選擇性退出、多邊間競爭與特朗普的反制度化國際戰略*

王明國

【內容提要】 特朗普改變前任對國際制度的承諾和支持，在國際政治中執行了一種反制度化的國際戰略。特朗普的反制度化國際戰略由指導原則、主要目標和執行措施構成，是“美國優先”國家安全戰略的有機組成部分。反制度化戰略以選擇性退出主義和競爭性多邊主義為基本原則，通過國際制度內的抗議、退約、機制轉移及新建國際制度等多重措施，試圖把國際制度作為繼續維持霸權地位的工具。反制度化國際戰略具有歷史延續性和當前特殊性相結合的特征，反映了美國的霸凌主義和單邊主義。美國自認是自由國際秩序的犧牲品，力圖改變現行國際制度體系；中國崛起給美國帶來的恐慌和美國的地位焦慮，加速了美國終結其接觸與融入的國際制度戰略；而特朗普本人對國際制度持質疑態度，執意實施反制度化國際戰略。特朗普反制度化戰略引發多邊主義危機，進一步惡化了基于規則的國際制度體系。不過，這一戰略無法阻止多邊主義和多邊制度的發展演進。反制度化戰略能否成功實現，取決于目標、能力與執行的匹配度及多極化的發展趨勢。

國際制度歷來是美國政府確保霸權地位和維護國家利益的重要工具。2017年特朗普上臺后，一改前任對國際制度的承諾和支持，在國際政治中執行了一種反制度化的國際戰略，試圖把美國置于世界之上，通過選擇性退約和競爭性多邊主義等制度行為維護美國實力優勢，特朗普的反制度化戰略引發了廣泛的多邊主義危機（crisis of multilateralism）。這種多邊主義危機體現在全球治理安排深化和治理能力衰退的并行性，多極化世界秩序與多邊主義發展的異步困境，國際社會前所未有地出現了一個公共權威分散與機制復雜性并存的、松散的耦合與重疊的全球治理體系。

特朗普的反制度化國際戰略是美國國家安全戰略的有機組成部分。2017年12月，特朗普政府出臺的首份《美國國家安全戰略報告》明確提出：美國將在多邊組織中“實施競爭和領導”，以保護美國的利益和原則。①The White House,“National Security Strategy,”December 18,2017,p.4,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.所謂“反制度化”，是指各國、多邊組織和非國家行動者利用國際制度改變不受歡迎的制度與機構。②Michael Zürn,Benjamin Faude and Christian Kreuder-Sonnen,“Overlapping Spheres of Authority and Interface Conflicts in the Global Order: Introducing a DFG Research Group,”WZB Discussion Paper, No.SP IV 2018-103, https:// www.econstor.eu/bitstream/10419/180687/1/1026879590.pdf,p.6.“反制度化”與加入和推動國際制度的制度化理念、行為具有趨異性，特別強調各國利用多邊或少邊國際制度來改變對己不利或不喜歡的國際制度，其目標并非全面推翻現有國際制度體系。具體而言，國家為了影響或取代現有的制度，通過抗議、退出或在更接近其當前利益的地方建立新的機構，這種競爭性的戰略可以被稱為“反制度化”戰略。特朗普的反制度化戰略由基本原則、主要目標和執行措施構成，服務于“美國優先”的國家安全戰略。在實施方式上，依據長期積累的制度外交優勢和經驗，綜合運用多種制度形式和制度工具予以推進，具體包括四種方式：制度內抗議，退出，機制轉移以及新建國際 制度。

應該說，反制度化國際戰略是特朗普在國內推行民粹主義的反建制行為在國際政治領域的體現。在國內層面，特朗普力主推行以權力運作的去制度化為內涵的反建制主義，打破現有法制、規則、程序，繞過執行和維護它們的政治階層，引起美國國內政治和意識形態上的“回擺”。③肖河：《美國反建制主義和特朗普政策》，《國際政治科學》2017年第2 期，第65 頁。而在國際層面，特朗普推行的是選擇性退出主義和競爭性多邊主義為內容的反制度化國際戰略，成本更低，涉及范圍更廣，沖擊力更強?？傊?，特朗普通過國內和國際層面的反制度舉措相互推進，嚴重削弱了多邊國際秩序的基石。

一、特朗普反制度化國際戰略的動因

特朗普反制度化國際戰略的出臺受到多種因素的深刻影響。美國政府和民眾自認是自由國際秩序和制度的犧牲品，力圖改變現行國際制度體系；對中國崛起的恐慌和焦慮，加速了美國終結其接觸與融入的國際制度戰略；而特朗普本人對國際制度的質疑態度，是反制度化國際戰略的重要誘因。

（一）美國力圖改變現行國際制度體系

美國是以國際制度和規則為核心的自由主義國際秩序的締造者。一戰結束后，國聯的建立不僅是自由國際主義出現的重要標志，也是多邊主義制度化的第一次嘗試與實踐。自由國際主義主張國家間合作、經濟透明度、多邊制度的整合以及美國的領導地位。①Tony Smith, Why Wilson Matters: The Origin of American Liberal Internationalism and its Crisis Today, Princeton: Princeton University Press, 2017, p.12.約翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）認為美國在二戰結束后利用史無前例的權力建立了一個變動和多邊的體系，通過限制自身行動自由，審慎地運用自身實力，從而達到長期維持自身的支配地位的目的。②G. John Ikenberry, Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, Princeton: Princeton University Press, 2011, p.23.美國行為的關鍵就在于建立一套基于規則的制度，把世界經濟與安全利益緊密地聯系在一起。長期以來，美國利用國際制度中的利益代表的不對稱性以及規則應用的選擇性，通過國際制度的政治化進一步強化了西方國家的利益。③Michael Zürn,“The Politicization of World Politics and its Effects: Eight Propositions,”European Political Science Review, Vol.6, No.1, 2014, p.63.

多邊主義和多邊制度并非只是國際事務層面的反映，它同時具有重要的國內因素。二戰后的“自由國際秩序”反映了當時美國的國內秩序，是美國的法律和政治制度推廣到世界產生的多邊制度。但是，特朗普的反制度化國際戰略具有很強的國內背景因素，反映出美國中下層民眾對國際制度體系的不滿與日俱增。美國國內民粹主義是當前美國政治的主導力量，民粹主義聲稱代表人民，厭惡戰后自由國際秩序的制度基礎，他們擁有一個清晰的、市場化的意識形態，以堅韌、民粹主義和本土主義為標志：“美國第一”是一個強有力的口號。①Jeff D. Colgan and Robert O. Keohane,“The Liberal Order Is Rigged, Fix It Now or Watch It Wither,”Foreign Affairs, Vol.96, No.3, 2017, p.44.當世界經濟處于下行周期時，發達國家收入增長和財產分配、效率和公平等矛盾就會凸顯，特別是美國國內經濟結構失衡、貧富分化嚴重等問題將會被放大，引發對全球化的制度形式及其后果的反思、質疑、批判，通過游行示威等方式集中表現出來。這為反全球化、反自由貿易者提供了口實，基于迎合國內利益集團的特殊需要，特朗普決定采取退約等一系列反制度和條約的行為。

