13.02%的選票和2018年11.17%很大程度上分流的是正發黨的選票，這直接導致正發黨在這兩次議會大選中沒有獲得過半的選票），加之正發黨2002 年以來的庫爾德政策不斷遭到土耳其民族主義政黨的詬病。從外部情況來看，2014年IS崛起之后，周邊三國的庫爾德人程度不同地迎來了“復興”的歷史機遇，這極大增加了土耳其政府對國內庫爾德人問題的擔心。介于內外部之間的是，土耳其長期努力向歐盟靠攏，為此不惜花大力氣改善形象，改革沿襲了數十年的族群政策和立法，但遙遙無期的入盟夢讓土耳其感到心灰意冷，甚至萌發了背對歐盟的“向東看”意念。在這3個向度的力量作用下，土耳其的族群政策和立法開始出現“返祖”現象，程度不同地向2000年前的強硬范式回歸。

三、土耳其族群政策和立法演變的內在價值邏輯

以上筆者較為詳細地論述了土耳其建國以來的族群政策和立法，可以發現，由于獨特的歷史經歷、建國背景，土耳其的族群政策和立法一開始就具有強烈的建構性特征。為了建構一個類似法蘭西的均質化民族國家，土耳其的建國者們對“少數族群”采取幾乎一律否認的態度，堅持只承認三個人口數量微不足道的宗教少數群體。隨著民主轉型的深入，特別是隨著加入歐盟目標的臨近，土耳其政府開始有條件地承認并保護少數群體權利。隨著后歐盟時代的到來，土耳其的族群政策及立法逐步向強硬式的傳統范式回歸?？v觀土耳其的族群政策和立法，其歷史演進邏輯中至少包含了“國家安全”“權利平等”“尊重人權”和“保存多樣文化”4種價值理念，其中“國家安全”是內生的、基礎性的、貫徹始終的價值邏輯，而其他3種價值邏輯則是伴生的、階段性的及策略性的。

國家安全之所以成為主導土耳其族群政策和立法演變的內在價值邏輯，與土耳其民族國家特殊的建國經歷密切相關：土耳其共和國脫胎于存續了數百年的奧斯曼帝國。帝國晚期風起云涌的民族主義思潮、運動及暴動，不僅加劇了帝國的分崩離析，而且最終險些導致土耳其民族國家的灰飛煙滅。在《色佛爾條約》簽訂過程中，協約國列強千方百計利用民族問題肢解奧斯曼土耳其。盡管由于土耳其愛國者或民族主義者的激烈反抗，《色佛爾條約》最終沒能成行，但是“色佛爾綜合癥”卻永久性地留在土耳其人的內心。對他們來說，承認少數族群存在本身即可能意味著國家再次面臨分裂。因此，在長達近1個世紀的歷史過程中，盡管土耳其由于民主轉型和試圖加入歐盟等內外原因，其族群政策和立法呈現出階段性調整的外觀，但其強化國家認同、維護國家主權與領土安全的內在價值邏輯始終沒有發生變化。土耳其族群政策和立法演變的這種價值取向，在給土耳其國家帶來近乎“不可逆轉的統一性”的同時，也對其族群關系、社會團結乃至國家安全造成一定損害。

與絕大多數新興國家一樣，土耳其建國時間較短，處于民族國家建構和民主化的雙重進程之中。土耳其族群政策和立法不僅受到西方民族國家觀念的深刻影響，也受到本國民主化進程中多種不確定性因素的影響和塑造。在可見的未來，如何在制定族群政策和立法時，有效協調西方的“民族國家”觀念與土耳其多族群的歷史傳統，在民主化過程中恰當處理各方力量特別是“民意”與國家安全利益的關系，將是擺在土耳其政治精英面前的一項重大任務。在這個問題上，土耳其面臨的挑戰也是大多數新興國家所要面對的挑戰。從這個意義上來說，研究土耳其族群政策和立法的歷史變遷，總結其在應對民族問題上的經驗和教訓，具有比較普遍的意義。