試論我國霧霾治理的后發優勢

卜風賢 吳洋

摘要：霧霾是現代社會工業經濟發展的產物，曾經在一些西方國家工業化進程中出現，現在我國也面臨著霧霾圍城的社會問題。西方國家霧霾城市的點狀分布特征與其工業經濟和自然環境均具有一定的因果聯系，其中工業生產是霧霾發生的主要驅動力。面對中國霧霾區域帶的出現，作為后發型國家，我們不僅可以借鑒早發國家的治霾經驗，也可以根據中國國情探索霧霾治理的路徑與方法，如發揮霧霾治理的制度優越性、完善霧霾治理的法律措施、建立霧霾治理的監管制度、增強民眾霧霾防治意識、提高霧霾治理的技術水平等，以人文與科學、自然與社會融匯貫通的視角為中國去霾化模式建構提出對應性建議。

關鍵詞：現代化;霧霾城市;空間分布;后發優勢;去霾化進程

中圖分類號：X513? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2020）02-0068-11

從某種意義上講，霧霾是工業化以來社會經濟發展的副產品，是科技進步的新型災害事件，是環境保護與經濟協調發展這一新理念下普遍關注的社會議題?；谝陨先矫媾袛?，應針對中國當前面臨的日益嚴峻的霧霾形勢進行趨勢分析并提出有效的對策建議，特別是從歷史與現實相觀照、經濟與社會相結合、中國與世界相比較的角度綜合研究當前日趨嚴峻的城市霧霾，并將城市霧霾作為現代化的瓶頸問題予以定位分析，這才是霧霾研究在人文與科學、自然與社會之間融會貫通的可能路徑。

霧霾是一種特殊災害現象，是空氣污染的特殊狀態?，F在的霧霾與過去的霧和霾有著本質區別，霧霾既不是四處彌漫的濃霧，也不是飛塵揚沙的風霾，更不是自然狀態下霧與霾的簡單合并。霧霾的主要成分為二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物，這些物質成分或是因為城市工程建設產生，或是汽車尾氣排放等原因造成，它與過去的霧霾事件在原因、機理、成分等方面有根本性差別[1]。因此，本文所論述的霧霾是工業化時代的空氣污染，而對霧霾治理的探討則從經濟發展與自然環境之間的內在矛盾關系層面尋求突破，力圖在霧霾城市與經濟發展的利益驅動因素之間探索一條新的分析路徑。

一、西方國家工業化進程中的霧霾圍城及其中國啟示

西方國家在工業化發展過程中一度出現嚴重的霧霾問題，并因此備受詬病和批評，以至于20世紀很長時間我們都把空氣污染作為資本主義國家的病態特征而大肆鞭撻[2]。從霧霾形成演變的歷史看，西方國家的霧霾污染確實與工業化發展歷程具有時間上的一致性對應關系，倫敦霧霾、東京霧霾、洛杉磯霧霾等等，無一不是在大規模工業化生產中催生的環境生態災難[3]。但是我們又會看到霧霾圍城的另一種狀態——在倫敦和曼徹斯特霧霾肆虐的時候，英倫三地的其他城市并沒有出現嚴重的霧霾污染;在東京遭受霧霾圍城的時候，日本大阪、高崎等大大小小的城市則清凈許多;美國的情形也與此類似，僅有洛杉磯霧霾名聞天下。在西方國家工業化的歷程中霧霾并非無處不在，空氣污染也不是工業社會的流行病，相反，霧霾的形成及危害具有一定的空間特征，霧霾污染集聚發生于大型工業城市并呈現點源污染的分布特征。

英國倫敦和曼徹斯特是霧霾嚴重的兩個城市，其他地區的空氣潔凈度與光照程度均明顯高于倫敦及曼徹斯特這兩座工業城市。在1881-1885年間，12月倫敦所能見到的陽光還不足牛津、劍橋、莫爾伯勒以及蓋爾德斯通所享陽光的六分之一，1914-1916年英國莫爾文地區每平方英里平均月沉積物只有5噸，而此時倫敦和曼徹斯特的數值分別高達38噸和32噸[4]。英國霧霾的空間分布主要集中于工業發達的大城市，而其他城市并非出現因工業生產所帶來的煤煙污染，不同城市也因其空氣質量的差異對當地人民的生活產生了完全不同的影響。莫爾文還因其空氣質量優越而成為英國著名的療養勝地，人們在這里可以呼吸到新鮮空氣而不會有不適感。

