制度創新背景下NGO參與河湖共治共享的路徑與機制研究——基于大冶市環境保護志愿者協會的視角

韓 忠

社會治理是多元社會主體共同參與的，旨在維護社會秩序、促進社會公平、協調社會關系、激發社會活力、推動社會進步的實踐活動。從黨的十八屆三中全會到十九屆四中全會，我國社會治理體現了從國家自上而下的管理轉變為上下互動、國家與社會相結合、發揮多元社會主體作用的治理，更強調各種社會力量的參與。[1]空間環境治理作為社會治理的重要方面，也發生著深刻變化。尤其是在河湖生態空間環境治理方面，2016年后，“河長制”[2]、“湖長制”[3]與“公益訴訟制度”[4][5]等在全國付諸實施，為公眾參與多元共治提供了新契機。各地政府圍繞河湖治理紛紛進行制度創新以謀求河湖共治共享，出臺了諸如“河湖長制”[6]、“河湖警長制”[7]等新制度。而民間社會對官方政策也積極響應，河長制社會監督員也紛紛上崗?！懊耖g河長制”[8][13]、“民間湖長制”[14]等都是此一時期的有益探索，“嘉興模式”[15]等環境公共治理新模式也應運而生。

湖北省大冶市濱江抱湖，水資源豐富，但因為工礦業生產污染等原因，大冶湖等境內河湖污染一度非常嚴重。[16]不過，隨著河湖管護治理制度的創新和完善，大冶市河湖長制辦公室、檢察院等政府部門主動作為，十分重視公眾參與，與當地NGO密切合作。迄今，大冶市政府與民間攜手共同治理河湖的經驗已成為一個可供學習的范例。[17]本文主要采用文獻法，基于深度訪談，通過大冶市環境保護志愿者協會的民間視角，結合微觀層面多個體互動途徑分析，對當前形勢下NGO參與河湖生態空間治理的可行路徑進行歸納，并從該協會內部組織和外部制度環境兩個方面探討其作用機制，為公眾參與河湖共治共享提供經驗借鑒。

1 大冶市環境保護志愿者協會的成立與發展

大冶市環境保護志愿者協會是鄂東南第一家民間環保公益組織，于2010年正式注冊成立?！洞笠笔协h境保護志愿者協會章程》中明確，該協會是“大冶市民間環境保護組織，由關注大冶環境保護的社會各界人士或團體自愿結成的環境保護民間社團，是獨具法人資格的地方性非營利社會公益團體”，旨在“致力于環境保護政策的宣傳和教育，努力提高公眾的環保意識，讓民眾以各種形式參與環境保護活動，倡導‘綠色大冶宜居生態’，促進大冶的可持續發展?！盵18]

自成立迄今，大冶市環境保護志愿者協會走過3個發展階段，始終關注河湖保護治理。根據協會負責人的說法，第一階段，是從2010年至2015年，為“環保倡導”階段，主要活動有“滋根行動”“綠色河山行”等環保宣教科普項目。第二階段，是2016年，為“環境關注”階段，主要是發現環境問題，吸引媒體曝光。第三階段，是2017年至今，為“生態共治”階段，協會與大冶市河湖長制辦公室（下文簡稱河長辦）、檢察院、水務、環保、林業等政府部門及其他社會團體積極合作，共同參與大冶市河湖保護治理，提出合理化建議和可行性措施。在第三階段，協會以“共抓大保護，不搞大開發”為引領，[19]以參與河湖共治共享為中心，在河湖問題調查、環境教育、環保倡導、環境監督、城市規劃、河長辦工作、環境公益訴訟、官民對話等方面不斷拓寬公眾參與范圍。

2 大冶市環境保護志愿者協會參與河湖共治共享的路徑及其成效

大冶市環境保護志愿者協會的成長發展過程，反映了新時代社會組織和公眾個人主動參與社會治理的內在需求。在其發揮社會治理主體作用的實踐過程中，大冶市環境保護志愿者協會不僅注重加強自身能力建設，還與其他治理主體之間進行“多個體互動”，[20]形成了平等協商、友好協作、良性互動的工作機制。