特朗普試圖從美國中低層民眾的認知出發對待并重塑國際制度體系，全盤否定“自由國際秩序”，更多地關注美國的相對實力和身份地位，試圖通過提升經濟競爭力和降低國際領導的責任和成本，重回世界領導地位。②美國芝加哥大學保羅·斯坦尼蘭德（Paul Staniland）認為，自由主義秩序曾被浪漫化，未能認識到它的缺陷和模棱兩可。它以前未能帶來利益，對許多當代問題能提供的指導也很少。Paul Staniland,“Misreading the‘Liberal Order’: Why We Need New Thinking in American Foreign Policy,”Lawfare,July 29, 2018, https://www. lawfareblog.com/misreading-liberal-order-why-we-need-newthinking-american-foreign-policy?from =timeline. 其它類似評論參見Patrick Porter,“A World Imagined: Nostalgia and Liberal Order,”Policy Analysis No.843,July5,2018, https://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa-843.pdf;Graham Allison,“The Myth of the Liberal Order: From Historical Accident to Conventional Wisdom,”Foreign Affairs, Vol.7, No.4, July/August 2018, pp.10-19;Stephen M.Walt,“U.S.Grand Strategy after the Cold War: Can Realism Explain it? Should Realism Guide It?”International Relations, Vol.32, No.1, 2018, pp.3-22.特朗普政府指責跨國公司在自由國際秩序中享有特權地位，卻很少關注工人的利益。比如，世界貿易組織（WTO）規則強調開放性，但未能采取緩解全球化對弱勢群體，特別是發達國家傳統制造業工人消極影響的措施。國內階層分化嚴重和全球競爭對手加劇，傳統的自由國際秩序和國際合作原則的根基受到動搖。簡而言之，對于特朗普而言，美國需要的不是多樣化和多元的世界，而是與美國國內一樣的世界。

（二）中國崛起加速美國終結其接觸與融入的國際制度戰略

進入21 世紀以來，中國實力的增強，以及美國自身實力的衰落，引發了美國國內的極度恐慌。2017年12月18日，特朗普任期內第一份《國家安全戰略報告》認為過去40年美國對華政策的基本理念是“支持中國的崛起并將其融入戰后的國際秩序將使中國自由化?！雹跿he White House, “National Security Strategy,”December 18, 2017, p.25, https://www.whitehouse.gov/wp-lontent/wploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.但是，中國發展道路越走越有特色，這與美國的愿望背道而馳，令華盛頓失望至極。美國對其相對于中國的財富縮水表示擔憂，對于現有貿易協定提出質疑，認為它們盡管對美國有價值，但讓它們的競爭對手在不斷做大的蛋糕中分得太大的份額。①Harlan Grant Cohen,“Multilateralism's Life Cycle,”American Journal of International Law, Vol.112, No.1, 2018, p.49.奧巴馬政府負責東亞和太平洋事務的前助理國務卿庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）和美國前副國家安全顧問埃利·雷特納（Ely Ratner）認為中國辜負了美國的期許，建立在“愿望思維”之上的對華政策并不合適，而這種想改變而沒有能成功的失落情緒激起了美國對華政策的全面強硬。②Kurt Campbell and Ely Ratner,“The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,”Foreign Affairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.60-70.特朗普認為對華全面接觸戰略失敗，因此，徹底背離了前任“自由霸權”的戰略，追求非自由霸權的國家大戰略。③Barry R.Posen,“The Rise of Illiberal Hegemony Trump's Surprising Grand Strategy,”Foreign Affairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.20-21.

美國的“地位焦慮”導致其試圖阻止新興國家的崛起，維護自身的優勢。經濟、軍事能力以及聲望的跨地位維度的焦慮越明顯，沖突的可能性就越高。④Tudor A.Onea,“Between Dominance and Decline: Status Anxiety and Great Power Rivalry,”Review of International Studies, Vol.40, No.1, 2014, pp.125-136.為了維持美國的霸主地位，美國實際上比崛起國更需要承擔風險，崛起中國家則更愿意規避風險。但是，面臨國際紛爭和全球性問題的挑戰，美國更愿意單槍匹馬，或者強加給其他國家美國式解決方案。帝國成本的不斷升值可能導致對多邊主義長期成本和利益的重新計算，美國在安全、經貿領域的協調成本已經極大地超出合作的收益。因此，美國從基于利益的多邊主義出發，選擇對其最有利的單一、雙邊或多邊行動方式，從而在不同政策領域支持特定的制度論壇。⑤Christian D Falkowski,“Multilateralism as a Basis for Global Governance,”in Christoph Herrmann, Bruno Simma and Rudolf Streinz,eds.,Trade Policy between Law, Diplomacy and Scholarship, London: Springer, 2015, pp.64-65.

美國迫切需要調整對華戰略和國際合作形式?；羝战鹚勾髮W教授邁克爾·曼德爾鮑姆（Michael Mandelbaum）提出“三重遏制”構想，對中、俄、伊朗三個“極權國家”實施制裁。⑥Michael Mandelbaum,“The New Containment: Handling Russia, China, and Iran,”Foreign Affairs, Vol.98, No.2, 2019, p.123.而美國企業研究所史劍道（Derek Scissors）和卜大年（Daniel Blumenthal）認為，中國將處于美國國際經濟優先事項的首位，并將保持多年，美國應該對與中國的經濟關系作出重大調整?！敖涍^多年徒勞的對話和口頭協議，美國應該改變路線，開始切斷與中國的一些經濟聯系?！雹貲erek Scissors and Daniel Blumenthal,“China Is a Dangerous Rival, and America Should Treat It Like One,”New York Times, January 14, 2019, https://www.nytimes.com/2019/01/14/opinion/us-chinatrade.html.總體上，特朗普政府對華政策全面強硬，接觸與融入的國際制度戰略已經終結。

（三）特朗普本人對國際制度的質疑態度令其執意實施反制度化國際戰略

美國保守派評論家羅伯特·卡根（Robert Kagan）認為多邊主義是一種“弱者的武器”，②Robert Kagan,“Power and Weakness,”Policy Review, Vol.13, No.1, 2002, pp.3-28.對于發展中國家而言，多邊主義尤為重要。在多邊外交體系之外，發展中國家無法調整它們的政策和政治壓力來確保發達國家作出特定的讓步。特朗普的當選是標志著自由主義秩序的垮臺，還是揭示了秩序的彈性,這已經成為關注的焦點。無論如何，美國作為主導國具有反制度化的偏好，這種偏好在特朗普時期得以更為突出地表達出來。

