大保護背景下貴州水利要素協同發展探析

郝志斌，商崇菊

(1.貴州省水利水電勘測設計研究院，貴州 貴陽 550002；2.貴州省水利科學研究院，貴州 貴陽 550002)

1 研究背景

貴州處于長江和珠江兩大水系上游交錯地帶，區內有良好的氣候條件和豐富的自然資源等天然優勢，是長江、珠江上游地區的重要生態屏障[1-2]。但受地形地質條件限制，低水高用現象普遍，水資源開發利用成本高[3]；特殊的水文氣象條件決定徑流年內分配極不均勻，水資源區域分布不平衡，南部多于北部、東部多于西部[4]；全省水資源開發利用率僅9.7%[5]，人均年用水量僅289m3，只有全國平均的66%左右[6-7]。近年來全省水利發展較快，但在長江經濟帶“共抓大保護，不搞大開發”的發展理念中，水利化程度支撐綠水青山、脫貧攻堅、同步小康等社會經濟發展戰略仍是未來一段時期全省的工作重點和難點。

2 發展面臨的形勢

2.1 主體功能區對貴州的定位

貴州在國家和省級層面主體功能區劃中，均劃分為重點開發區(黔中地區)、限制開發區(90個鄉鎮，國家農產品主產區)和禁止開發區(348處)三類，沒有優先開發區[8]。各類主體功能區規劃均要求貴州在未來的經濟社會發展和水利等各項行業發展活動中，堅守發展與生態兩條底線的“大生態”發展模式[9]。

2.2 長江經濟帶發展對貴州的定位

貴州位于長江經濟帶上端，交通區位優勢、資源優勢、生態環境優勢、開放開發潛力等優勢十分明顯。長江經濟帶發展走“生態優先、綠色發展”之路，實現“小開發大保護”的戰略目標，離不開貴州的發展和保護[10-14]。長江經濟帶的推動，既是貴州發展的重大機遇，也是對貴州發展和保護如何均衡的重大考驗。因此，長江經濟帶發展戰略迫切需要貴州在補齊水利短板過程中處理好水利開發建設與水生態環境保護的關系。

2.3 生態文明建設對貴州的要求

建設和保護好貴州的生態環境，事關長江、珠江兩大流域的生態安全和經濟社會發展[14]。加快推進生態文明建設，必然要求貴州嚴格落實主體功能區規劃，提高生態環境承載能力和水源涵養能力[15]；以落實最嚴格水資源管理制度為抓手，強化節水措施，提高水資源節約集約利用[16-18]；全面加強污染源防控，創建國家環保模范城市和生態環保產業；創新水資源保護體制機制，加強生態文明制度建設，實行最嚴格環境保護制度，落實能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動[19-20]。

2.4 脫貧攻堅對貴州的要求

貴州作為全國貧困面最廣、貧困程度最深的省級行政區，現狀脫貧攻堅面臨巨大的壓力和挑戰。深入推進脫貧攻堅和全面建成小康社會，要求貴州的扶貧工作在嚴守發展和生態兩條底線的前提下，走出一條有別于東部、不同于西部其他省份的發展新路[21]。

2.5 國家大數據戰略對貴州的要求

貴州憑借自身優勢在大數據行業處于全國領先地位，并通過大數據較好地實現了各行業、產業的融合發展。未來國家大數據發展戰略需要貴州發揮已有的產業基礎和優勢，以大數據應用作為產業發展的戰略引領，挖掘數據資源價值，集聚大數據技術成果，形成大數據企業集群，全面提升大數據產業發展支撐能力、大數據技術創新能力和大數據安全保障能力，建成全國領先的大數據資源集聚地和大數據應用服務示范基地，為貴州省經濟社會加速發展、產業加快轉型、水利等行業智慧云建設提供有力支撐[22]。

3 水問題分析

3.1 城鄉供水保障能力不足，未來水資源優化配置需求強烈

現狀貴州各類水利工程設計供水能力120.8億m3，預測到2030年全省相比現狀供水能力需水缺口51.2億m3，缺水率達30%；所有供水水庫中調蓄能力強的大中型水庫供水能力31億m3，僅占全省供水能力的約30%，水資源綜合調蓄能力較弱。同時，全省仍有4個市(州)未實現有大型水庫、14個縣未實現有中型水庫投運、316個鄉鎮未實現有穩定水源?？梢?，貴州現狀供水水源工程體系尚不完善，大中型骨干水源工程建設不足，區域水網尚未建立，特別是戰略性、全局性的大型水利樞紐匱乏，不利于抵御干旱和保障應急供水；隨著社會經濟發展和城鄉一體化發展，貴州將面臨在各行業需水大幅度增加背景下優化配置水資源的嚴峻任務。

