PPP模式下項目管理存在的問題及對策探討

(中國水電建設集團十五工程局有限公司，陜西 西安 710065)

1 PPP模式簡述

PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，也是一種項目融資模式。PPP起源于1992年的英國，于20世紀80年代引入中國，并在基礎設施領域探索實行PPP模式，采用BOT運作方式建設了一些電廠、水廠、高速公路及市政橋梁工程。經過30多年的發展，為提高基礎設施水平發揮了積極作用。在經濟新常態下，基礎設施領域內繼續采用PPP模式，有利于創新投融資機制，提高基礎設施項目建設、運營和管理效率，更好地為社會和公眾提供服務。

2 PPP項目案例

PPP模式下的項目建設單位是項目公司(SPV)。項目公司為政府方授權的出資代表與社會資本方共同組建的獨立法人單位，負責項目的融資、建設管理和運營維護，并通過使用者付費或政府付費獲得合理的投資回報，實施機構代表政府全程監督。在PPP項目合作期，項目公司作為建設項目的法人，在建設期履行項目建設的管理職責，在運營期履行項目的運營維護職責，為社會和公眾提供更好的服務。而項目公司在實際履職的過程中，由于受項目管理組織形式及合同關系復雜等因素的影響，在項目建設管理過程中存在一些問題，這些問題影響項目的進展，從而制約PPP項目合作合同的履約。本文以表1中的PPP項目為例，就目前PPP模式下項目管理問題進行梳理并提出應對建議措施。

表1 PPP項目情況一覽

2.1 南京市浦口區步月路雙峰路項目

南京市浦口區步月路雙峰路道路建設PPP項目于2016年10月份簽訂PPP項目合同，2017年3月完成項目公司注冊組建，2017年7月簽訂施工合同并著手施工準備工作，2017年7月底監理工程師批復開工申請。此前，政府方已完成勘察、設計、監理及跟蹤審計的招標并開展工作，政府方沒有向項目公司移交以上建設各方的管理工作，現仍由政府方進行管理。

項目前期建設程序由政府方負責，由于融資的需要，前期未完成的建設程序審批手續包括國有土地使用權證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證。其中國有土地使用權證由政府方負責辦理，項目公司協助；建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證，由政府方委托項目公司辦理，政府方協助。質量安全監督報監申請由項目公司向質監站申請辦理。工程質量檢驗試驗工作由項目公司委托質監檢測中心實施。

由于前期建設程序不完善，申報資料缺失，三證辦理工作舉步維艱，嚴重影響了融資審批放貸，融資很難到位。PPP合同約定建設期及開工日都是自合同生效日起，合同生效條件為甲乙雙方簽字蓋章并經政府批準。由于受融資、設計優化及圖紙供應、工程量清單等工作的影響，工程進度緩慢，加之實際開工日與合同開工日相差近10個月，建設工期已嚴重滯后，對項目履約產生了嚴重影響。

2.2 銅川市印臺區山水林田湖項目

在銅川市印臺區山水林田湖漆水河及周邊區域生態保護修復工程PPP項目中，政府方委托項目管理公司進行全過程項目管理。已完成社會資本方的公開招標工作，正在進行PPP項目協議書的談判工作。政府方已完成勘察、設計、監理及第三方質量檢測的招標并開展工作，在項目公司成立前，以上建設各方的管理工作仍由政府方負責。招標文件約定的建設期由開工之日起計算。2019年3月，項目管理公司、監理單位、第三方檢測單位已經開展準備工作，而PPP項目協議尚未簽訂，項目公司未組建、施工合同未簽訂，雖然建設期由開工之日計算，但由于準備期過長，項目長時間不能開工，加大了前期準備工作的成本，對項目的整體運作產生了影響。

2.3 玉溪市峨山縣城提質擴容項目

玉溪市峨山縣城提質擴容重點建設PPP項目，于2017年11月份簽訂PPP項目合同，2017年12月完成項目公司注冊組建，在施工合同談判過程中著手施工準備工作。此前，政府方已完成部分單體工程的勘察、設計、監理及前置審計的招標并開展工作，以上建設各方的管理工作，政府方向項目公司移交了部分工作，由項目公司進行管理。由于政府方前期工作滯后，整個PPP項目的六個單體工程僅完成了可研階段的審批，一個單體項目正進行初步設計階段的工作，其余五個單體工程還未進行初步設計。工程設計工作嚴重滯后，開工準備工作周期過長，影響后續工作的進展。建設期由開工之日計算，項目遲遲進入不了建設期，加大了項目公司的各項管理成本，嚴重影響項目履約。