領導人變更具有影響國際條約批準的特征，在美國總統更替的過程中，經常出現針對條約批準的否決，新領導人往往具有不同的政治偏好，對于國家利益會進行再評估，在此基礎上重新協商相關協議。特朗普把自己定位為自赫伯特·胡佛簽署1930年《斯穆特—霍利關稅法》（The Smoot-Hawley Tariff Act）以來的最具保護主義色彩的 總統。③David A. Lake,“International Legitimacy Lost? Rule and Resistance When America Is First,”Perspectives on Politics, Vol.16, No.1, March 2018, p.15.21 世紀以來，美國總統在未經立法機構授權或指示的情況下單方面退約的做法明顯增多。④Stephen P. Mulligan,“Withdrawal from International Agreements: Legal Framework, the Paris Agreement, and the Iran Nuclear Agreement,”Congressional Research Service 7-5700, February 9, 2017, https://biotech.law.lsu.Edu /blog/R44761.pdf, pp.8-9.受到國內民粹主義和反建制派的影響，特朗普及其支持者更加情緒化，幾乎蔑視和抵制所有的國際協議，特朗普甚至一度與北約保持距離。特朗普認為，推動多邊主義需要付出很高的代價，可能會增加決策的費用，尤其是當聯盟就防御預算的分擔和共同提供諸如人力投入等資源而進行談判的時候，會表現得非常明顯。出于盟國分擔防務支出的考慮，特朗普曾拒絕在北約峰會上作出美國致力于保護盟國免受任何攻擊的承諾。北約曾是美國國際安全合作的支柱，但特朗普認為北約已經僵化，“我們有可能不得不放棄北約”。①Nahal Toosl,“Obama Reassures NATO Leader After Trump Rants,”April 4, 2016, Politico, https://www.politico.com/story/2016/04/barack-obama-nato-jens-stoltenberg-trump-221530.雖然《巴黎氣候協定》相對容易遵守，美國也仍然選擇退出。

特朗普政府對國際制度的強硬立場短期內不會改變，有可能更加強烈。出于抵制多邊主義的考慮，特朗普提名美國駐加拿大大使凱利·克拉夫特（Kelly Knight Craft）為美國駐聯合國大使，期待她像在加拿大維護美國國家安全和經濟利益一樣，在聯合國同樣如此。②Philip Rucker and Anne Gearan,“Trump Announces Nomination of Kelly Knight Craft as U.S. Ambassador to United Nations,”The Washington Post, February 22, 2019, https://www.newstimes.com/news/article/Trump-announces-nomination-of-Kelly-Knight-Craft-13638132.php.作為共和黨人，克拉夫特對多邊主義持懷疑態度，在聯合國這一多邊主義舞臺上發揮的作用有限。

二、特朗普反制度化戰略的指導原則與基本特征

特朗普反制度化戰略以選擇性退出主義和競爭性多邊主義為基本原則，通過制度內的抗議、退約、機制轉移以及新建國際制度等嚴厲程度不斷加重的反制度化戰略試圖實現“美國優先”的目標。特朗普的反制度化戰略具有歷史延續性和當前的特殊性相結合的選擇性特征，露骨地反映了霸凌主義、利己主義和單邊主義。

（一）特朗普反制度化戰略的指導原則

阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）明確指出，美國歷來對多邊主義的承諾既是有所選擇的，又是自私自利的。③阿米塔·阿查亞：《美國世界秩序的終結》，上海：上海人民出版社，2017年，第76 頁?？傮w上，特朗普反制度化戰略把選擇性退出主義和競爭性多邊主義結合起來，逐層遞進，不斷加碼，具有歷史延續性和當前的特殊性相結合的特征。

1.選擇性退出主義

選擇性退出主義是特朗普反制度化戰略的重要引導。作為特朗普行為方式的出發點，選擇性退出主義是指根據國家利益需要，通過“照單點菜”式的再加入方式，有保留地重新加入某些國際制度。選擇性退出主義既包括制度內的抗議、抵制甚至威脅退出等嚴厲程度遞進的留守策略，也包括完全退出國際制度的徹底變更策略。退約并非國家的最優選擇，一旦退約會產生嚴重的后果。因此，選擇性退出主義基于國家利益考量，審慎對待國際制度退出，具有更明顯的自利性質。選擇性退出往往涉及一個具有區位優勢的國家，這種選擇性退出的威脅和作用可以在其他問題的談判中起到討價還價的作用。美國面臨的不是完全單邊或多邊的美國外交政策，而是選擇性多邊主義，完全的單邊主義損害了美國的國際地位和信譽。①Chris J.Dolan,“Selective Multilateralism: A Preliminary Assessment of the Emerging Post-9/11 U.S. Foreign Policy,”International Politics, Vol.40, No.3, 2003, p.431.

主權國家選擇退出何種條約受到多種因素影響，如國家政策偏好改變、適應國家實力變動、迎合國內利益集團需要、條約義務偏好改變或國際組織職能變遷等。其中，一國政策偏好是影響國家退出國際制度的一個很重要因素。當一國國家偏好顯著異于國際制度的條約偏好時，往往選擇退出。②Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas,“Hello, Goodbye: When do States Withdraw from International Organizations?”Review of International Organizations, Vol.63, No.2, 2019, pp.361-362.成本收益和聲譽為分析國家偏好提供了更詳細的解釋視角。無論是成本收益還是聲譽等方面，美國越來越質疑現有的國際制度體系。因此，對偏好的分析反映出退出國際制度是有目的性的行為，國家的未來偏好決定該國是試圖在條約機制內還是在機制框架外建立一個更有利的制度。特朗普就是從國家利益及根據不斷變化的國際形勢出發，保有退約或履約的決策權。為了談判和施壓，美國往往以國家利益為衡量標準，只承認條約中的部分條款。而對于絕大多數發展中國家而言，退約的國際壓力遠遠超過退約能夠帶來的獲益，威脅退約的回旋余地極其有限。

本質上，選擇性退出主義反映了國家與多邊主義的內在困境。一方面，國家是自利的，只有多邊主義和國際合作符合其自身利益的時候，才會轉而尋求多邊合作；另一方面，多邊主義提供了節省交易費用和增加穩定性的作用，然而由于其他國家比霸權國家獲得更大比例的即時合作收益，這些制度優勢被其他國家短期直接收益所帶來的損失所抵消。③Lisa L. Martin,“Interests, Power, and Multilateralism,”International Organization, Vol.45, No.4, 1992, p.789.總之，選擇性多邊主義徘徊在堅定地維持國家利益與利用多邊主義的價值之間，是利用多邊主義實現國家利益的另一種路徑。

2.競爭性多邊主義

競爭性多邊主義建立在多邊主義的基礎上，是指導特朗普國際制度外交的重要理念。作為戰后國際秩序的基本特征，多邊主義是指在多個國家之間協調國家政策和實踐，以充分尊重參與國各自在國際上代表本國人民的法律權利和權威。①Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”American Journal of International Law, Vol.113, No.2, 2019, p.274;Robert Keohane,“Multilateralism: An Agenda for Research,”International Journal, Autumn 1990, Vol.45, No.4, p.731.因此，多邊主義是一種應對問題的戰略或組織原則，是國家與國際制度間的行為方式和內在原則，塑造了國際制度的合作本質。