2.1 雙軌制項目化倡導環境保護和自然教育

倡導環境保護開展自然教育一直是協會的重要工作，協會在實踐中已形成“雙軌制”和“項目化”運作特點。第一“軌”，指協會向基金會申請公益環保項目，采取專業的項目化運作。如，2017年協會成功申報了阿拉善SEE基金會的“創綠家環保公益創業資助計劃”，開展大冶湖濕地保護工作，重點調查大冶湖生態環境問題和濕地鳥類保護。在大冶市環境保護志愿者協會的調查和溝通努力下，大冶湖子湖三里七湖的大片灘涂得以保留，保護了白琵鷺等十多種水禽的棲息和遷徙中轉之地。不僅如此，協會又出資在該處樹立了野生動物警示牌，并將其變為大冶市開展自然教育的基地，多次組織學校師生和公眾在此開展野生動植物保護科普活動。此外，協會還組織學生和家長在大冶湖磊山島進行鳥類自然保護教育，配合大冶林業局執法人員與森林公安多次在三里七湖沿線拆除鳥網，救助、放飛野生鳥類等?；谏鲜鰧崒嵲谠诘幕顒?，2017年底，“大冶湖濕地保護項目”獲第四屆湖北青年志愿公益項目大賽公益創業賽銀獎。

第二“軌”，協會接受政府部門或企業委托廣泛開展河湖環保宣教。如2018年，協會受大冶市環保局團支部委托，在金湖街辦井巷社區、銅綠山社區等8個社區進行了8場濕地保護宣傳。協會接受大冶團市委“河流守望者公益項目”資金支持，開展大冶地區河湖保護公益項目。湖北省運會期間，協會應大冶湖文旅公司之邀在黃石奧體中心廣場舉辦大冶湖濕地保護宣傳活動，向公眾展示并講解“長江中下游湖泊健康生態系統示意圖”。

圖1 四種監督類型及其關系圖

2.2 聯合地方媒體進行河湖環境輿論監督

大冶市環境保護志愿者協會通過與地方媒體合作，放大社會組織環境監督作用，積極改善大冶河湖生態環境。監督有四種類型，一是行政監督，可以向河長辦反映河湖保護中存在的問題，通過河長辦來監督政府部門作為。二是法律監督，主要是檢察院或人大負責。三是輿論監督，主要通過報紙、電視、網絡等媒體。四是社會監督，即民間環保組織或市民的監督。2016年后，協會與當地電視臺和報紙聯合，主要對湖泊問題進行曝光，希望喚起更多人重視，監督政府和企業等遵紀守法，擔當環保責任，增強生態文明理念。具體的案例，如曝光三里七湖建筑垃圾隨意傾倒、[21]天子湖黑臭水體直排大冶湖事件，影響廣泛，促進了問題解決，并引發了城市建設與生態保護關系的思辨。

圖2 協會協助河長辦處理河湖問題的工作流程圖

2.3 協助河長辦共同進行河湖治理

2018年，大冶市環境保護志愿者協會骨干被聘為河湖長制工作社會監督員，由此開啟了協助河長辦共同進行河湖治理的進程。首先，協會的社會監督員通過實地巡查掌握第一手的河湖問題。一年中監督員多次巡護牛皮港、夏家港、熊家洲河道、界牌港河道、趙保湖圍垸河道、三里七湖、湛月湖、尹家湖等數十處河湖港道，及時發現問題了解情況。其次，協會監督員積極向河長辦提供問題線索和切實可行的解決方案。如涉湖傾倒淤泥案件、水生植物保護、水葫蘆打撈、岸線維護、灘涂濕地保護、槐葉萍打撈等，河長辦認可并采納了大冶環保志愿者協會的合理化建議?；诒舜诵刨?，河長辦負責人邀請協會的社會監督員共同實地調查，探討大冶湖濕地保護等問題。