日本空氣污染嚴重的城市是東京和四日市。從日本《公害白皮書昭和四十四年版》中的統計資料可以看出，20世紀五六十年代日本煤塵降落量及硫化物濃度較高的城市就包括東京和四日市[5]。東京飽受城市霧霾之苦，由于空氣污染引發的訴訟案件也不斷出現。20世紀30年代以后四日市因大力發展化學工業也導致嚴重的空氣污染問題，1961年爆發了“四日市哮喘”公害事件，高濃度污染物導致大量哮喘病人出現死亡，一些居民還出現胸口疼、嗓子疼、惡心、眩暈等不適癥狀。1960年日本三重縣立大學及名古屋大學的專家對城市空氣質量進行觀察，測定出四日市煤塵降落量為月均每平方千米14噸左右，嚴重超過名古屋及神戶等城市[6]?？諝馕廴緦Ξ數鼐用竦纳钯|量造成嚴重危害，四日市老人與孩子呼吸道疾病的患病率不斷升高。而與此相反，日本其他城市并未出現嚴重的霧霾污染，北海道、京都、名古屋等地因其環境優美依然吸引了大批游人前去度假。

空氣污染現象在美國歷史上并非罕見，但蔓延程度最高的當屬洛杉磯地區[7]。洛杉磯因擁有眾多石油化工廠而成為美國空氣污染的重災區，其他大城市因其工廠數量較少，因此大大降低了“光化學污染”的發生概率。美國洛杉磯光化學污染的主要元兇是城市汽車尾氣的排放，20世紀中期，洛杉磯一年有二百多天籠罩在光化學煙霧之下，兩千五百多名患病者因此遷出這里，而在其他城市并未發生這類事件[8]。1989年南加州洛杉磯地區多達211天超出美國聯邦空氣質量標準，污染程度排名全美第一，1990年洛杉磯空氣中顆粒物以及硫化物含量依然是加州最高[9]。在洛杉磯遭遇“光化學污染”的同時，美國其他地區并未發生如此嚴重的空氣污染事件。雖然休斯頓、芝加哥、紐約等大城市也擁有較高的人口密度和汽車數量，城市交通能源消費量并不低，但美國環保局曾指出加州南部空氣污染更為嚴重。這是因為除了汽車尾氣是造成空氣污染的元兇之外，大量工廠所排放的工業廢氣也是促成霧霾發生的重要因素之一。

如果說工業化催生了霧霾污染的話，那么在英國倫敦霧霾圍城的情況下，歐洲大陸的一些國家如德國、法國等國工業化進程與英國幾乎同步推進，但是這些國家的霧霾污染何以相對輕微？除了工業化進程中滋生的霧霾污染對城市生活產生直接影響作用之外，特殊的地理位置是造成城市霧霾的另一重要誘因，特別是霧霾污染在一定可控范圍內時，自然地理環境在霧霾污染的持續蔓延過程中就會發揮極其重要的影響作用，在英國、美國、日本等國家的霧霾城市形成演變中這一特征表現尤為顯著。英國倫敦位于英格蘭東南部平原地帶，泰晤士河穿城而過，在冬季出現溫度逆轉的氣象狀況時很容易形成水汽，阻滯空氣流通并極易形成霧霾污染[10]。曼徹斯特位于英格蘭西南部面向大西洋的月牙形煤山深處，地勢較低，空氣流通不暢，冬季吹來的海霧與工業煤煙混合而形成霧霾籠罩在城市上空。洛杉磯地處美國西部的沿海小平原上，位于太平洋東海岸的圣佩德羅灣和圣莫尼卡灣沿岸的盆地之中，三面環山，地形狹長[11]。這種山谷地區的大氣狀態以沉降氣流為主，污染物難以向上排出。同時，太平洋的海風會把污染物吹回城市上空，頻繁出現的熱對流又使污染物懸浮于城市中，導致這里成為美國最主要的空氣污染區域。東京位于日本關東平原南端，屬于關東地區的一角，面向東京灣，大致在日本列島的中心，與前幾個城市相似，這里同樣地處海灣地區，因此海霧加之工業煤煙渾濁在一起便促使城市霧霾加重。