競爭性多邊主義是多邊制度相互競爭的新形式，也是國際關系學的新近熱點。②《全球憲政主義》（Global Constitutionalism）雜志于2016年出版了有關“競爭性多邊主義”的 專 輯，參 見Christian Kreuder-Sonnen,“Varieties of Contested Multilateralism: Positive and Negative Consequences for the Constitutionalisation of Multilateral Institutions,”Global Constitutionalism, Vol.5, No.3, 2016, pp.327-343;Andreas Follesdal,“Implications of Contested Multilateralism for Global Constitutionalism,”Global Constitutionalism, Vol.5, No.3, 2016, pp.297-308。具體而言，所謂競爭性多邊主義是指用不同的多邊制度挑戰現存多邊制度的規則、運作或者任務,強調當前多邊主義的特征是相互競爭的聯盟和不斷變化的制度安排，無論是非正式的還是正式的。③Julia C. Morse and Robert O. Keohane,“Contested Multilateralism,”The Review of International Organizations, Vol.9, No.4, 2014, p.386.競爭的多邊主義是一種戰略，是國家、多邊制度或者非國家行為體運用正式的和非正式的多邊實踐來挑戰現存多邊制度，制度競爭是多邊互動的最重要內容。競爭性多邊主義具體包括了機制轉移和新建國際制度兩種執行措施：對現存制度不滿，把行動的重點轉移到一個有不同規則和運作方式的競爭性制度，這個挑戰的制度可能是以前存在的，也可能是新的；或者，發起挑戰的制度的規則和制度化運作方式與現存制度的規則和制度化運作方式相沖突或者有明顯改變。④Julia C. Morse and Robert O. Keohane,“Contested Multilateralism,”The Review of International Organizations, Vol.9, No.4, 2014, pp.385-412.

建立替代的競爭性多邊主義是美國主導的國際制度體系的主要特征，也是特朗普反制度化戰略的重要原則，反映出美國把規則強加給世界的能力。對于美國這樣的強國而言，面對復雜性的國際制度，有三個可能選擇：提出使交易更容易的建議；宣布合作陷入僵局，并在繼續進行國際對話的同時實施（暫時的和可逆的）臨時措施；根據公平原則將爭議提交給第三方作出決定。⑤Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”American Journal of International Law, Vol.113, No.2, 2019, p.313.美國往往從利己的角度推行競爭的對抗政策，試圖推翻現有的國際制度體系，因此，競爭性多邊主義引發的后果可以評判美國超越底線后的行動合法性問題。美國通過競爭性多邊主義試圖拋棄現有多邊主義體系，危害國際合作的行為會引發未預期的后果或者難以控制的局面，其負面效應非常嚴重。

（二）特朗普反制度化國際戰略的基本特征

一方面，特朗普的反制度化國際戰略具有歷史延續性和當前的特殊性相結合的選擇性特征。美國建立的戰后自由國際制度體系是美國霸權的重要支柱，特朗普并未完全拋棄自由國際秩序，也不會完全從戰后國際制度體系中退出，如支撐美國軍事霸權的北約、維持美國經濟霸權之翼的國際貨幣基金組織和世界銀行。但是，美國歷來是從實用的角度看待國際制度的。特朗普上臺后，美國奉行“買美國貨，雇美國人”的“美國優先”原則。從歷史延續性的視角看，美國維護的不是基于規則的多邊體系，而是以強權為核心的單邊體系，是美國優先下的霸權主義國際秩序。

當前，國際制度競爭已經成為國際舞臺上國家權力競爭的重要方面，因此美國不會完全退出國際制度體系。特朗普政府擔心一旦退出國際制度，中俄等國會適時填補美國的空缺。比如，特朗普作出退出聯合國教科文組織的決定后，美國國會一部分人指責特朗普退約客觀上為其他國家影響聯合國教科文組織的決策和實施項目提供了機會。①Luisa Blanchfield,“U.S. Withdrawal from the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO),”October 17, 2017, p.2, https://www.hsdl.org/?abstract&did=805240.特朗普宣布退出《伊朗核協議》后，關于伊核問題的國際制度目前處于缺失狀態之中，存在其他國家進行制度填補的機會。中、俄兩國已經表示將發揮負責任作用，同聯合國一起共同加強對現有伊核秩序和不擴散制度體系的維護。而美國退出聯合國人權理事會，聯合國表示失望的同時，緊接著選舉冰島替補美國在人權理事會留下的席位?？傊?，美國在任何一個領域都沒有完全地倒向單邊或多邊，一直采取介于兩者之間的行動，避免自己陷入制度性承諾和義務之中。

另一方面，特朗普的反制度化戰略露骨地反映了恃強凌弱、極限施壓的霸凌主義，背信棄義、言而無信的利己主義以及不負責任、迷失方向的單邊主義。長期以來，美國秉持以大欺小、以強凌弱、以富壓貧的霸權行徑和“強權即公理”的思維邏輯，多次加征關稅，通過極限施壓、肆意恐嚇、訛詐的手段，挑起與主要貿易伙伴之間的經貿摩擦。特別是，憑借編造的“美國吃虧論”“強制技術轉讓”“偷盜知識產權”等指控，美國不斷升級對華經貿摩擦。從長期看，“美國優先”國家安全戰略不可能帶來“美國獨行”的世界，而美國的反制度化國際戰略也終將由美國自己買單?？傊?，在反制度化背景下，美國政府的多邊主義偏好減弱，國際制度建設和改革進程嚴重受挫。

僅就當前中美關系而言，美國的反制度化行為表現在嚴重漠視規則、顛倒黑白，罔顧事實、混淆視聽。截至目前，大多數中國輸美商品以及絕大多數美國輸華商品均被加征關稅，中美經貿關系受到“脫軌”的威脅。特朗普的反制度化國際戰略是出爾反爾、挑戰底線的利己行為，是一種“雙輸”的貿易戰略，從根本上損害了美中兩國民眾的利益?！懊绹綑M沖直撞”的單邊主義，給全球治理帶來了巨大的不穩定。

三、特朗普反制度化國際戰略的主要內容

特朗普政府一方面試圖通過壓制別國主權來實現自身的霸權利益，另一方面擔心擺脫條約束縛的同時也會帶來無法參與國際規則制定、失聲于條約解釋和規則制定的后果?；谏鲜隹紤]，特朗普采取了四個方面的措施來實現反制度化的國際目標，分別為：制度內抗議、退約、機制轉移及新建國際制度。其中，制度內抗議和退約屬于選擇性退出主義的基本策略，而機制轉移和新建國際制度則是競爭性多邊主義的主要手段。

（一）制度內抗議

制度內抗議也被稱為制度內呼吁。美國經濟學家艾伯特·赫希曼（Albert O.Hirschman）對于“呼吁”做出了開創性的論述，通過呼吁推動組織朝著有利于自己的方向變革。①艾伯特·赫希曼：《退出、呼吁與忠誠：對企業、組織和國家衰退的回應》，盧昌崇譯，上海：上海人民出版社，2015年，第17 頁。呼吁即是在國際制度與組織內部表情達意，尋求國際制度的回應并迫使國際制度改變。在個體面臨的環境惡化背景下，吁請和其他選項一樣，是經過深思熟慮考慮，根據其自身的權利作出反應的潛在行為。②William Roberts Clark, Matt Golder and Sona N. Golder,“An Exit, Voice and Loyalty Model of Politics,”British Journal of Political Science, Vol.47, No.4, October 2017, p.720.呼吁發聲，特別是威脅退出而不真正退出有助于表達成員國立場。即使在任國家不完全退出，它們也可以推遲、減少或凍結其預算捐款，同時，增加對其他具有類似任務的國際或雙邊機構的支持，從而降低與原機構的相關性。③Michael Zürn,“Contested Global Governance,”Global Policy, Vol.9, No.1, February 2018, p.142.

