論環境公益訴訟中公民的原告資格問題

林瑞

摘要：黨的十九大報告將堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。而環境公益訴訟就是解決我國突出的環境污染問題的關鍵措施，其中賦予公民在環境公益訴訟中的原告資格地位則是環境公益訴訟能否發揮重要作用的核心問題，本論文將簡單描述我國有關環境公益訴訟現狀，從公民作為環境公益訴訟原告主體的必要性、現實困境、制度安排三個方面進行論述，以期證明公民在環境公益訴訟中的重要作用。

關鍵詞：環境公益訴訟;公民;原告資格

一、環境公益訴訟及其原告資格概述

（一）環境公益訴訟的概念

環境公益訴訟是指為保護人類生存之必須環境的良好，出于社會公益目的，由個人、其他組織或有關機關向法院提起的要求停止損害環境的訴訟。環境公益訴訟在很長的一段時期內為我國所忽略，在2012年我國對《民事訴訟法》進行修改之前，沒有任何法律規范對環境公益訴訟作出具體的規定，更無從談起對環境公益訴訟原告資格的確定?；厥走^去幾十年我國經濟的高速發展，我們在取得了“金山銀山”的同時也在漸漸失去“綠水青山”，大量惡性環境污染事件的頻發促使了我國對環境公益訴訟態度的轉變，由此開啟了我國環境公益訴訟的新進程。

（二）我國環境公益訴訟的原告資格

2012年修改的《民事訴訟法》規定，法律規定的機關和有關組織對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟?！董h境保護法》于2015年出臺之后，環境公益訴訟原告資格進一步確定，滿足依法在設區的市級以上人民政府部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄條件的社會組織對環境污染、破壞生態，損害社會公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。2017年我國對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》作出修改后，環境公益訴訟主體范圍還加入了人民檢察院。

二、公民作為環境公益訴訟原告主體的必要性

蔡長海訴清鎮市房屋防水膠廠作為我國環境公益訴訟的第一案，對我國的環境公益訴訟的發展進程產生了重大影響，它支持了公民在環境公益訴訟中的原告主體地位，在記者隨后的調查與采訪中發現，通過對30萬環境污染損害賠償費的使用，在當地民眾、環保組織的一致努力下東門河、貓跳河等水域的水體生態環境有了明顯好轉。此案中合議庭的判決結果（特別是對公民原告資格的認定）對生態環境的恢復治理、環保組織的公益信心、群眾抱怨的安撫都起到了很好的示范效果。此案件充分的說明了在環境公益訴訟中公民有無原告資格的必要性，為此，接下來我將簡要分析一下其必要性。

（一）保護生態環境之必須結果

隨著科技的發展，人們對物質的需求越來越高。在人們享受物質生活的同時，卻往往忽略了周圍的自然生態環境已逐漸被破壞的事實，生態環境的保護已是當下刻不容緩的事情。關于環境治理的措施和方法，一切都離不開法律的規制，也必須借助于法律的權威對人民污染破壞生態環境的惡劣行為進行有力的教育、懲戒、警告和約束，這是西方發達國家經過歷史事件證明的真理。賦予公民在環境公益訴訟中的原告資格，無疑增加了環境公益訴訟的受案范圍，使法院能夠對公共利益的保護提供更大的司法救濟，還能借此機會提高公民保護生態環境的意識，乃一舉兩得之事。

（二）彌補訴訟主體之不足，威懾不法分子

檢察機關和有關組織作為原告主體資格的限定存在著一些不足之處。對檢察機關而言，由于人力物力有限，檢察院不可能全力投入對破壞環境的違法行為的全面監督，監督力度不足;其次，由于我國尚不能實現完全的司法獨立，檢察機關的行為受到各方面的限制，尤其是受到其他國家機關的限制，而一些環境污染大案無論其始作俑者是企業、公司還是個人，這些單位各個人一但攤上官司就會不惜手段，通過任何途徑向檢察機關施壓。對于有關組織而言，環境保護法第58條的規定，極大的限制了有關組織的范圍，這就讓能夠提起環境公益訴訟的“有關組織”的數量極大地減少;其次公益訴訟需要大量的人力物力和雄厚資金的支持，而有關組織大多是公益性質的非營利的社團，處于心有余而力不足的尷尬境地。因此環境公益訴訟需要公民的參與，尤其是作為“原告”的公民，這樣不僅有利于及時發現環境污染現象，及時阻止，因為作為公民是實實在在生活在環境中的，作為個體的公民是環境變化的直接感受者和直接利害關系人;其次，也能為環境公益訴訟提供大量的人力物力支持，打破環保組織甚至是檢察機關心有余而力不足的困境。