西方國家工業化中的霧霾圍城與中國霧霾有相同表現，也有不同之處。西方工業化國家的霧霾城市以點狀分布為主要特征，而我國霧霾城市則呈現面狀分布特征。從最近十幾年城市霧霾日趨嚴重的動態過程看，我國霧霾城市數量和嚴重程度均遠遠超過工業化進程中的西方國家。我國的霧霾城市不僅出現在西安、北京等大城市，并且成片連帶地出現在中國中東部地區，甚至已經擴展蔓延到全國大部分地區，其中北方地區內陸城市的霧霾形勢尤為嚴峻。究其原因，既與我國經濟的高速發展有一定關系，也與工業化發展中的環境保護措施密不可分，還與地理環境、科學技術、生活方式以及社會治理水平等因素有內在聯系。霧霾的發生可以看作是工業化的產物，但是霧霾城市由點到面的大范圍擴展已成為空氣污染嚴重化的顯著標志。我國霧霾城市大面積擴展并呈現面狀分布特征，恰好處于我國經濟總量持續上升期，過去十多年間我國接連超越英、德、法、意、日等國并躋身世界第二大經濟強國，在經濟飛速發展階段付出了過量耗損資源環境的沉重代價。正是因為我國工業化發展速度遠高于西方國家，工業污染物質排放也超過了自然地理環境的抑制和調節作用，霧霾城市的面狀分布才成為可能。

城市霧霾的點狀分布與面狀分布特征，必然要求我們在霧霾治理過程中采取有別于西方國家的措施與路徑。我國城市霧霾問題以大范圍、區域性為主要特色，例如京津冀地區、東北地區、長三角地區以及西北地區等，我國就不能像英國倫敦等城市一樣進行相對單一的霧霾治理，而是通過建構區域聯防機制以整體推進城市霧霾的綜合治理。第一，針對霧霾的面狀分布特征，科學界定聯防聯控區域。綜合城市總體規劃，突破環境治理的地域限制，統籌不同城市人口、資源與環境等各方面因素，以整個區域的產業布局、能源構成、氣候規律等為依據，因地制宜，分類施策，合理劃分霧霾的聯防區域。第二，建立區域聯防聯控的成效機制。成立專門機構具體負責區域空氣污染聯防聯控的日常工作，并建立跨城市、跨地區的污染物排放會審制度，定期對各個城市落實區域聯防聯控工作情況的監督考核機制。第三，嚴格落實我國《區域性空氣污染物綜合排放標準》，分地區實施防控政策[12]。針對不同區域的生態環境敏感程度、人口密集程度以及環境承載能力等因素，因地制宜，對核心控制區、重點污染區及一般控制區污染物排放實施分類、有序控制，新建空氣污染物排放項目也必須滿足控制區排放限值要求。第四，為了解決以煤炭為核心燃料這一污染源問題，統一區域內各地的能源供應分配政策至關重要，煤炭在不同城市、不同工業企業的供給配送直接影響到當地的廢氣排放量，因此協調區域間的煤炭消費是解決相鄰城市霧霾污染不可忽視的問題。第五，加強區域內空氣污染的形成機理研究。完成區域空氣污染的控制技術研究，加強脫硫、脫硝、除塵一體化技術及設備的研發與推廣，加大區域間污染物控制技術的示范化工作[13]。綜合治理措施可以有效防止城市霧霾應對中出現“各自為戰”的現象，開展區域協同治理模式、實施環境效益的優化配置是解決我國霧霾面狀分布現實問題的有效路徑。