制度內抗議突出體現在美國的聯合國政策中。長期以來，美國試圖實現“美國治下的聯合國”。由于聯合國是踐行多邊主義的最重要平臺，隨著多極化的發展，美國的聯合國外交受到限制，聯合國的開放性與美國霸權的封閉性要求成為無法克服的矛盾。2017年9月19日，特朗普總統在聯合國大會第72 屆會議上的首次發言即指責聯合國已經變得過于官僚和低效，應該重新調整其工作方式。同時，為實現“美國優先”的目標，特朗普呼吁其他成員國也應該承擔更多的經濟責任和領導責任。①The White House,“Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly,”September 19, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-72nd-session- united-nations-general-assembly/.但是，美國在聯合國領域并非一味持消極態度，而是根據戰略需求有選擇地參與和應對。強化對聯合國事務的支配權是“美國優先”理念下特朗普政府確保美國霸權地位的優先選擇，也是美國采取呼吁等政策的根本目標。

特朗普上臺后重新審查美國的對外援助政策，對聯合國等國際組織的援助是修正的重點?！睹绹?020 預算報告》（Fiscal Year 2020 Budget of the U.S. Government）要求美國國務院和國際開發署減少對國際組織的捐款，美國對國際組織的援助總額從2019 財年的1360 億美元減少至1014 億美元?！叭Y助對我們國家安全至關重要的國際組織，但對結果不明確或其工作不直接影響美國國家安全利益的其他組織和計劃進行削減?！雹赥he White House,“Major Savings and Reforms, Fiscal Year 2020,”March 2019, p.73, https://www.White house.gov/wp-content/uploads/2019/03/msar-fy2020.pdf.特朗普上臺后大幅削減甚至停止向聯合國人口基金會、反恐辦公室、難民救濟局等附屬機構的經費資助，給聯合國反恐、人道援助等工作帶來嚴重挑戰。據此，美國試圖使聯合國回到符合美國利益的正確軌道上來。世界貿易組織是全球經貿治理的基石，也是特朗普進行經貿抗議的最重要場所。北約是美國確立在西半球領導地位的基石。隨著美國自身實力的衰落，美國對北約的態度日趨強硬和僵化。當然，特朗普政府選擇是否退出的邏輯是由國際制度環境決定的：特朗普會選擇在具有約束性國際制度中進行抗議，而很難強行退約。

威脅退約是特朗普進行制度內抗議和抵抗的最嚴厲表達。為表達對現有多邊和雙邊制度體系的不滿，特朗普威脅退出世界貿易組織、北約等多邊協定，以及美日、美歐、美韓等雙邊自貿協定。不過，受限于結構性約束，美國并沒有打算也沒有能力退出世界貿易組織和北約機制。比如，盡管美國與其它國家圍繞世界貿易組織改革爭吵不斷，但并不妨礙美國在世界貿易組織內部的多邊行為。2018年3月，美國貿易代表辦公室（USTR）公布的《2018年貿易政策議程和2017年年度報告》曾明確強調，特朗普政府致力于建設更好的多邊貿易體系，并保持在世界貿易組織中的積極活力。①USTR,“2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report,”March 2018, pp.22-24, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.

（二）退約

選擇性多邊主義的重要后果就是選擇性的退約。特朗普實施的大規模持續退約行為造成的制度退出局面引發廣泛關注，反映出國際制度近年來出現了嚴重的合作危機。2017年1月23日，特朗普上臺不久，便以“不公平自貿協定損害美國國家利益”②Nicky Woolf, Justin McCurry and Benjamin Haas,“Trump to Withdraw from Trans-Pacific Partnership on First Day in Office,”The Guardian, November 22, 2016.為由退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）。截至2019年10月底，特朗普政府共計退出11 項國際條約。其中，《中導條約》為美俄雙邊協定，其余10 項為多邊協議。特朗普的多次退約行為，涉及政治、軍事、經濟、文化等諸多領域，具體全面性、徹底性和跨領域的特征。特朗普退約行為鼓舞了美國國內的保守主義和民粹主義，進一步惡化了全球治理進程。與此同時，保守主義的濫觴則進一步推動了特朗普的冒險外交。

退出國際制度是國家利益和國家承諾的博弈結果，受到條約組織特征、國內政治偏好和外部地緣政治事件等共同驅動因素的影響。③退約原因多角度分析參見：Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas,“Hello, Goodbye: When do States Withdraw from International Organizations? ”pp 335-366;Catherine M. Br?lmann, et al.,“Exiting International Organizations: A Brief Introduction,”International Organizations Law Review, Vol.15, No.2, 2018, pp.243-263。退約國退出條約的根本原因是國家利益的驅動，擺脫國際條約中法律義務的束縛，或是以退出條約作為增加談判優勢或影響力的籌碼。其中，成本收益是導致當前實現退約的重要原因。所謂成本收益是指留在國際制度中的收益即持續回報要比退出國際制度的成本大，在此情況下，國家不太可能退出一項國際制度，反之，如果退約成本低于守約、遵約成本，國家將選擇退出或威脅退出。

總之，退約產生了嚴重的負面影響。退約是正式的國家行為，與那些試圖逃避或隱藏的國家行為存在差異。美國退約行為對其自身也會產生負面后果，如國際威望成本的上升及對于現狀偏好的改變等，美國國內也出現了反對輿論，試圖通過國會聽證、調查等形式制約特朗普的單邊主義行為。退約等行為反映出美國單邊主義行為已嚴重落后于時代，美國正在從參與全球治理的道義高地上跌落，不再是那個高高在上的“山巔之城”。①David P. Forsythe and Patrice C. McMahon,American Exceptionalism Reconsidered: U.S. Foreign Policy, Human Rights, and World Order, London:Routledge, 2017, p.36.

（三）機制轉移

機制轉移是指在沒有主導性制度對其他制度之間關系進行協調的最高權力的背景下，各國（和非國家行動者）可以利用其重疊監管來追求自身利益，他們可以利用一個多邊制度挑戰另一個多邊制度。當一個行動者聯盟將一個問題的監管從原來的制度轉移到一個更好地反映其利益的現有競爭制度時，就會發生機制轉移。美國這樣的修正主義國家的制度行為具有變動性：無法通過協商修改制度，就選擇建立一個替代的制度體系。②Stacie E Goddard,“Embedded Revisionism: Networks, Institutions, and Challenges to World Order,”International Organization, Vol.72, No.4, 2018, p.764.

