行政協議中行政相對人的信賴利益保護

鄭少澤

關鍵詞信賴利益保護 行政協議 補救措施

一、信賴利益保護原則及意義

行政法的信賴利益保護原則，是指行政管理相對人對國家行政機關及其授權的組織行使行政權力的正當合理信賴應當予以保護，行政機關對其承諾實施的行政行為應守信用，不得擅自改變已作出并生效的行政行為;確需改變或撤銷具體行政行為并給行政相對人造成損失的應當給予補償。

我國春秋戰國時期的哲學家老子曾言：“人無信不立，業無信不興，國無信則衰”。若行政行為隨意變動，就會導致行政機關公信力的下降，會引發一系列的糾紛、矛盾。因此，信賴利益保護原則的確定，是為了防止由于政府在行政管理過程中的一些出爾反爾的行為給行政相對人的合法權益造成損害。

二、行政協議的定義

行政協議或者行政合同，又稱為行政契約，是指行政機關與行政相對人雙方的意思一致，所締結發生行政法上法律關系的合同。

2019年11月27日，最高人民法院發布的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱行政協議司法解釋）第一條對“行政協議”的定義進行闡釋，該闡釋與原有司法解釋的闡釋稍有不同，即“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議?！?h3>三、行政機關如何保障行政協議中行政相對人的信賴利益

（一）守法誠信，慎用行政優益權

為建設法治政府，行政機關履行行政協議的過程中，應當遵循誠實守信原則，不應隨意以“行政優益權”為理由違反行政協議約定?！靶姓炓鏅唷笔鞘裁?？行政優益權是指國家為保障行政主體有效地行使職權、履行職責，賦予行政主體職務上或物質上的許多優先和受益條件，簡言之，行政優益權是國家為行政主體行使職權提供的行為優先條件和物質保障條件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第七十八條第二款規定：“被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議合法，但未依法給予補償的，人民法院判決給予補償?！痹撘幎ㄖ苯淤x予行政機關在行政協議履行過程中具有合法變更、解除協議的權利，這正屬于行政優益權的范疇。但行政機關應當如何適用法律，遵守法定程序，履行法定職責變更、解除協議，才能使之行為合法，《行政訴訟法》及其司法解釋未進行相關規定。對于此，行政協議司法解釋第十一條規定：“人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政協議的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查?！痹撘幎仁侵敢?，也是警示。該規定告示行政機關：變更、解除行政協議應當具備合法要素，而不能濫用職權，打著“行政優益權”的旗號違法變更、解除行政協議。

（二）行使行政優益權，應善盡補償義務

2019年10月，《優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）經國務院頒布，其中第三十一條規定：“因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應當依照法定權限和程序進行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補償?！痹撘幎ㄅc《行政訴訟法》第七十八條第二款規定的精神相符，該規定中對于“相關市場主體的財產損失”所進行的公平合理補償，也是信賴利益保護原則的應有之意。

（三）監察監督

《條例》第六十九條規定：“如果政府和有關部門及其工作人員有存在不履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，或者違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務等賬款的行為的，依法依規追究其責任?！边@在很大程度上保護了營商環境中主體的利益，應該說是空前的突破，極大程度地限制了行政機關對于行政優益權的過度行使或濫用。

基于此，若出現上述違反政府誠信的行為，監察機關可以依據《條例》的規定追究責任，在行政上或者刑事上進行監督，能夠有效地規制行政機關，防止其濫用權力。

因此，行政機關在履行行政協議過程中誠實守信，不濫用行政優益權，行使行政優益權后對行政相對人依法進行補償，通過監察監督有效檢視行政行為的合法性，這都是保障行政相對人的信賴利益的有力舉措。

四、司法權對于行政協議中行政相對人信賴利益的保護方式

隨著經濟社會的高速發展，社會公共事務的日漸增多，由于監督機制的不完善，導致行政機關在履行行政管理職能的過程出現違反行政協議約定、濫用行政優益權等不誠信的行為，給行政相對人造成經濟損失，這并不利于保障行政相對人的信賴利益。因此，行政協議司法解釋第十五條、第十六條、第十九條、第二十一條、第二十二條規定了行政相對人信賴利益的保護方式：繼續履行、支付補償、賠償損失、采取補救措施。對于該四種保護方式，筆者淺析如下：

（一）關于判決繼續履行的保護方式

行政協議司法解釋第十九條明確要求人民法院判決被告繼續履行的，應當明確繼續履行的內容。該規定要求人民法院在判決中應當明確繼續履行的內容，其目的在于使得判決能夠更好地獲得履行、執行，高效化解行政矛盾與爭議，不產生新的爭議或訟累。

（二）關于判決支付補償的保護方式

基于國家利益和社會公共利益的考量，法律允許行政機關依法行使行政優益權，變更、解除行政協議給行政相對人造成損失或履行行政職權致使行政相對人履行不能、履行費用明顯增加或者遭受損失的情況下，人民法院基于平衡行政相對人與國家、社會的利益，保障行政相對人信賴利益而作出要求行政機關進行補償的判決。