目前，我國在落實城市霧霾區域聯防聯控政策方面已經采取了相應措施。以霧霾重點區域京津冀為例，由于這一地區產業的趨同性，重工業分布面積廣，一些企業出現重復建設的現象。2004年2月，國家發改委召集京津冀三地發改部門在廊坊召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，達成“廊坊共識”，鼓勵北京、天津及河北省加強區域間協同合作，這也為區域間的霧霾治理奠定了合作基礎。在區域協同治霾的具體措施中，北京、天津及河北三地在發展循環經濟方面取得了一定成效。北京市在2005年開始大力發展循環經濟，提出了通過積極培育再生資源產業以及提升產業生態化水平來構建一種“循環生產體系”。天津市在農業、工業及服務業的循環經濟中開創出行業的發展模式。河北省在2004年提出了“點線面結合與大中小循環”的循環經濟發展規劃，重點提升第三產業的發展，開設循環經濟試點等[14]。2013年京津冀及周邊地區空氣污染防治協作小組成立，中央政府相關部門及省級領導的加入大大提高了協作小組的工作效率[15]。通過協同區域的霧霾治理，這一區域的城市空氣質量得到了一定提升，例如北京奧運會以及亞太經合組織會議期間，城市上空重現藍天白云的景象。但如果在區域協同治理的路徑中不能實行長效運行機制，霧霾還會卷土重來，城市霧霾的區域治理依然面臨著巨大考驗。?

世界衛生組織收集了世界各國三千多個不同地點的空氣質量數據，自2018年起制作公布了動態實時的全球空氣污染地圖，標注出了懸浮粒子（PM2.5）不達標的國家和地區，結果顯示，中國、印度、孟加拉國和巴基斯坦四國為全球空氣污染重災區，污染的主要原因是效率低下的運輸方式、家用燃料和廢物焚燒、燃煤電廠和工業活動。而發達工業國家美國、加拿大、澳大利亞等國則是空氣良好，甚至歐洲大陸的英國、德國、法國以及俄羅斯等國雖然有空氣污染之憂，卻沒有嚴重污染之慮?？諝馕廴疽呀洺焦I化的驅動力，也擺脫了地理環境的制約作用，轉而變成一種特殊自然環境條件下區域經濟社會復合態的人為災害。

二、城市霧霾的定位——現代化的瓶頸

雖然中西方霧霾城市的分布特征呈現點狀分布與面狀分布的差別，但是從霧霾城市的形成機制看，霧霾是工業化的產物，并隨著工業化進程而日漸加劇，在這方面中西方的霧霾城市又有著高度一致性特征。因此，根據西方國家霧霾城市演化歷程探究霧霾驅動力的社會根源，以及社會治理和經濟運行的哪些因素導致了霧霾污染并使之趨于擴大化、嚴重化，對于理解霧霾城市以及因為城市霧霾而衍生的諸多霧霾社會特質均大有裨益，這也是探究西方國家工業化進程中霧霾形成機制的突破口。

毫無疑問，霧霾形成的直接驅動力是工業化進程，但這并不意味著工業化就一定會造成霧霾城市的點狀分布或者面狀分布特征，因為在工業化進程中并非各個地方、各個國家、各個城市都被霧霾困擾，自然環境類似的城市也不是處處濃煙鎖城。在顯而易見的經濟動因之外，應該還有更為隱蔽的深層次社會原因，如果不是社會治理失當就不會出現霧霾持續性惡化;如果不是社會應對失策就不會出現霧霾四處肆虐;如果不是社會管理失調就不會出現越污染越生產的惡性循環;如果不是社會倫理錯亂就不會出現民眾遭受霧霾災害而資本家卻逐利豐厚的悲慘結局。霧霾的驅動力是源自工業化的經濟因素，但霧霾圍城的根源則是工業化進程中的社會治理因素。

英國城市霧霾的主要原因是大量消耗燃煤造成空氣污染。城市工業越發展，消耗煤炭越多，造成的污染也更加嚴重，英國倫敦、曼徹斯特等城市就處于這種惡性循環勢態下而不可自拔，英國幾次大范圍城市霧霾爆發的時間均與工業經濟快速發展具有顯著耦合關系。在英國經濟大發展時代，追求最大化利潤的工礦企業無暇顧及城市環境保護和人民生存狀況，不惜犧牲城市居民生活質量以獲取高額利潤。恩格斯在《英國工人階級狀況》一文中這樣描述曼徹斯特的工人住宿條件：“工人們就像在豬圈中生存，街道上混亂的工棚小屋隨處可見?！盵16]工業生產為資本家帶來金錢的同時，底層居民卻生存在惡劣的環境之中，貧富分化的加劇是英國在經濟迅猛發展時期所面臨的主要社會問題，人口膨脹、住房擁擠、空氣質量下降、城市環境骯臟是倫敦和曼徹斯特的城市縮影。