（三）有助于維護社會的和諧與穩定

上文提到，公民是環境變化的直接感受著和直接利害關系人，當生態環境受到破壞而惡化時，最直接的受害主體就是公民，如果沒有恰當的宣泄的法律救濟途徑來保護公民自身的利益，群體性事件就會揭竿而起，層出不窮。這就是為什么我國群體性事件逐年增長的原因之一，一些群體性事件如果解決的不恰當就往往會演變成暴力事件，造成難以控制的局面，從而不利于社會的和諧與穩定。

三、我國環境公益訴訟中公民作為原告主體的現實困境

公民享有環境公益訴訟原告資格的否定性理論也一直存在，但這些否定性理論無論是理論自身還是實踐方面都存在著不足，下面我將就最具影響力的兩個否定性理論進行評述，借以此再一次證明賦予公民環境公益訴訟原告資格的正當性。

（一）公民濫訴論

公民濫訴說認為我國公民雖然法律意識在逐漸提高，但整體法律水平不高，如果賦予公民在環境公益訴訟中的原告資格，本來就不免會讓一些公民濫用環境公益訴訟;濫訴自古以來就為立法者所避免，為此立法者也絞盡腦汁。尤其是在中國更要避免濫訴行為的發生，因為司法系統與行政機關相比本來就人力物力就十分緊張，而且司法隊伍質量參差不齊，如果不能有效制止濫訴現象，將對本來就稀缺的司法資源造成嚴重的浪費，還會使法院造成越來越多的訴訟負累，最終會嚴重損害司法的公信力和權威性，不利于我國法治的發展。

但環境訴訟濫訴現象的出現不是不能避免的，不能因此就否定公民在環境公益訴訟中的原告資格，我們可以通過合理的制度安排、專業的實施技巧來對其進行必要的限制，既然濫訴行為是可以避免的，公民濫訴說理論也就不破而滅。

（二）訴訟主體狹義論

訴訟主體狹義說認為環境公益訴訟的目的是維護社會公共利益，因此只能由代表社會公共利益的機關和團體行使，所以我國賦予了檢察機關和有關組織的原告資格。從民事訴訟原告資格理論可以推出，在民事訴訟中，原告必須是與案件有著直接利害關系的當事人，即只有原告自身的利益受到被告的實際侵害時才能向人民法院提起訴訟，然而，環境公益訴訟維護的是公共利益，一般情況下公民與被侵害的環境公益是沒有直接的利害關系的，根據利害關系說，公民當然不享有環境公益訴訟的原告資格。

無論是行政訴訟意義上的原告主體適格還是民事訴訟意義上的原告主體適格運用到環境公益訴訟層面都要求原告必須與被侵害的環境公益有利害關系。公民作為實實在在生活在環境中的人，當某一特定區域的環境遭到破壞時，該特定環境區域外的人可能在短時間內不會受到環境破壞的影響，但環境污染是有潛伏時間的，其范圍也是不固定的，可能特定區域外的人最終也會成為或環境污染的受害者。所以借以此來排除公民在環境公益訴訟中的原告主體地位是站不住腳的。

（三）實踐技術困擾

除了上述理論困境的干擾外，還存在一些實踐上的困境，例如專業技術方面的限制，由于環境公益訴訟較其他訴訟更為復雜一些，環境公益訴訟案件需要較強的專業人員來進行，因此更要求起訴主體具有一定的專業技術能力，這對于公民行使環境公益訴訟的權利來說是較大的障礙，特別是在取證舉證等環節，公民必須了解案件相關的環境知識，以在進行證據收集及調查取證時能夠獲得有用的證據，在這一點上，公民與國家機關及社會組織相比確實出于劣勢。其次環境公益訴訟需要消耗大量的人力物力財力，訴訟成本成為問題，我國對公益訴訟費用承擔的規定沒有專門的規定，一般采取普通民事訴訟的規定，而案件的受理費往往較高，不能為普通公民所承擔，這就大大打擊了公民提起環境公益訴訟的積極性。最后我國沒有規定環境公益訴訟方面的獎勵機制，根據前面提到的公民在提起環境公益訴訟時的天然的消極屬性，公民并不能在環境公益訴訟中得到任何收益，在這種高付出低回報的情況下，很少有公民能夠發揮“大公無私”的精神，一定要為公共利益討回個公道。

四、公民享有環境公益訴訟原告資格的制度安排

賦予公民在環境公益訴訟中的原告資格既然存在如上所論述的現實困境那我們就必須用較為完善的制度、切實可行的操作、成熟的技巧來規避這些困境，以期公民在環境公益訴訟中的積極作用發揮到最大化。

（一）立法上明確公民所享有的原告資格

一項制度要想長期穩定的運轉，必定要得到法律的支持，如果不能在立法上明確規定公民在環境公益訴訟中的原告主體地位，就無公民提起環境公益訴訟可談，此研究課題在實踐上也就沒有任何意義。因此必須讓公民的原告資格法定化。