3 PPP項目問題分析及對策

3.1 建設期起始時間的問題及對策

PPP項目合作期包括建設期和運營期。建設期的起始時間直接影響項目的履約。建設期的起始時間有以下兩種情況：

a.第一種情況：自PPP項目合同生效之日起(案例一)。PPP合同生效后，項目公司組建、簽訂施工合同、施工準備等各項工作都需要時間去完成，如建設期自項目合同生效之日起計算，可能會導致項目從合同簽訂之日至項目進入實質性建設這段時間的“空檔期”，即項目提前進入建設期。在總合作期不變的情況下，意味著建設期縮短?？s短建設期后，會出現趕工情況，如無法趕工，則導致運營期開始的時間延長，這是政府方和項目公司都不愿看到的結果。

b.第二種情況：自工程開工日起(案例二、三)。如建設期自工程開工之日計算，那么在PPP項目合同簽訂后至監理工程師發布開工令的這段時間屬于“空檔期”，項目是否具備開工條件具有很大的不確定性，影響因素多，任何因素條件都有可能影響開工，由于沒有進入建設期，項目的合作期限將為無限期，項目公司前期準備工作的投入沒有效益，不能按計劃使項目發揮效益。

從實際履行情況看，上述兩種情況的起始時間均不合理。建設期起始時間規定不合理，極易造成實際施工期縮短，也影響運營期的起始節點。就政府方而言，項目開始運營意味著可以開始提供公共產品或服務；就項目公司而言，項目公司只有在項目開始運營后才能開始獲得收益。建議建設期自PPP項目合同簽訂后六個月起算，或在建設期的時間段里，設置六個月的建設準備期。設置建設準備期也符合工程建設程序中的階段劃分，屬于工程建設準備階段。一般的PPP項目，項目公司能夠在六個月的時間內完成公司組建、施工合同簽訂、施工準備工作，施工總承包單位具備向監理工程師上報開工申請的條件，防范因無法及時開工或建設期延長而造成的違約，維護項目合作雙方的利益。

3.2 PPP項目合作雙方履職問題及對策

在PPP項目社會資本招標工作之前的準備工作由政府方負責。政府方實施PPP項目的準備工作不充分，前期建設程序報建工作滯后，對勘察、設計等建設方的管理工作松懈，設計深度不能滿足工作需要，PPP項目社會資本方遲遲不能確定，后續工作無法開展。由于PPP項目推進不力，難以滿足國家PPP項目庫的進展要求，有被清理出庫的風險。

PPP項目在完成項目公司組建后，政府方實施機構要按照項目合同的約定，將前期工作成果進行移交。由于雙方對各自的職責不明確，認識不足，加之前期工作成果資料不完全，移交工作不能正常開展，雙方不能很好地履行各自的職責。

建議措施：PPP項目合作雙方加強溝通交流，改變傳統的項目管理理念，政府方實施機構認真梳理項目前期策劃、勘察、設計、造價咨詢等工作成果資料，列明資料清單向項目公司有序移交，代表政府做好項目的全程監督工作。項目公司接收前期成果資料后，繼續完善前期工作，使交接工作銜接有序。項目公司要真正履行作為項目建設法人的職責，建立健全項目管理組織機構及制度。在做好項目融資工作的同時，加強項目的工程管理工作，理清建設各方的合同關系，以合同為依據，統籌協調管理勘察、設計、施工、監理、審計、檢測等建設各方的關系，使PPP項目良好履約。

4 結 語

隨著PPP項目模式在基礎設施及公共服務領域更進一步的深化，傳統項目管理模式及思想觀念將會徹底改變，社會資本也會更多地投向這些領域，項目管理制度也會更加完善，政府方的服務意識、監督管理力度會更進一步加強，使PPP項目模式能夠更多地發揮自身的優勢，有力支撐新型現代化建設。