基于PPP模式的農村基礎設施建設投資策略研究

馬忠民 薛佳寅

摘要：解決農村基礎設施問題是全面實施鄉村振興戰略的重要基礎工作。農村基礎設施建設采用PPP模式能夠有效增加項目投資供給，緩解地方政府財政壓力，并提升運營效率。論文在分析了我國農村基礎設施建設中存在問題的基礎上，結合PPP模式的優勢探討了農村基礎設施建設投資策略。

Abstract： Solving the problem of rural infrastructure is an important foundation for the comprehensive implementation of the strategy of rural revitalization. The use of the PPP model for rural infrastructure construction can effectively increase project investment supply， alleviate financial pressure on local governments， and improve operational efficiency. Based on the analysis of existing problems in rural infrastructure construction in China， this paper discusses the investment strategies of rural infrastructure construction in combination with the advantages of the PPP model.

關鍵詞：PPP模式;農村基礎設施建設;鄉村振興戰略;投資策略

Key words： PPP model;rural infrastructure construction;rural revitalization strategy;investment strategy

中圖分類號：F294? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）11-0237-02

0? 引言

當前我國正處于決勝全面小康的關鍵時期。2020年中央一號文件中明確指出要對標全面建成小康社會加快補上農村基礎設施和公共服務短板，加大農村公共基礎設施建設力度。農村基礎設施是農村經濟更好發展的前提，然而我國目前對農村基礎設施建設的投資無法滿足農村經濟快速發展對農村基礎設施不斷增長的需求，將PPP模式引入到基礎設施領域以拓寬農村公共物品建設的投融資渠道，緩解地方政府財政壓力，提升公共產品和服務的品質和運營效率，可以有效促進鄉村振興戰略實施。

1? PPP模式優勢

PPP（Public-Private Partnership）模式是指一種公共部門和社會資本在合同期內一起合作，非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，擁有統一的合作目標，同時達到雙贏的一種牢固的公私合作模式。具體存在以下優勢：

1.1 互利共贏

私人企業可以實現自身的利益，獲得一定的短期收益，同時又能夠提高自己的社會地位。在PPP模式下政府則可以減輕財政負擔，有效的解決公共利益問題，同時由于PPP模式增加了投資額，對于公共物品服務的建設也提供了保障，達到互利雙贏。

1.2 解決融資，資源配資問題

通過PPP模式政府可以吸引社會資本參與進來，從而解決政府政府融資困難，投入不足的問題;也解決了由于市場資本與政府需求之間信息不對稱而導致的資本市場在資金盈余樂觀的情況下，無法有效使用導致大量資源浪費的問題，最終達到優化資源配置的問題。

1.3 共同承擔風險

一項基礎設施從計劃到完工直至后期使用維護可以分為若干個環節，而每一個環節都會存在一定的問題和風險，在PPP模式下，針對各種問題，合作雙方可以有效利用各自的優勢，取長補短共同解決問題，減少虧損，分擔風險。

1.4 可以優化運營和管理模式

傳統的農村基礎設施建設一般都是有政府負責計劃、建造、維護。在各個階段的實施過程中缺乏管理及專業經驗，通過PPP模式在引入社會資本的同時，也是引入了社會的專業技術以及社會的管理模式，這樣一方面可以解決基礎設施建設及運營過程中的管理問題，提高運營效率，同時在不斷發展中也可以拓展出更多高效的新運營管理模式。

2? 我國農村基礎設施建設存在的問題

農村基礎設施建設是發展農村生產和保證農民生活而提供的公共服務設施，是鄉村振興戰略實施的關鍵，是農民生產生活改善和農村經濟社會發展的物質基礎。隨著我國鄉村振興戰略和社會主義新農村的實施，我國農村基礎設施建設取得了一定成效，但還存在不少制約著農村發展的問題，主要表現在：

2.1 農村基礎設施不同區域發展不平衡

發達地區農村基礎設施與欠發達地區農村基礎設施差距較大。我國東部發達地區由于交通地理位置人才優勢等，市場發展程度高經濟繁榮，形成了充裕的地方政府財政資金，這樣地方政府以及村集體組織擁有了相對雄厚的財力基礎，從而在一定程度上保障了農村基礎設施建設資金的需求，農村基礎設施建設事業也得到快速發展迅。而中西部欠發達地區，經濟發展相對緩慢，導致農村基礎設施建設缺乏資金投入，農村基礎設施發展落后。同時部分地區地貌復雜，氣候惡劣也影響基礎設建設。例如云南等地區多為山區，地面的崎嶇性以及地形差異是影響基礎設施建設的重要原因之一，其次部分地區雨季時間長，導致基礎設施年內總工期短，基礎設施建設速度緩慢。

2.2 農村基礎設施建設發展結構問題

在中西部落后地區農村的電力設施投資不足，農村電網相對薄弱，農村電力設備落后。同時，農村的天然氣基礎設施供給仍短缺，鄉村企業以及農民用電、用氣的成本相比于城市偏高;在供水方面，農村集中式供水比例仍然很低。雖然近幾年我國農村的人畜飲水環境得到了很大程度的改善，但相比較而言農村自來水普及率仍然較低。另外，在互聯網方面，與農村互聯網普及率遠低于城鎮水平，相關基礎設施仍然不足，導致農村網民主要依賴于移動手機使用互聯網。