首先應在《憲法》中將環境權明確納入公民的基本權利，《憲法》作為我國的根本法，具有最高的法律地位和法律權威，其地位和效力高于其他一切法律，是其他法律的立法依據和基礎。在《憲法》中明確規定公民的環境權不僅能夠使公民對環境權多加重視，而且可以為其他法律規定具體的環境權利提供立法依據。其次從立法上我們可以得知：我國并未賦予公民在環境公益訴訟中的原告主體資格，《民事訴訟法》規定了有關機關、社會組織、檢察機關的原告主體地位;《行政訴訟法》規定了檢察機關的原告主體地位;《環境保護法》規定了社會組織的原告主體地位，上述三法都將公民排除在外。立法上的缺失阻礙了公民因為環境公益訴訟而進入司法程序，很大一部分案件中，人民法院以原告主體不適格為由拒絕立案或駁回起訴，因此即使公民存有保護環境的積極性，在法律訴訟方面也難以發揮。所以有必要在立法上確認公民的原告主體地位，使公民參與到環境公益訴訟中來。

（二）實施舉證責任倒置

案件成敗的關鍵因素取決于證據，在一起案件中，當事人掌握的證據越多越充分，其勝訴的希望就越大，反之亦然，因此舉證責任的分配便被視為訴訟中的關鍵。在一般民事訴訟案件中，我國采用“誰主張，誰舉證”的原則，但在環境公益訴訟中，由于案件本身具有高度的復雜性，對證據的調查和取證需要較高的專業技術水平，與被告相比，原告對這些證據的獲得會消耗大量的人力物力和財力，甚至付出也得不到證據。依舊采取“誰主張，誰舉證”的原則則明顯不利于原告一方，尤其在公民作為原告一方時更為明顯，這使得在環境公益訴訟中原告一方幾乎無法與被告一方抗衡。因此，我們應當借鑒行政訴訟中的“舉證責任倒置”原則，其可以簡單表述為：將原告主要承擔的舉證責任轉移給被告，以緩和被告與原告地位不平等的程度。在環境公益訴訟中就是作為原告的公民僅需證明環境公共利益收到了損害，至于最主要證明責任則交由被告承擔，被告必須證明其行為合法并沒有損害環境公共利益，如果不能證明，則原告無需證明被告的行為違法，被告就應該承擔敗訴的法律后果。

（三）建立訴訟激勵機制

放寬環境公益訴訟原告主體范圍的初衷是讓更多的主體參與到保護環境的進程中來，以實現對環境權益的最大化保護，然而公民每人心中都存在著私欲，有著“事不關己，高高掛起”的心態，他們的作為或者不作為更多的取決于是否能讓自己獲得實實在在的看得見的經濟利益，這就使得公民在行使環境權時，在提起環境公益訴訟時有著天然的消極性，這與賦予公民公益訴訟中的原告資格是相違背的，為此我們應建立一系列的訴訟激勵機制。首先，一般訴訟費用的承擔主張“誰敗訴，誰承擔”的原則，即由敗訴方承擔訴訟費用，環境公益訴訟也不應例外，但是為了鼓勵公民提起環境公益訴訟，在立法上應當規定公民作為公益訴訟的原告在敗訴時可以減繳或免繳訴訟費用，以此來減輕公民的訴訟負擔。其次應當建立物質或榮譽獎勵，在公民作為環境公益訴訟的原告在勝訴之后，應當給予公民一定的資金或精神獎勵，以此激勵公民的環保意識。

（四）建立防止公民濫訴的制度

公民對豐厚獎勵的渴求會不可避免的導致了濫訴現象的增多。為此我們必須通過一些措施防止公民濫訴。第一，設置訴前通知程序即公民在提起環境公益訴訟之前，應提前告知被告，要求被告停止其破壞環境的違法行為或者要求被告履行恢復環境的職責，只有當被告不停止其違法行為或者不履行其職責時才能向人民法院提起環境公益訴訟。第二，規定團體訴訟即對于被告相同，原告為不同公民就同一訴訟請求提起的環境公益訴訟，應當列為團體訴訟，以此來節約司法資源，提高司法效率。

（五）建立保護原告的制度

在環境公益訴訟中原告、被告的地位往往是不平等的，原告多為公民個人或一些公益性的環保組織，而被告多為一些擁有雄厚實力的公司或行政機關，所以原告大部分處于比較弱勢的不利地位。公民在提起環境公益訴訟的過程中、在調查取證的過程中可能會遭到被告一方的阻撓，甚至是恐嚇和威脅，在案件結束后也可能會得到被告的打擊報復。在我國環境公益訴訟中并未規定對原告的保護制度，這就使得原告在提起環境公益訴訟時不得不考慮上述因素而心生退意。所以環境公益訴訟應借鑒刑事訴訟中的證人保護制度，在訴訟過程中，應為原告及其家人提供人身及財產保護，排除被告對原告的不當侵害，以此免除原告的擔憂。