城市居民生存環境持續惡化直接威脅身體健康與生命安全。據統計，19世紀40年代，英國工業城市工人的平均壽命僅為30歲，衛生條件惡劣的城市中一歲以下嬰兒死亡率高達44%[17]。面對諸多社會問題，資本家雖已獲取高額利潤卻不愿在提高燃煤質量、改造鍋爐設備上花費一點開銷。以英國最大的煤氣廠為例，貝克頓煤氣廠在20世紀初每天就會消耗2200噸煤炭，生活在其周圍的居民曾飽受空氣污濁的痛苦，但為了追求經濟利益，很少有人質疑工業生產正在損害當地居民的健康。在20世紀初期倫敦煙霧爆發的頻繁期，當地居民的生活質量持續徘徊在較低水平。英國國家統計局數據顯示，1900-1940年居民收入僅在1000至2000百萬英鎊之間，1940年之后收入值才有所增長。雖然早期英國一些環保人士曾對城市空氣質量的改進付出努力，英國王室也對煙霧持排斥態度，但因其觸碰到資本家的利益卻最終擱淺。倫敦許多釀酒商常常抱怨空氣污染的訴訟使他們遭受到巨大的經濟損失，其中一些企業還成功逃避了樞密院的限產規定[18]。當地許多商人都認為征收煤炭稅阻礙了航海業的發展，一些礦工也表示煤炭的使用量與自身收入密不可分。正因為煤炭牽動著不同行業的經濟命脈，城市控煙計劃便一直難于開展。隨著空氣質量的持續惡化，城市居民死亡率的不斷上升，眾多民間控煙團體的涌現，當地政府迫于種種壓力終于出臺了相應的治理措施，從頒布法律、調整能源到搬遷工廠以及擴大城市綠地等，一系列控煙舉措在英國城市霧霾治理的道路上奠定了堅實基礎，英國城市空氣質量終于得到顯著提升。

美國工業化發展吸引了大批人口涌入大城市，這一時期美國將恢復二戰后經濟作為國家首要任務，其目光主要集中在大力推動國家工業發展方面。洛杉磯人口數量急劇上升，導致城市汽車擁有量趨于飽和，當地石油化工產業的蓬勃興起又導致工業排放量增大，汽車尾氣加之工業污染源的排放導致20世紀50年代至60年代爆發了“洛杉磯光化學污染”事件。洛杉磯霧霾發生后并未得到有效控制，當地石油巨頭不愿花銷額外費用去治理環境，不愿減少石油生產，甚至不想為提高空氣質量而對石油的配方做任何改變。洛杉磯空氣污染控制局于1953年提出在每年5月至10月的煙霧高發期，煉油廠不得燃燒含硫量大于0.5%的燃油，而當地石油商卻試圖阻止這一規定，他們指出石油作為國家運輸的血脈應當獲得特殊對待。當地政府在面對霧霾圍城后也曾提出關閉主要工廠，但同樣遭到洛杉磯液化石油和天然氣協會的強烈反對，他們聲稱關閉工廠的做法就是在浪費相當于工人工作10—15天的天然氣儲量[19]。1956年夏季，洛杉磯15000家私人工廠中只有27家提出自愿關閉計劃，據估測，企業短期關閉后銷售額每年會損失4000萬—4500萬美元[20]。而如果停止本地生產石油，就不得不從國外進口1250萬桶原油，這又將造成每年2500萬美元的損失[21]。石油工廠企業將巨大的經濟利益置于生存環境之上，在潔凈空氣和巨額利潤之間，他們選擇了后者。