（三）關于判決賠償損失的保護方式

在《中華人民共和國國家賠償法》的第二章“行政賠償”和第四章“賠償方式和計算標準”中有明確的規定，在此不再贅述。但是值得注意的是，《中華人民共和國國家賠償法》中僅在第三十六條規定對于行政相對人財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。但卻沒有規定對行政相對人的間接損失要進行賠償，這意味著行政相對人的合法權益尚未得到較為完善的保護。

（四）關于判決采取補救措施的保護方式

《行政訴訟法》第七十八條規定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議的，人民法院判決被告繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等責任?！钡?，對什么主體采取補救措施，如何采取補救措施，采取什么樣的補救措施？《行政訴訟法》中并沒有明確的規定。而在司法實踐中，關于補救措施的判決方式主要有三類：第一類，人民法院沒有在判決理由部分明示應當如何采取補救措施，也未在判決主文中明確補救措施的具體內容，而僅僅是籠統地在判決主文載明“責令行政機關采取相應補救措施”。第二類，人民法院在判決主文中明示行政機關采取補救措施的對象、對何種利益進行補救，甚至對于補救的期限都有細致的要求。第三類，人民法院在判決理由部分對采取補救措施的對象、對何種利益進行補救進行明示，在判決主文中作出“責令行政機關采取相應補救措施”的表述。前述第一類判決方式，并沒有實現人民法院責令行政機關采取補救措施的立法初衷，這樣的判決實際上難以實現行政訴訟的目的，也不具備可執行性，也沒有給執行工作提供相應的依據。第二類判決方式，可以很好地指引行政機關如何采取補救措施，讓法院的執行工作具備充分的依據。但是弊端在于存在司法權“僭越”行政權之嫌。所以，基于對行政權的尊重，也有相當一部分法院會采取第三類判決方式。第三類判決方式，益處在于既不會有司法權代替行政權的情況出現，又能夠使行政機關采取補救措施獲得一定的指引。

值得注意的是，最高人民法院頒布行政協議司法解釋之時，還同時發布十個行政協議的參考案例。其中英德中油燃氣有限公司（以下簡稱中油公司）訴英德市人民政府、英德市英紅工業園管理委員會、英德華潤燃氣有限公司（以下簡稱華潤公司）特許經營協議糾紛案（以下簡稱英德燃氣特許經營案）中，由于英德市政府既將英紅工業園的管道燃氣特許經營權授予給中油公司，而后由重復許可給華潤公司，英德市政府的重復許可行為被清遠市中級人民法院（以下簡稱清遠中院）認定為違法。并且清遠中院認為：該重復許可系行政機關的行政行為所致，并不必然導致在后的華潤公司所獲得的獨家特許經營權無效，華潤公司基于其所簽訂的特許經營權協議的相關合同利益、信賴利益亦應當予以保護。且中油公司、華潤公司均已進行了管道建設并對園區企業供氣，若撤銷任何一家的特許經營權均將影響到所在地域的公共利益。對于重復許可的相關法律后果，應當由行政機關承擔，不應由華潤公司承擔。因此，清遠中院在判決書中認為英德市政府應當采取補救措施，依法作出行政處理，對雙方相應經營地域范圍予以界定，妥善解決本案經營權爭議。最終，清遠中院判決責令英德市人民政府采取補救措施。

顯然，英德燃氣特許經營案作為參考案例，體現了最高人民法院更贊同前述第三類判決方式。倘若人民法院在判決的判項中直接明確行政機關應當采取補救措施的具體內容和步驟，則將演化為司法機關以判決的形式代替行政機關依職權依法作出行政行為。由此，可能違背行政訴訟中司法權監督和制約行政權的初衷。英德燃氣特許經營案值得借鑒的方面在于，清遠中院在判決理由中論述行政機關應當采取何種補救措施，為行政機關今后采取補救措施指明方向，而后在判決主文中載明“責令行政機關采取補救措施”。這樣一來，既表示了對于行政權的尊重，又能實現“補救”的意義和效果，給行政機關指明了補救的方向。

五、結語

保障行政相對人在行政協議項下的信賴利益，不僅需要司法權的監督，更仰賴于行政機關自覺依法行政、依法履約。由此一來，才能在行政協議履行的前端保障行政相對人的合法權益。畢竟，通過司法途徑尋找司法權的后端保護，是行政相對人的無奈之舉，更難以完全彌補行政相對人的損失。行政協議司法解釋的頒布，為行政機關今后如何履行行政協議提供指引，在一定程度上更為有效地化解行政爭議所產生的矛盾，保障了行政相對人的信賴利益和合同權利，具有十分重要的意義。當然，對于如何采取更為有效的措施保障行政相對人的信賴利益，筆者認為還要繼續從補救措施上入手，期待未來修訂的行政訴訟法或司法解釋中，能夠明確補救措施的方式和界限，明確人民法院如何規范地在裁判文書中的判決理由和判決主文中體現補救判決，從而真正做到定紛止爭，樹立司法權威，讓當事人在心中服判。