3.2 現有防洪減災體系尚不完善，水旱災害抵御能力弱

全省現狀有防洪任務的371條河流上，70%有防洪任務的河段未治理或雖治理但未達標；有防洪任務的57個城市均未完全達標；需要重點治理的108條山洪溝尚有80%不達標，山洪災害防治非工程措施雖然已覆蓋到村級行政區，但監測預警手段較為落后，大量分散的農村地區防洪十分薄弱，山洪災害威脅多隱患大；全省澇區面積約10960km2，還未實施過系統治理，澇區治理任務大[23-24]]?？梢?，貴州現有防洪減災體系尚不完善，抵御水旱災害的能力不足。

3.3 農村水利支撐現代農業能力弱，未來面臨節水和需水增加雙重壓力

農村人飲方面，全省現狀農村人均生活用水量64L/d，比全國平均水平低26%，在西南五省中為最低水平，但仍有10%左右的農村分散供水人口，供水保障水平低。農田灌溉方面，平地資源稀缺，人均灌溉口糧田僅0.032hm2，耕地灌溉率38%。貴州現狀農業灌溉用水占全省總用水量的比例超過50%，而農田節水灌溉率僅22.0%，其中高效節水灌溉面積僅占7.5%，灌溉水利用系數僅0.472，均明顯低于全國水平[25]。隨著農村脫貧致富和全面建成小康社會的強烈需求，貴州必須加強農田水利基礎設施建設支撐山地特色農業、都市果蔬農業產業發展；另一方面，在用水總量控制和節水型社會建設的雙重要求下，貴州農業灌溉用水增量需要控制在合理范圍，農業灌溉節水任務艱巨。

3.4 水土流失與石漠化依然嚴重，水環境保護矛盾突出

貴州現狀尚存水土流失面積5.53萬km2，占全省國土面積的31.38%；省內石漠化面積居全國之首，達3.02萬km2，占全省國土面積的17.14%；潛在石漠化面積3.26萬km2，占全省國土面積的18.5%[26]。另一方面，全省評價河長7443.8km，其中Ⅱ類和Ⅲ類水質河長6538km，占比87.8%；Ⅳ類水質河長216.4km，占比2.9%；Ⅴ類和劣Ⅴ類水質河長689km，占比9.3%。全省110個全國重要水功能區達標率87.3%；水資源質量總體相比較好，但南明河、湘江、息烽河等城鎮、工業區局部河段水質較差，經濟社會發展用水安全形勢嚴峻。

3.5 貧困區域面廣度深，水利精準扶貧基礎薄弱

貴州涉及武陵山、烏蒙山、滇桂黔石漠化區等3個集中連片特困地區，貧困面積大、程度深、人口多，多項貧困指標列全國首位[27]。2018年底，全省建檔立卡貧困人口132.32萬人，多分布在偏遠的農村地區，水利基礎設施以中小型水庫及引提水等小型水利工程為主，水利支撐明顯不足。截至2018年底，仍有279.54萬農村貧困人口存在飲水不安全或飲水困難(含建檔立卡貧困人口82.7萬人)；貧困地區農田水利基礎設施薄弱，優勢農產品產業和經果林等特色產業發展緩慢；貧困地區水土流失和石漠化問題突出，急需處理好脫貧致富與生態保護的關系。

3.6 對建設現代智慧水利的需求日益迫切，水利產業挖掘和培育不夠

依托大數據戰略，近年貴州在水利信息化基礎設施建設、應用系統開發與集成等方面取得了一定成效，但仍存在水信息監測設施覆蓋率不高、信息化水平不夠、數據采集處理平臺和技術接口不統一等問題。未來迫切需要利用大數據發展領先優勢，積極搭建貴州“水利云”平臺，積極探索從傳統水利向智慧水利轉型的有效方案，加速推進水利現代化發展進程。水利產業方面，貴州水電已基本開發完畢，其他涉水產業挖掘和培育不夠，正處于起步階段，產業規模小，產業層次低。