國際制度復雜性和制度密度增加對強國有利?？枴ち_斯提亞拉（Kal Raustiala）認為其原因在于，制度擴散能夠沖淡制度被建立和維持的既有權力，使得作為合作推動力的組織制度不再那么有效，這種沒有約束的轉移有可能對強國更有利。一個密度增加和重疊的制度秩序形成了制度化稀疏（thinly-institutionalized）的狀況，能夠為強國提供更多的自由。因而，對強國而言，制度密度強引發行為自由度高。此外，合作的交易費用很可能隨著國際制度密度的上升而增加，這對那些能夠承受這類費用的強國有利，這些因素為強國提供了制度優先范式的可行預期。③Kal Raustiala,“Institutional Proliferation and the International Legal Order,”in Jeffrey L. Dunoff and Mark A. Pollack,eds., Interdisciplinary Perspectives on International Law and International Relations: The State of the Art, Cambridge: Cambridge University Press, 2012, p.38.

美國是利用機制轉移謀求最大化利益的高手。憑借嫻熟的國際制度外交，美國通過監管套利（Regulatory Arbitrage）、挑選場所等策略減少遵約成本。首先，在不同制度間，尋求成本最小化的治理制度；其次，尋求不同治理制度的差異性所造成的縫隙，降低約束性；再次，是通過申明由于該領域缺乏有效的全球標準而逃避監管。④Tyler Pratt,“Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,”International Organization, Vol.72, No.3, 2018, p.565.總之，機制復雜性使美國能夠參與機制更替，通過機制轉移，美國將規則制定過程重新部署到有利于他們自身國家利益的國際場所。

早在20 世紀70年代，美國出于反對“一國一票”的考慮，把知識產權保護議題從“世界知識產權組織”轉移向“關貿總協定”，這是機制轉移領域的初步嘗試。當前，機制轉移突出體現在七國集團與二十國集團的互動中。2008年金融危機爆發后，美國把經濟治理議題從七國集團轉向了新成立的二十國集團。隨著國際金融危機的常態化，美國近年來已然背離了二十國集團作為主導經濟治理機制的共識，2019年8月24日的法國比亞里茨七國集團峰會說明，七國集團才是特朗普和其盟國協調立場、化解經貿分歧的主渠道。

（四）新建國際制度

新建符合自身利益的國際制度成為冷戰后的重要國際制度實踐。所謂“新建國際制度”是指在國際制度復雜性的背景下，當一個不滿意的行動者聯盟在原有制度的基礎上建立一個新的制度，以促進更好地反映其利益的規則時，就會產生競爭性制度創造。①Christian Kreuder-Sonnen,“Varieties of Contested Multilateralism: Positive and Negative Consequences for the Constitutionalisation of Multilateral Institutions,”p.328.政策驅動的競爭性多邊主義通常意味著國家或非國家行動者采用另一個多邊制度來挑戰已建立的多邊制度的政策。也就是通過建立一個新的國際制度重新安排規則制定和議事程序，并對既定的制度現狀進行競爭。這種具有對抗性質的跨制度戰略被稱為“競爭性制度建設”。

打造國際經貿新規則和機制是特朗普反制度化戰略運用的重點領域。自上臺以來，特朗普在貿易方面頻繁抱怨美國受到不公正待遇，竭力推動新自由貿易合作機制談判。2018年10月1日，特朗普促成《美墨加協定》（USMCA）達成，并于2018年11月30日在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯簽署，正式取代《北美自由貿易協定》（NAFTA）?！睹滥訁f定》通過激勵美國數十億美元的汽車和汽車零部件生產，為美國汽車工業提供新的發展機遇。同時，為美國農民和奶制品生產商拓展了市場，新的知識產權和數字貿易規則將使美國受益匪淺。②The White House,“President Donald J. Trump Has Forged New Trade Agreements to Revitalize American Industry and Agriculture,”February 5,2019,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-Donald -j-trump-forged-new-trade-agreements-revitalize-american-industry/.

在雙邊經貿領域，特朗普政府已于2018年9月24日同韓國達成了修訂后的《美韓貿易協定》。③The White House,“Joint Statement on the United States-Korea Free Trade Agreement,”September 24, 2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-korea-free-tradeagreement/.此外，美國與歐盟、美英、美日之間正在推進的雙邊貿易談判則是美國著力構建的雙邊經貿制度的優先領域。2018年7月，美歐領導人在美國白宮達成政治性握手協議（a handshake deal），將共同努力實現零關稅、零非關稅壁壘，以及對非汽車類工業品實施零補貼，推動達成美歐貿易協定。盡管具體細節仍不清楚，但歐盟已承諾降低美國大豆、石油、天然氣、醫藥產品和某些制成品的關稅和其他貿易壁壘。而美英的自由貿易協定還處于最后商議階段，隨著英國脫歐最后日期的臨近，美國將會與英國簽署自由貿易協定，英國也將越來越依賴美國。此外，2018年9月26日發布的《美日聯合聲明》宣布，美國和日本將開始就產生早期成果的美日貨物貿易協定以及包括服務行業在內的其他關鍵領域進行談判。①The White House,“Joint Statement of the United States and Japan,”September 26, 2018, https://www. whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-japan/.在農業、林業和漁業產品方面，日本將向美國打開市場，以換取美國降低部分日本工業產品的進口關稅?？傊?，特朗普推動的這些“意愿同盟”與“志同道合集團”普遍高于現有的多邊談判標準，凸顯出雙邊和競爭性多邊主義的排他性特征。

總體而言，無論是選擇機制轉移還是新建國際制度均取決于美國的政策判斷?，F有制度要么其合法化水平被降低，以滿足自身為了重新融入而提出的要求；要么被永久性地排擠，并由一個新成立的機構處理該問題。如果退出成本可以承受，美國會利用外部機會轉向或創建更多自由裁量的多邊機構。特朗普的反制度化戰略不是對多邊秩序的徹底拒絕，而是有意識地以一種新的有利于美國的全球秩序來重塑多邊秩序?？傊?，特朗普用盡各種制度手段，試圖逆轉世界政治多極化發展與國際制度獨立運作空間給美國帶來的不利局面，最大程度地實現“美國優先”和“讓美國重新偉大”。

四、特朗普反制度化國際戰略的影響

特朗普反制度化戰略導致全球治理動蕩，多邊談判受阻，形成國際制度僵局，進而引發全球治理的衰退。具體而言，特朗普反制度化戰略引發多邊主義危機，進一步惡化了基于規則的國際制度體系；加劇了中美的競爭性多邊主義，破壞了致力于發展協調、合作、穩定的中美關系的國際制度基礎。不過，特朗普反制度化戰略能否成功實現，取決于其目標、能力與執行的匹配度及多極化的發展趨勢。