圖3 協會協助大冶市檢察院環境公益訴訟路徑圖

2.4 助推檢察院提起環境公益訴訟

積極協助大冶市檢察院提起環境公益訴訟，是協會深度參與河湖共治的又一重要內容。大冶市環境保護志愿者協會在發現河湖問題之后，首先向河長辦反映，若行政監督也難奏效，則會向市檢察院民事行政訴訟監督部提供問題線索，尋求法律監督。其程序為，協會志愿者按照大冶市檢察院要求填寫“請求監督申請書”。檢察院會與提供線索的協會志愿者一起赴問題現場拍照、水質檢測等，進行環境調查取證。檢察院要求協會協助進一步論證說明問題。協會則通過自身渠道聯系專業人士進行問題研判，甚至提供法律法規參考依據。檢察院經調查取證并確認后，可舉行“檢察建議公開宣告送達活動”，[22]向相關行政執法單位送達檢察建議書，督促行政機關依法履職。接受檢察建議書的單位代表要現場簽字，并承諾對存在的問題盡快整改，及時將整改情況向檢察院書面回復。若履職不到位，檢察院則要提起環境公益訴訟。2017年7月至2018年10月，大冶市檢察院根據大冶市環保志愿者協會提供的線索立案15件，絕大多數已督促整改。[23]

2.5 參與城鄉規劃，謀求源頭治理

大冶市環境保護志愿者協會也嘗試通過參與城鄉規劃，謀求從源頭上推動河湖保護治理。市民規劃師制度是近年來在武漢、黃石等城市試行的一種公眾參與方式。2016年12月，黃石市規劃局為進一步提高城鄉規劃工作的開放度和透明度，廣泛聽取市民意見和建議，切實做好城鄉規劃工作，在全市范圍內征集20名市民規劃師的活動，聘請時間為兩年，協會秘書長成功入選。[24]在隨后黃石市規劃局召開的有關城市規劃會議上，協會秘書長作為市民規劃師多次提出保護天然河道生態岸線問題，一定程度上引起關注。

2.6 搭建與政府和社會各界的對話合作平臺

大冶市環境保護志愿者協會非常重視與政府及社會各界搭建對話合作平臺。2018年8月，協會舉辦了“大冶湖濕地保護研討會”，邀請湖北師范大學、黃石規劃院、大冶市河長辦、大冶湖文化旅游公司代表以及大冶、黃石兩地20多名環保志愿者參會。2018年協會年會，邀請大冶市科協、民政局、林業局、環保局、團市委、河長辦、城管執法局、文明城市創建辦、保安湖國家濕地公園、大冶湖文化旅游公司、黃石生態文明促進會、長跑協會、冬泳協會、武漢行澈環保公益發展中心、武漢河湖論壇、鄂州大學、湖北師范大學、湖北大學等單位的代表參加，共同總結工作經驗，聽取各界對協會的意見和建議。通過研討會和年會等對話合作平臺，協會不斷增強凝聚力和戰斗力，并擴大影響力。

借助于上述對話合作平臺，大冶市環境保護志愿者協會不僅得到了當地政企的多方支持，并與本市的基層志愿者組織和市內外的高等院校等形成緊密聯系。港湖村志愿隊于2014年由村民自發組建，協會主動吸收該志愿服務隊負責人加入協會黨支部，及時掌握尹家湖環境信息，并將問題及時向有關部門反映。在2018年協會組織的4次大冶湖岸線清潔活動中，每次都有港湖村志愿者參加。協會與市內外的高校和科研機構合作也較有成效，相互提供人力與技術支持，提升協會自身專業能力。2018年，協會骨干參與了湖北師范大學相關科研團隊的濕地保護宣傳、大冶湖濕地調查等，并請其制作了生態桶（模擬生態系統）和湖泊生態示意圖，用于開展濕地保護科普教育。此外，協會還邀請湖北大學老師到大冶進行天子湖濕地調查，請中科院水生所研究人員對志愿者進行水生態保護培訓。