3.7 行業能力仍然薄弱，水管理能力亟待提升

貴州水利改革成效顯著，但水利仍難以滿足貴州快速穩定可持續發展的總體要求。水資源管理體制改革仍需進一步深入推進，水利工程建設與管理運行體制改革亟待加強，水利基礎設施建設投入活力需進一步激發，水利工程維修養護資金和技術水平有待落實與提升，良性的水價形成機制尚未建立。依法治水管水有待加強，水生態文明制度體系尚不健全，河湖管理與洪水風險管理薄弱；涉水信息采集、收集、處理的基礎設施和預警調度能力滯后，跨部門的涉水信息共享機制體制尚未建立；基層水利行業能力尤其是水利科技、人才隊伍建設與現代水利發展的要求不相適應。

4 水利相關要素協同發展分析

4.1 發展格局分析

統籌考慮貴州地形地貌、河流水系特點、水資源稟賦條件、生態特征、水利發展基礎，結合主體功能區定位、經濟社會發展布局、生態空間格局等因素，以及相關流域區域規劃和城鎮體系等規劃，兼顧縣級行政區域完整性，按照區域發展戰略進行水利發展總體布局，以人水兩端協調發展為切入，合理規范開發秩序，有效控制開發強度，構建“一核四區、兩江八水，點線率先突破，區域協同發展”的貴州水利發展格局，形成綠色、高效、協調、可持續的水土空間開發格局。貴州水利要素協同發展格局如圖1所示。

圖1 貴州水利要素協同發展格局示意圖

4.2 協同發展保障分析

基于“兩江八水百湖千塘，湖光山色水映苗鄉；溪潤石漠林翠糧豐，綠色發展生態畫廊”的愿景，貴州水利發展應處理好如下關系：

(1)水與經濟社會發展的關系。省內區域社會經濟發展規劃和重大建設項目布局，要強化水資源承載能力剛性約束，應與區域水資源條件和防洪要求相適應；堅持以水為導向發展工業化和城鎮化，城鎮化布局、工業園區規劃布局要與水資源承載能力相適應；農業發展和現代高效設施農業布局要充分考慮水資源條件和用水指標；按照節水優先的原則，根據水資源要素和三條“紅線”要求，合理調整產業結構，著力構建節水型社會。

(2)水與生態環境保護的關系。針對貴州生態脆弱的實際，項目規劃要從源頭把握好水與生態環境保護的關系，構建水生態紅線體系。在構建兩江上游生態屏障(大婁山-武陵山生態屏障和烏蒙山-苗嶺生態屏障)實踐中，繼續加大水土流失和石漠化治理力度以涵養水源；構建烏江、赤水河、沅江、南盤江、北盤江、都柳江等綠色生態廊道，需繼續加強河湖水資源保護和河湖管控，保護或改善水質，保障河湖生態流量，維護河湖健康生命。

(3)水與清潔能源的關系。貴州作為烏江、西江之源，地形起伏大，河流水能理論蘊藏儲量居全國第六，已建大型水電站總裝機2024萬kW(裝機容量500kW及以上的水電站)，年均發電量達715億kW·h，為貴州提供了豐沛的清潔能源。在規劃中要處理好水力發電與水資源、水災害、水生態環境的關系，充分發揮水電站的興利潛力，在保障防洪安全、供水安全、生態安全的前提下，提供更多清潔能源。

5 水利要素協同發展方向與展望

5.1 構建“多源互補、保障有力”的城鄉供水體系

圍繞“一群兩圈九組”為主體的城鎮化空間格局，以提高水資源調配能力和保障城鄉供水安全為出發點，以水資源高效利用為前提，以用水總量控制指標為限制，實施高效節水、流域調水、工程蓄水，加快構建黔中、夾巖、黃家灣、鳳山等以大中型水庫為主體的骨干水源體系，充分考慮引調水與水系連通的需求與可行性，分區域有序開展工程調水、生態補水、河湖水系互聯互通；以大中型水源工程為骨干，以小型水庫和引提水工程為節點，在保證生態環境和河流健康的前提下，增加工程數量、提高蓄水總量，優化水資源配置；以水資源消耗總量和強度雙重控制為抓手，加快形成以水為核心的紅線約束機制，促進經濟結構轉型升級，合理調整供用水結構，有效提升用水效率。