（一）多邊主義危機的爆發進一步惡化基于規則的國際制度體系

自二戰結束以來，多邊主義受到前所未有的挑戰。一國政府改組、對國家安全的威脅認知、國內政治紛爭以及多極化的趨勢可以導致縮短國家關于未來效應的預期，進而引發多邊主義危機。①利莎·馬?。骸独硇試覍Χ噙呏髁x的選擇》，約翰·魯杰主編：《多邊主義》，杭州：浙江人民出版社，2003年，第130 頁。就當前而言，美國保守主義、單邊主義和持續退約等反對多邊主義的行為恰恰反映出，特朗普競爭性多邊主義的選擇最終會退化成致力于建立一套有利于處于支配地位的大國的不對等規則。

特朗普反制度化戰略引發的多邊主義危機表現為多邊分組，集團主義勃興。由于在多極化世界里提供全球公共產品不如在更小的俱樂部中進行交易，俱樂部模式能夠保證國家具體的和現實的利益，因此，集團主義在全球治理領域盛行。比如，在世界貿易組織談判之外，美國試圖通過組建雙邊和區域同盟，打造集團式的俱樂部，通過雙邊或區域貿易協定實現利益最大化。在逆全球化和全球貿易摩擦加劇的背景下，世界貿易組織規則制定和議程設置的博弈加劇。目前，談判已陷入停頓，充滿不確定性。這至少在一定程度上是由于特朗普和其它國家對該組織內以往和未來的利益分配問題認知方面產成了分歧。

特朗普拋開現有的全球貿易制度，動輒訴諸單邊措施，采取經濟封鎖、金融制裁等霸權行徑，甚至對第三國與有關國家開展正常往來進行威脅恫嚇。美國背離多邊主義對全球經濟治理體系產生了嚴重的負面影響，一方面，全球貿易增速明顯減緩，投資活動放緩；另一方面，單邊制裁、雙邊談判和貿易戰引發多邊秩序和多邊制度的困境。由于現有國際秩序的特點是多個具有矛盾的原則和秩序并存并行，特朗普的反制度化戰略會走向哪一種類型的結構體系，是一體化還是分散化尚未確定。②Christian Kreuder-Sonnen, and Bernhard Zangl,“Which Post-Westphalia? International Organizations between Constitutionalism and Authoritarianism,”European Journal of International Relations, Vol.21, No.3, 2015, pp.568-594.

（二）中美全方位競爭關系的形成破壞了中美關系的國際制度基礎

國際制度競爭是中美競爭的重要表現。③李巍、羅儀馥：《從規則到秩序——國際制度競爭的邏輯》，《世界經濟與政治》2019年第4 期，第28—57 頁；李?。骸吨贫戎畱穑簯鹇愿偁帟r代的中美關系》，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第82 頁。國際制度競爭既包括原則、規范方面的博弈，也涉及意識、理念方面的競爭，同時還涉及不同的具體操作程序。特朗普不僅采取政治、經濟、意識形態等戰略把中國“推回”原處，④Robert Sutter,“Pushback: America's New China Strategy,”The Diplomat, November 2, 2018, https:// thediplomat.com/2018/11/pushback-americas-new-china-strategy/.還精心挑起中美制度競爭。當前，美國的封閉等級式國際制度與中國的開放包容式國際制度之間形成了極大的反差和對比。退出國際制度即“退出外交”等以往被忽視的既成大國的戰略需要補充到既成大國應對秩序轉變潛在趨勢的策略中來，其以維護霸權國的權力優勢為宗旨。①任琳：《“退出外交”與全球治理秩序：一種制度現實主義的分析》，《國際政治科學》2019年第1 期，第112—113 頁。近年來，中國在推進“一帶一路”的過程中不斷加強國際制度建設，受到國際社會的認可和歡迎，但是，亞投行、“一帶一路”國際合作高峰論壇等開放包容的國際制度建設卻受到了美國的指責。中美互斥性的國際制度競爭有可能演變為集團對抗，中美制度競爭如果建立在成員國的封閉和互斥的基礎之上，而這種封閉和互斥是基于主導國私利目標的考慮，那么它有可能演變成為主導國領導下的集團之間的對抗和沖突。②李?。骸吨忻澜鹑谕饨恢械膰H制度競爭》，《世界經濟與政治》2016年第4 期，第138 頁。特朗普反制度化戰略在對華政策上采取的霸權主義立場，標志著對華融入加接觸政策的終結，嚴重破壞了中美關系的合作基礎。

“競爭”已經成為特朗普政府對華戰略調整的基本著力點。特朗普上臺后的首份《國家安全戰略報告》稱中國為“修正主義”和“戰略競爭者”，試圖依照美國自身的利益重塑國際政治秩序。報告明確指出，“中國正在利用經濟誘因和懲罰、影響軍事行動以及暗示的軍事威脅來說服其他國家注意其政治立場?！雹跿he White House,“National Security Strategy,”p.45.美國以實力為出發點，確保美國的領導地位。從具體措施看，美國指責中國沒有履行入世承諾，啟動規?？涨暗膶θA貿易戰，宣布退出《巴黎氣候協定》和《中導條約》等協定，再加上特朗普推行的“印太戰略”以及在中國南海以及臺灣海峽的強硬巡航舉措嚴重影響了中美關系，這些競爭和對抗行為急劇惡化了中美關系的政治生態。

退約等反制度化行為嚴重破壞了中美關系的國際組織平臺，又使得中美關系不斷惡化。長期以來，中美圍繞著全球治理議題在國際組織層面的合作是中美兩國良性互動的重要方面。但特朗普上臺后，從多個國際制度中退出或威脅退出，嚴重影響了中美兩國在國際制度和多邊組織層面的合作。在政治、經濟、文化競爭之外，中美國際制度競爭推動形成了中美全方位競爭的局面。

（三）特朗普反制度化國際戰略無法阻止多邊主義的發展

特朗普反制度化國際戰略無法解決目標、能力的不對稱，不可能實現美國的如意算盤。美國學者約翰·加迪斯（John Lewis Gaddis）的大戰略研究認為，戰略目標、能力與執行需要互相適應和配合，“把所能支配的一切手段與所看到的目的聯系起來”。①John Lewis Gaddis,“A Grand Strategy of Transformation,”Foreign Policy, Vol.133, No.1, 2002, p.57.當前，美國國力已經步入相對衰落的階段，強烈抵制國際制度的態度和深度利用國際制度的愿望這一雙重矛盾是特朗普反制度戰略歸于失敗的內在因素。在反制度化戰略的執行過程中，世界多極化不斷發展，美國自身相對衰落，特朗普不可能改變多極化的發展，無力阻擋多邊主義的大潮。

堅持并重振多邊主義已經成為國際社會的重要共識。美國的真正問題不在于它是否被中國或其他任一競爭者所取代，而是它將面對眾多極具權勢的挑戰者的同時興起，包括國家和非國家行為體，這種權力擴散減少了美國控制他人的相對能力。②約瑟夫·奈：《美國世紀結束了嗎》，邵杜罔譯，北京：北京聯合出版公司，2016年，第138 頁。為了推動多邊主義，法德宣布組建“多邊主義聯盟”，在2019年9月聯合國大會期間發起結盟運動，得到加拿大、日本、澳大利亞、印度、印度尼西亞和墨西哥等國的支持。同時，國際法院（ICJ）、國際海洋法法庭（ITLOS）、常設仲裁法庭（PCA）以及世界貿易組織爭端解決機構均已確認把多邊主義定義為“強制性”原則，即各國缺乏就全球關注事項單方面作出公共政策決定的自由裁量權。③Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”p.274.