工業化進程促進了經濟發展，也造成了嚴重的霧霾污染。在經濟發展與環境惡化過程中，工礦企業的部門利益與社會民眾的生存環境之間處于矛盾交織狀態，排污與治污的博弈沖突不但影響到國家經濟發展，也影響到普通民眾的日常生活。城市居民除了遭受霧霾污染之苦外，還要在不斷惡化的工作環境中繼續工作，并在社會保障體系不健全的情況下遭受資本家更加苛刻的剝削榨取。從英國倫敦、曼徹斯特，日本東京，美國洛杉磯等典型霧霾城市的發展歷程看，霧霾污染的加劇與貧富分化的持續擴大幾乎同時并存。為了進一步探究霧霾城市的社會根源，需要引入經濟學中用于分析貧富分化的恩格爾系數，以考察貧富分化與霧霾污染的關聯性特征。

恩格爾系數是食品支出總額占個人消費支出總額的比重，隨著國家富裕程度的提升，其比例便呈現下降趨勢，該數值本身可以衡量一個國家或地區居民的生活水平，并反映出當地人民的貧富程度。據美國商務部經濟分析局數據統計，自1960年至2000年這幾十年間，美國恩格爾系數呈現逐漸下降態勢，從1960年的18.87%降至2000年的7.94%。通過恩格爾系數的變化可以判定出自20世紀60年代至21世紀初，美國社會貧富差距在逐年縮減，而1960年美國正處于城市空氣污染最為嚴重時期，此時當地人民的生活狀況并不理想。而隨著空氣污染治理的推進，當地居民生活水平得到明顯提升，恩格爾系數大幅下降?？諝馕廴九c當地人民的生活水平以及社會富裕程度之間存在一定的關聯性，環境質量可以對社會發展程度產生一定影響。

日本二戰后強制推行發展重工業的經濟戰略，將戰后經濟的恢復作為國家發展重心，而完全忽略了城市環境保護這一問題。東京和四日市工業發展基礎雄厚，紛紛建起眾多石油化工廠。石油開發商在國家經濟發展的大背景下獲得高額利潤，而工業生產帶來的副產品霧霾正嚴重影響著當地居民的生活與健康。在工業城市爆發空氣污染問題時，日本恩格爾系數也發生了相應變化。1947年全國恩格爾系數高達62%，1957年依然為50%。工業化進程中的霧霾污染與貧富分化同時存在，人民生活處于貧困邊緣。

霧霾城市的貧富分化與環境污染幾乎成正比關系，霧霾污染越嚴重，貧富分化越顯著。在經濟發展的過程中，這種扭曲的環境與發展問題必然受到社會關注并得到有效管控。20世紀80年代，日本開始大規模整治城市空氣污染問題，全國性的媒體也開始對四日市的空氣污染進行各種報道[22]。這一時期國家不僅降低了對石油能源的依賴，大幅度降低了煉油廠廢氣的排放量，對節能項目提出減稅補償機制外，還重新修訂了一系列空氣防治法案，東京及四日市的上空重現藍天白云，環境保護與經濟建設終于成為城市發展的共同主題。洛杉磯空氣污染控制局在面對城市空氣質量惡化及當地人民飽受霧霾侵害的同時，與當地石油巨頭開展了激烈較量，控制局在空氣治理層面采取了一系列措施。首先，因違反區域清潔空氣法案而對南加州愛迪生公司予以法律懲處，并禁止該公司在其他地區修建新的設施，拒簽了擁有2500萬美元資產的艾爾賽貢多公司的建設許可。同時要求產生污染的企業在每一美元的基礎設備投資中抽出25美分用于煙霧防治設備的安裝。最后重新考慮南加州的工業布局，將部分不能安裝濃霧控制裝備的污染企業搬遷至盆地之外。據統計，1946年至1966年間洛杉磯的空氣污染治理費用達到110億美元，其中包括管理花費、工業開支、無煙垃圾收集系統、建筑物外部損壞修繕等。在控制汽車尾氣排放這一方面，汽車制造商起初并不愿投入額外開銷去安裝車內催化轉化器，同時拒絕繳納任何有關空氣污染的罰款，在經過與政府多次交涉后，汽車制造商們終于對空氣污染問題承擔了相應責任，并做出讓步。1970年加州空氣資源局有效地強制汽車制造商給所有加州出售的汽車安裝催化轉換器，消除了汽車尾氣中大部分的氮氧化物。這些有效措施的執行是當地政府在面對經濟發展與城市環境之間做出的平衡之舉，在面對石油巨頭與汽車制造商們強大的反抗壓力下，當地政府依然在治理空氣污染中投入了財政支持，并針對污染源作出強有力的控制，在社會治理與環境保護方面作出了巨大成就。