5.2 構建完善的“蓄泄統籌、安全可靠”的水旱災害防御體系

基于貴州水旱災害問題突出特點，針對防洪保護區保護對象，按照山水林田湖生命共同體系統思想，以河流水系為單元，以中小河流治理及山洪災害防治為主線，以城鎮為重點，構建以堤防護岸為主、水庫調蓄為輔的流域水旱災害防御體系；統籌協調人與水、干流與支流、防洪與水能資源利用等關系，以河道系統治理和控制性水庫建設為抓手，以流域為單元優化水旱災害防御體系布局，加強流域中上游大中型水庫群聯合調度，構建“蓄泄兼籌、疏退并舉、調度科學、風險可控”的水旱災害防御體系。以水旱災害風險監測預報為重要手段，提高洪水調度和預警水平，加強洪水風險管理，提升防災、減災、救災全過程的綜合能力和全民防災意識，有效降低水旱災害損失。

5.3 構建“精準先進、智能高效”的現代山地節水體系

基于貴州水土資源條件因地制宜發展高效節水農業。以黔中丘原盆地都市農業區等主要農產品產業帶和現代高效農業園區為重點，依托重點水源工程建設，積極推動新灌區建設和已建灌區續建配套與節水改造，提高農業用水監測計量設施覆蓋范圍，大力發展高效節水灌溉；引導省內農業向生態型、集約型、高效型轉變，推進灌區供排水設施網絡化、田間設施標準化、灌溉用水精量化、灌溉管理智能化，構建“精準先進、智能高效”的現代山地節水灌排體系，支撐區內現代山地特色高效農業發展，推動農業現代化。工業方面，深入開展工業節水，限制新建高耗水企業，加快推進工業節水技術改造，淘汰落后用水工藝和技術，實施產業園區廢水集中處理和循環利用。全面加強生活和服務業節水，加快城鎮供水管網建設和改造，推廣使用生活節水器具，著力降低供水管網漏損率，推進服務業節水改造。

5.4 構建“山青水秀、河湖健康”的健康水生態保護體系

圍繞“生態文明先行示范區”建設和構建“兩屏五帶三區”的生態安全戰略，以清潔小流域建設為重點，加強水土流失和石漠化治理，提高全域水源涵養能力；通過加強污染源源頭控制、強化城鄉污水處理設施和配套管網建設、入河排污口整治、城鄉水環境綜合治理等措施，提高水環境承載能力，改善河湖水質；開展重點河湖水生態保護與修復，劃定水生態紅線和水源地保護區，加強河湖空間管控，改善水生態環境；完善河湖監測體系，強化公眾參與和社會監督，創新水生態補償機制；挖掘、傳承、弘揚貴州特色的水文化，逐步構建“山青水秀、河湖健康、樂水宜居”的水生態保護體系。

5.5 構建“互聯互通、智能服務”的智能水治理能力現代化

基于貴州“大數據行動戰略”和“互聯網+”行動計劃，按照國家大數據綜合試驗區建設要求，依托“云上貴州”大數據平臺，加強貴州智慧水利建設，逐步實現數據資源整體化、業務應用協同化，構建集水旱災害防御、水資源管理、河湖管理、水土保持監測與管理、水利工程建設與管理、農村水利綜合管理和電子政務等智能決策調度于一體，形成具有感知識別普適化、異構設備互聯化、聯網終端多樣化、管理決策智能化特征的新階段智慧水利體系；著重加大在新信息技術的充分利用及信息資源的深度開發利用力度，全面提升對水利要素的采集感知、業務數據的知識化處理和綜合決策的支持等能力。

5.6 構建“創新協同、運行高效”的規范現代水管理服務體系

以完善水治理體系和實現治理能力現代化為根本出發點和立足點，以改革創新為動力，以提升管理服務水平為目標，以加強行業管理能力建設為主線，著力破除制約水利發展的體制機制障礙，從體制創新、科技創新、法規完善、制度建設、隊伍建設等方面，加快水資源監管、河湖空間管控、水利工程建設與管理改革、水行政體制改革、水生態文明制度建設、水利投融資創新、智慧水利體系構建和水利行業能力建設等重要領域和關鍵環節的發展與改革，逐步建成改革引領、市場驅動、政府監管、制度健全、規范高效的現代水管理服務體系，全面提升水利公共服務水平。