圖4 大冶市環境保護志愿者協會搭建的年會對話合作平臺圖

3 大冶市環境保護志愿者協會參與河湖共治共享的制度環境

3.1 新時代社會治理新格局的創新和構建

環保NGO作為社會治理主體之一參與空間環境問題治理，得益于近年來我國社會治理改革和新時代社會治理格局的構建。2013年，黨的十八屆三中全會第一次在正式文件中出現“社會治理”的概念，意味著從社會“管理”向“治理”的變革。2015年，黨的十八屆五中全會又提出了“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確闡述了“加強和創新社會治理”的施政方針。2017年，黨的十九大報告再次強調“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。[25]所增加的“共享”，進一步豐富了社會治理新格局的內涵。2019年，黨的十九屆四中全會所通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，不僅提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，[26]還強調構建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，健全社區管理和服務機制，發揮群團組織和社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動等具體目標?；谶@樣的大背景，共建共治共享社會治理格局的創新和構建，成為大冶市環境保護志愿者協會參與治理和解決河湖生態空間環境問題的時代制度保障基礎。

3.2 河湖保護治理的法律法規體系不斷完善

環保NGO能夠以多種途徑參與河湖共治共享，得益于近年來我國河湖保護的法律法規體系不斷完善。在國家層面，有《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國行政訴訟法》等相繼出臺或進行修訂，《水污染防治行動計劃》《大氣污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》《長江保護修復攻堅戰行動計劃》《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》等陸續頒布，對生態環境保護治理的要求更加細致和嚴格，為公眾參與河湖等環境治理提供了法律依據。在省級層面，《湖北省湖泊保護條例》《關于全面推行河湖長制的實施意見》《全省公安機關實施河湖警長制工作方案》等先后出臺，這些更具有針對性和操作性的法規和政策也相繼施行。這些自上而下的法制創新，給大冶市環境保護志愿者協會參與河湖共治共享提供了難得的時代契機。

圖5 大冶市環境保護志愿者協會組織結構圖

3.3 大冶地方層面行政機構改革和制度創新跟進

在城市層面，環保NGO參與河湖保護治理的外部制度環境也在不斷改善。如，大冶市根據“河長制”要求，設置了河湖長制辦公室，搭建河湖保護平臺，負責協調監督各個相關部門河湖治理工作，建立了市、街道、村三級河湖長制度，并面向市民公開聘請社會監督員。檢察院貫徹落實環境公益訴訟制度，歡迎市民提供涉及環境保護的問題線索。大冶市環保局主動邀請志愿者進社區開展環境保護宣傳。黃石市規劃局則面向全市征集市民規劃師，[27]探索建立市民規劃師制度和參與城鄉規劃工作機制，[28]為市民參與河湖治理打開了大門。而在城市管理方面，自2018年起大冶市中心城區的3個湖泊水面問題歸屬城市管理綜合執法局管理。鑒于大冶市環境保護志愿者協會有目共睹的活動成績，無論是項目申報還是尋求資金支持，大冶團市委也樂于給予重點幫扶?？傮w看來，大冶市公眾參與河湖保護治理的外部制度環境在不斷進步。

4 大冶市環境保護志愿者協會參與河湖共治共享的組織保障

4.1 組織結構合理高效

大冶市環境保護志愿者協會經過多年發展，組織結構已較為合理且運作高效。會員大會是協會最高權力機構，理事由會員選舉或常任理事推薦產生，協會創始人為常任理事，理事選舉理事長，每屆任期3年。理事會負責召集會員大會和決策。協會設秘書處，負責項目執行，是協會業務開展的中心，由協會聘請專職秘書長，推動協會專業化、規范化發展。秘書處可以“項目自報、資金自籌、人員自招”，便于獨立執行項目并節約成本，與理事會分工、分離。2017年協會成立了黨支部，既負責把握協會政治方向，也幫助秘書處分擔部分事務。為保證協會順利申報項目和永續發展，協會還聘請社會知名人士擔任顧問，就法律法規、行政、科普、生態環境等問題，經常咨詢和協商。顧問可以不是協會會員。這種結構組織，使協會內部管理層“務虛”和“務實”各有側重，且有效銜接，便于從決策到執行順利推進。理事會可以在決策階段廣泛征求社會各界意見，充分醞釀討論，保障決策科學。同時減少對秘書處的掣肘，保證秘書處集中精力，高效完成項目。