2.3 農村基礎設施建設維護問題

農村基礎設施還存在有人建、沒人管、設備等級低等問題，在基礎設施的維護投入方面較少。據研究顯示我國農村基礎建設在許多地方存在著80%以上的提灌站、澇池、水庫嚴重的安全隱患。一些農田水利設施已經陳舊，再加上維修管理跟不上，導致不能正常發揮農村農田水利設施的功能。另外不少地區的鄉村道路無人養護，造成了投入資源的浪費，路面損壞嚴重，“斷頭路”、“卡脖路”等在農村不少地區還大量存在，阻礙了交通，進一步影響了當地農村經濟的發展。

3? 基于PPP模式的農村基礎設施建設投資策略

造成農村基礎設施存在問題的主要原因實質上還是投入資金不足以及投入的資金使用效率低下問題。從目前實際情況看， 對于農村基礎設施資金的投融資仍然無法滿足“三農”經濟發展的需要。從投資的主體結構看，政府成為了唯一的農村基礎設施投資主體，農村基礎設施建設主要資金來源于中央財政，從而使得投入的資金總量與資金使用效率受到很大影響。解決農村基礎設施短缺的創新之舉就是引進多方參與投資的PPP融資模式，既可以彌補資金投入的不足，同時還可以提高農村基礎設施的經營管理效率。

3.1 提高地方政府認識，積極發展農村內生力量

PPP模式可以有效提升政府資源的配置效率，構建了一個政府引導、社會力量參與的責權利明確、更好為農村農業農民服務的機制。要加強相關知識的學習，了解傳統投資模式存在問題，提高對PPP模式優越性認識。促進產業的整合優化，轉變政府服務觀念，找準政府角色定位。以社會利益最大化為目標，通過權衡PPP模式風險與收益，合理控制有效運用PPP模式進行大膽探索。農村基礎設施建設要有全局觀念，不僅著眼于在項目合同期內可以帶來的最大利益，也要著眼于合同期結束后還能帶來的機會，發現項目之間相輔相成的關系，才能既長期受益，又能帶來社會效益。要著力于PPP項目與農民的關系，培育當地的內生力量，取得支持和認可。同時還要注意人才吸引和培養，注重為本地區引進與項目服務內容相關的優秀人才，以及吸收和培養本地勞動力等工作，并可以將上述內容作為項目企業提供“服務”的內容之一，在PPP項目合同中予以約定，使PPP項目不但直接提升農村基礎設施建設公共服務提供水平，還要構建起長期、穩定的農村基礎設施建設與運營內生力量。

3.2 設置合理運營模式，有效激發社會資本活力

農村基礎設施建設盈利能力較弱，激發社會資本的積極性帶來較多的挑戰，PPP要求社會資本采用設計、融資、建設、運營供應鏈式一體化管理模式。在操作推行上，篩選PPP模式合作項目的初期，建議選擇有一定的“含金量”，且現金流表現較佳的經營性項目。也可以通過設置構造合理的盈利模式，靈活使用唯一性條款、調整壟斷性等方式，來激活社會資本。有針對性地制訂PPP項目“以獎代補”的具體實施細則，進一步優化對農村基礎設施項目的補貼方式。作為民營企業，可以發揚PPP模式跨界關聯性和產業帶動性，做好與農民以及當地農業生產合作社的溝通，在農村土地確權明晰統一管理土地之后，將專業化、機械化帶入農產品生產，將土地化零為整產生規模效應，同時社會資本可以將電商信息平臺等新型基礎設施資源代入農產品生產。通過社會資本方擁有的先進技術和管理經驗，提高農村基礎設施建設投資項目的資金運營效率，并承擔建設和經營風險。

3.3 制訂完善的相關政策法規與監管體系，營造透明公平的PPP項目合作環境

只有通過完善的政策法規做支撐，建立良好的政策制度環境，才能使PPP模式在農村基礎設施建設領域得到成功運用。首先，可以借鑒國外先進經驗，與我國相關運行實踐進行有效結合，制定出一整套適用于規范PPP模式參與農村基礎設施的政策法規體系，做到有法可依、有章可循，PPP項目各參與主體在PPP項目在具體實施過程中若一旦出現了偏差甚至糾紛，可以采用法律手段解決問題。其次，還應該通過制訂針對性的法律監督體系，建立PPP全方位監管體系，針對農村基礎設施建設PPP項目可能出現的“異化”問題，建立事前、事中、事后的全程監管體系。再次，要將政府監管、媒體監督和市場約束機制有效結合，嚴格規范并監督在政府與社會資本方合作的過程中，防止出現“面子工程”、腐敗工程。明晰政府與社會資本方的責權利關系，建立充分完善和高質量的項目信息披露制度，妥善處理土地關系和農民利益，土地經營權以作價入股的方式流轉到項目公司，作為項目公司股東直接參與項目公司的日常經營活動，與社會資本共擔風險、共享收益，營造透明公平的PPP項目合作環境。

4? 結語

農村基礎設施是實施鄉村振興戰略的基礎。農村基礎設施建設存在問題的主要根源是投入資金不足以及投入的資金使用效率低下問題。PPP模式的導入可以平滑政府財政支出、有效提升政府資源的配置效率，促進農村基礎設施建設投入與運營服務能力水平。為此需要一提高地方政府認識，積極發展農村內生力量;二設置合理運營模式，有效激發社會資本活力;三制訂完善的相關政策法規與監管體系，營造透明公平的PPP項目合作環境。

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