生態環境與社會經濟之間存在內在關聯性，通過對幾個早發國家的城市霧霾進行分析，可以看出工業化進程中的空氣污染與恩格爾系數值的時間段是相對應的。美國和日本污染嚴重時期恩格爾系數值較高，通過環境治理后恩格爾系數值有所降低。英國霧霾嚴重時期城市居民收入水平較低，生活條件有所下降，環境問題在經濟社會層面已帶來明顯的后果。

城市霧霾不但是環境問題、經濟問題，也是一個嚴峻的社會問題，更是現代化的瓶頸問題，當工業化進程中的城市霧霾得到有效治理以后，國家才有望實現高效優質的現代化發展模式。

三、中國霧霾治理的后發優勢

在霧霾圍城及其社會治理方面，中國屬于后發型國家，也就具有一定的后發優勢。后發型國家是在早發型國家的道路之上發展而來的，后發國家因為經濟相對落后而使之具有特殊的后發益處，即來自落后的“后發優勢”[23]。雖然我們現在的霧霾形勢與西方國家相比，無論是霧霾的成因、形成機制、分布特征、發展態勢等表現出一定的特殊性，但在霧霾與工業化進程以及霧霾的社會治理方面，則是相同的問題，相似的局面。因此，后發型國家不僅可以借鑒早發國家的經驗，吸取其教訓，少走彎路并有效解決霧霾問題，也可以根據自身國情在霧霾治理中探索新的理念與方法。

英國、美國、日本等都在工業化發展道路中因過度能源消耗而催生空氣污染問題，并嚴重影響到人民的生存環境和生活質量。通過對發達國家霧霾污染及其成功治理進行總結，以較小代價而取得更大進步，對我國可持續發展戰略的實施、推動經濟與環境協調發展具有重要的現實意義。改革開放后我國工業化進程加快，環境污染問題逐漸顯現，相對于西方國家工業化進程中日趨嚴重的霧霾污染問題，我們可以充分吸收借鑒早發國家的經驗、吸取其教訓并促進我國盡快步入環境與經濟協調發展的社會狀態。

首先，借鑒早發國家經驗加強霧霾污染的有效治理。如世界上第一個出現霧霾問題的英國，通過頒布相關法律、進行能源轉型升級、遷出市區工業、加強空氣的科技監測水平等治理霧霾，這些措施現在還有一定的借鑒意義。但是我國大范圍霧霾圍城現象的根本原因是工業企業煤炭的大量使用所帶來的廢氣排放，因此，開發新能源、降低煤炭的使用率是我們發展低碳經濟的關鍵措施。英國倫敦在治霾措施中運用天然氣、太陽能、風能等綠色能源替代煤炭成為主要燃料，使空氣中的二氧化硫濃度明顯降低。我國通過科技創新提高新能源使用率，減少高耗能、高污染能源的使用，不僅為新能源產業的振興與發展提供了良好機遇，同時也降低了對環境的負面影響，從污染源上遏制了城市霧霾的發生。英國政府針對空氣污染不僅頒布了綜合治理的相關法案，例如《空氣清潔法》等，還針對不同污染企業制定了具體實施細則，例如《制堿法》，同時也針對污染地區出臺了相關法案，例如《倫敦綠帶法》，這些綜合性法案的制定也對我國霧霾治理起到了良好的示范作用。雖然我國制定了關于空氣污染治理的綜合性法案——《中華人民共和國大氣污染防治法》，但各類污染物排放標準各不相同，也沒有關于細顆粒物中新生污染物的控制規定[24]。我國城市霧霾治理的相關法律相對薄弱，針對不同污染行業出臺的法律相對欠缺，對污染源的防控缺乏健全的法律保障，空氣污染防治的法律建設工作亟待加強。在針對揚塵引起的空氣污染治理法案中，已經頒布有《中華人民共和國建筑法》《建設工程安全生產管理條例》《城市建筑垃圾管理規定》等各種法律法規，每個領域都有自己相關的法律法規約束，但都是零散的不成體系的并且存在交叉管理的情況[25]。