4.2 核心成員職業多元化

大冶市環境保護志愿者協會注冊人數100余人，經常參加活動者約30人，其中核心成員來自不同行業。通過對協會的理事、支部書記和顧問等16名核心成員進行分析，大致可以歸納出如下特征：第一，職業涵蓋了政府、事業、企業、社會組織、個體等5個方面。這使得協會可以建立比較廣泛的跨部門的社會關系網絡，為活動開展創造便利條件。尤其是與協會主要業務有關的法律、濕地管理部門、學校都有關聯，在遇到違法違規案件或開展自然教育等活動時，易于得到專業支持。而且渠道順暢，一方面，發現問題后能迅速向上面有關政府部門反映；另一方面，向下可迅速為協會環境宣傳教育找到合適的服務對象和活動基地。第二，受教育水平比較高。16名成員中，11人是大專以上學歷，其中1人有留學背景，中專學歷1人，高中學歷2人，初中學歷2人?；诖?，協會核心成員普遍易于接受新思想，思路開放活躍。第三，有較強的經濟實力。核心成員中，個體老板、農莊主、公司職員等占7位，此外還有4位事業單位白領，1位NGO督導官。這使得他們有較強的經濟基礎從事公益環?；顒?。在協會初創的5人中，4位是商界人士，3位是個體戶。第四，年齡集中在40-54歲之間。協會的核心成員都處于年富力強階段，既有豐富的人生閱歷，又有較為廣泛的人脈資源。他們對從事環保工作有成熟理性的看法，很多是堅持了多年的志愿者。尤其是協會創辦者，在創建協會之前便都有從事社會公益活動的經歷。第五，熟悉大冶市。核心成員幾乎都是大冶人，在大冶生長工作，非常熟悉大冶的河湖情況和民風民情?？傊?，職業構成的多元化，工作的專業性，經濟的獨立性，時間的充裕性，匯集起來便使協會具有很強的環境保護參與能力。

4.3 負責人專業能力和社交能力強

大冶市環境保護志愿者協會秘書處是協會執行各項任務的關鍵核心部門，秘書長是協會聘任的唯一專職人員，其個人能力與社會關系對活動成敗具有最直接的關系。秘書長本是一位經營化妝品生意的個體老板，但除了在協會擔任專職，還有多項社會兼職。其中包括：大冶市河湖長制工作社會監督員、大冶市文明學院科普宣講團成員、大冶市科協第四屆代表大會委員、武漢愛我百湖志愿者協會會員、武漢行澈環保公益發展中心監事、黃石市市民規劃師、湖北省湖泊保護協會理事、華中環境法制行動網絡成員、“自然之友”會員。這些廣泛的社會關系，為協會多途徑參與大冶河湖共治共享創造了條件。而且，秘書長參加當地環境保護活動和對外聯絡非常頻繁，具有極強的專業能力。他一年之中200多天從事協會各項活動，常帶領志愿者開展大冶湖環境獨立調查，足跡遍及大冶湖全岸線100多公里。

圖6 大冶市環境保護志愿者協會秘書長社會兼職圖

5 結語

大冶市環境保護志愿者協會作為一個縣級市規模不大的NGO，在資源有限的情況下成功參與地方的河湖共治共享，殊為不易。這不僅是基于新時代共建共治共享的社會治理新格局，而且仰賴自上而下的河湖保護管理制度的創新，為社會多元參與提供了成功范例和法制保障；還依靠自身組織內部結構為環境保護提供足夠的動力和良好的運作機制。大冶市環境保護志愿者協會以河湖保護治理為中心開展活動，發揮獨立的社會監督作用，通過“影響有影響力的人”，主動與政府和社會各界合作，實現了多元治理主體之間的良好互動，來實現高效參與河湖共治共享的目的，其成功經驗值得借鑒。

通過大冶市的實例可見，各級政府的職能不單是著眼于在任期內發展經濟，還要肩負起守護國土資源，為子孫后代留下綠水青山的職責。河湖保護治理制度的創新，實際上反映了發展方式和指導思想的轉變，生態文明建設、綠色發展已在各級政府工作中占據更重要地位。一個地方的NGO，只有通過合法渠道影響政府決策、與政府合作，才可能最大限度實現其保護環境的目標。

(本文寫作過程中，曾得到大冶市環境保護志愿者協會秘書長柯培新先生的幫助，在此表示感謝！)