同時，國際制度和國際法的繼續擴展，反映了多邊主義原則得到越來越多國家的支持和接受。聯合國作為踐行多邊主義最重要平臺，將進一步發揮自身作用。當前，聯合國大會正積極推動有關“國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題國際文書”談判和《聯合國關于調解所產生的國際和解協議公約》（《新加坡調解公約》）的談判。其中，《新加坡調解公約》已于2019年8月7日開放簽署，包括中國在內的46 個國家和地區作為首批簽約方簽署了這一公約，展示了國際社會對多邊主義重要作用的共識。2020年聯合國迎來成立75周年，聯合國正著手籌備“UN75”的相關活動，進一步推動多邊主義。

2019年7月25日，歐盟和加拿大達成《歐盟—加拿大臨時上訴仲裁安排》（the EU-Canada Interim Appeal Arbitration Arrangement）。這一仲裁安排首先確認，“世界貿易組織爭端解決制度對多邊貿易體制的安全性和可預測性作出了貢獻，并重申它們致力于建立一個基于規則的多邊貿易體制，并肯定世界貿易組織上訴機構在爭端解決機制中的重要作用，強調填補上訴機構空缺的緊迫性和重要性，使其能夠按照《世界貿易組織關于爭端解決規則和程序的諒解》（DSU）的設想履行其職能?！雹貵overnment of Canada,“Interim Appeal Arbitration Pursuant to Article 25 of the DSU,”July 25, 2019, https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade_topics-domaines_commerce/wto_trade_disputeomc_differends_commerciaux.aspx?lang=eng.這是對基于規則的多邊主義的再一次確認，如果世界貿易組織上訴機構2019年底空缺席位，雙方的臨時上訴仲裁安排可能成為多邊仲裁協議的模板。

五、中國的應對策略

特朗普反制度化戰略的一個重要目標是遏制中國的發展。當前，“特朗普沖擊”導致世界秩序面臨深刻危機，但從長遠看，以美國為主導的國際秩序的政治基礎將讓位于新的全球力量格局、國家間聯盟和全球治理機制。這種轉變可能會導致相對更為開放和基于規則的后美國秩序和后西方秩序。因此，具有深謀遠慮的國家將比那些目光短淺的國家更加珍視多邊主義的收益。面對挑戰，中國需要保持戰略定力，在戰略上需要充分認識到，多邊主義的成長需要短期犧牲對決策權的控制，以換來穩定協定安排的長期好處。時間越長，多邊主義的吸引力就越大，因此需要有克服短期利己的遠見。②利莎·馬?。骸独硇試覍Χ噙呏髁x的選擇》，第127 頁。

首先，堅持多邊主義信念，反對短期自利行為。多邊主義的動力基于一種長期、普遍的信念，認為生存在一個多極的國際體系中是有許多好處的?？梢哉f，多邊主義和多邊決策以及所有國家對多邊外交的參與，參與國中的大多數對協議的支持，這些事實是美國所無法改變的，也是無力改變的。因而，特朗普反制度化戰略不會從根本上改變多邊主義和國際合作的進程。

中國的多邊主義堅持“多元化”“和而不同”的全球治理理念，是堅持多邊主義的關鍵性力量。在國際舞臺，中國高舉多邊主義大旗，積極推動“一帶一路”國際合作，推動各國遵守具有約束力的協定。比如，當前世界貿易組織改革方案備受關注，中國提交了關于世界貿易組織改革的建議文件，正是為了維護世界貿易組織的權威性和有效性，維護以規則為基礎的多邊貿易體制。同時，在國內層面，中國不斷深化改革開放，扎實推進產業升級，促進企業轉型，通過全方位開放發展壯大自己，把外部壓力轉化為高質量發展的動力。

其次，積極加強制度建設，提升中國的制度話語權。如何維護當前的多邊主義，存在多種發展的路徑。比如，增強多邊主義的承諾，尋求與全球治理體系轉型相適應的多邊主義的新價值，或在區域機制中堅持多邊談判和協商原則等，其中加強多邊制度和區域制度建設具有積極的作用。中國應更一步推動金磚國家組織、上海合作組織的機制化建設，積極探索和完善“一帶一路”國際合作高峰論壇、亞投行、絲路基金的制度化形式。同時，堅持在以發展為導向、以多邊貿易自由化為目標和以非歧視為核心原則的基礎上推動世界貿易組織改革，圍繞拯救爭端解決機制、強化關稅約束原則、慎用國家安全例外條款、規制農業補貼等議題，推進漸進和包容的世界貿易組織改革。尤其是，推動多哈回合談判擱置的發展議題與電子商務、投資便利化、中小企業等新一代議題結合，參與下一代貿易議題的規則制定。

此外，中國應積極推動區域多邊主義向深度融合方向發展。特別是加強“一帶一路”貫通的中亞、南亞、東南亞、西亞等區域的機制建設，如區域全面經濟伙伴關系、東亞峰會、東盟地區論壇、湄公河次區域合作、中非合作論壇、亞信會議、中國—阿拉伯國家合作論壇、中國—海合會戰略對話、亞歐會議和中國—中東歐國家合作論壇等。僅就東亞地區而言，區域全面經濟伙伴關系對于中國與東南亞地區合作具有重要意義。2019年11月4日，泰國曼谷第三次區域全面經濟伙伴關系領導人會議宣布，15 個成員國整體上結束區域全面經濟伙伴關系談判，這標志著世界上人口最多、成員結構最多元化、發展潛力最大的自貿區建設取得重大突破。為構建開放型世界經濟，中國還需要借助中日韓合作深入的契機，推動中日韓自貿區談判取得新進展，推進落實“中日韓+X”合作，推動“中日韓+”的發展。

最后，防止中美制度競爭進一步惡化中美關系。國際制度和國際組織是當前國家間合作的重要載體，也是中美可以有效互動的領域。加強在現有制度領域與美國的互動，可以起到增信釋疑、澄清分歧的橋梁作用，防止出現制度拒斥（institutional rejection）行為和“非此即彼”的對抗型制度戰略，進而防止中美關系滑向全面對抗。當前，中美圍繞多邊主義競爭的一個重要體現是世界銀行和亞投行的可能競爭，為此，需要在國際制度層面闡述亞投行對全球治理機制的補充性質，打消美國阻止中國“一帶一路”推進的企圖?？傊?，競爭性多邊主義更多地反映了國際社會在合作形式而非物質力量上的較量，中國不僅需要增強國際制度合作的物質基礎，還需要研究國際制度運作的方式方法，妥善應對多邊主義競爭的可能影響。