在遷出污染企業及加強科技監測水平方面我們采取了富有成效的措施。北京市已將一大批重污染工業遷往河北省的唐山和廊坊等地，如重污染企業首鋼集團在北京奧運會期間遷往了唐山市的曹妃甸;西安也將一些污染企業遷往周邊地區，陜西鋼鐵廠遷往了韓城市，西電公司的部分機器廠搬遷至戶縣。在加強科技投入、提升監測水平方面，近年來也呈現出新的亮點。發展中國家可以利用發達國家在世界科技革命浪潮中形成的先進科學技術成果，進行快速技術變遷[26]。無論是倫敦空氣濃度的監測還是洛杉磯加強新型汽車能源的開發，科學技術的研發應用為城市霧霾治理作出了巨大貢獻。我國在霧霾治理方面不斷提升科技水平，空氣濃度監測的細化、顆粒物探測儀器的開發、大數據網絡覆蓋霧霾地區等都為我國今天的霧霾治理提供了科學技術的支撐。

其次，利用后發優勢創造探索出與自身國情相符的發展道路。除了借鑒學習之外，作為后發國家，我們同樣需要開拓創新，不斷挖掘出自身的優勢，在霧霾治理的過程中，我國也具有眾多早發國家所不具備的優越性。在環境保護制度方面，“十二五”規劃將能源強度與碳排放作為約束性指標納入經濟社會發展主要目標，黨的十八大也明確提出控制能源消費總量，經濟發展的資源環境約束力度在不斷加大。黨的十八大以來我國生態文明建設日趨成熟，習近平總書記倡導“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，從根本上論述了人與自然和諧相處的關系論題。黨的十九大開啟了我國綠色發展新時代，人與自然和諧共生已成為我國21世紀發展的基本方略。環境保護是基本國策，促進“資源節約型，環境友好型”社會建設是我國未來發展的目標。因此，我們可以利用制度優越性整體推進城市霧霾的根本性治理。

再次，發揚民眾對霧霾的認知意識，建立人與自然和諧共生的新常態社會。人與自然是互相依存、不可分割的整體，當人類以失當的手段對待自然界時，必然會遭受來自大自然帶來的報復。我國作為后發國家，在如何處理人與自然的關系中應充分汲取教訓，以免重蹈覆轍。早發國家對霧霾的認識相對滯緩，導致霧霾污染日益嚴重并長期蔓延，但我國對霧霾問題相當重視，可以少走彎路，建立人與社會和諧共生的新常態社會。中國自古就有“天人合一”的價值理念，人與自然和諧共生是我國自古以來的傳統思想。在我國工業經濟迅猛發展的今天，以環境保護為先導，開辟新型工業化道路才是我們創造美好家園的根本途徑。

最后，全面推行生態補償機制，建立和完善霧霾污染監管制度。無論是污染源的成分機理，還是霧霾形成的原因等問題，我國的霧霾形勢都比早發國家更加復雜。因此，在霧霾治理的監管制度方面應該探索出中國特色的城市霧霾監控方案。在霧霾治理中我們已經認識到全面推行生態補償機制的重要性，對排污企業可以實施“誰保護，誰收益，誰污染，誰負責”的政策，設立補償資金系數，激發企業主動采取一系列環保措施防治霧霾污染。1988年國家環保局正式成立，隨著我國環境問題的不斷升級，國家環保局進一步優化調整并于2008年成立了國家環保部，其中就包括針對空氣污染問題的管理與監督單位，監管權限的細化、監管部門的分工都是解決環境問題的重要保障之一。對超標企業進行監督管理并予以罰款，對積極開發并安裝除塵設備的企業進行獎勵，對城市霧霾的控制起到了積極效果。另外，針對面狀分布的區域性霧霾特性，地方政府可以在平等互利、風險共擔的基礎上實現利益共享、協調和補償[27]。建立健全空氣污染監管制度為我國治霾攻堅戰的全面勝利起到了科學性、合理性的助推作用。

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