論科學立法與決策的基本要求

扈力

摘 ?要：科學立法和決策既是依法治國的前提，也是建設社會主義法治國家的基本要求。受主客觀因素的影響，立法和決策的科學性在我國尚存在諸多不足。為了大幅度提高依法治國的水平，加快社會主義法治國家建設的進程，必須從科學配置規范性文件制定權，增強規范性文件制定過程的民主性和透明度，加強規范性文件制定隊伍專業化的建設，提高規范性文件的明確性和協調性等角度強化立法和決策的科學性。

關鍵詞：科學性;民主性;專業化;明確性;協調性

中圖分類號：D920.0 ???文獻標識碼：A ???文章編號：1009-8135（2020）01-0096-06

“沒有規矩不成方圓”“國無法不治”，建設社會主義法治國家必須以體現民意、符合社會發展規律的“良法”和“良策”為依據?！傲挤ā薄傲疾摺辈⒎翘焐?，必須通過科學立法[①]、科學決策[②]才能制定出來。因此，科學立法、科學決策既是依法治國的前提，也是建設社會主義法治國家的基本要求。改革開放以來，特別是在黨和國家把依法治國、建設社會主義法治國家確定為治國基本方略、奮斗目標后，中央和地方各級人大及其常委會、各級政府及其職能部門在加強規范性文件制定等方面取得顯著成就。另一方面，受主客觀因素的影響，立法和決策的科學性尚存在諸多不足。黨的十八屆四中全會提出的建設中國特色社會主義法治體系與建設社會主義法治國家總目標，既明確全面推進依法治國的性質和方向，又突出全面推進依法治國的重點。如何以此為契機增強立法和決策的科學性，進而大幅度提高依法治國的水平，無疑是擺在社會各界人士面前的一項重大課題。本文擬從規范性文件制定權的科學配置、制定過程的科學性、制定隊伍的專業化、內容的明確性和協調性等四個方面對如何實現科學立法與決策進行探討[③]。

一、立法與決策權的科學配置

我國是多民族社會主義國家，各地經濟社會發展很不平衡。從這一基本國情出發，我國《憲法》確立了一元、兩級、多層次的立法體制，在此基礎上《立法法》對全國人大及其常委會與國務院及其各部委和直屬機構、中央與地方、地方人大及其常委會與地方政府的立法權限進行了劃分。盡管如此，由于相關規定過于追求原則、用語過于模糊，在具體的立法和決策實踐中，一些領域規范性文件缺失、重復且相互沖突等不正?，F象時有發生，甚至在一些國家機關和地方出現了以本部門、本地方利益為中心展開立法和決策，以及在所出臺的規范性文件中以自我授權為主等現象。

為了實現科學立法和決策，必須進一步明確包括法律、法規在內的各種規范性文件涉及的相關專業術語的具體含義，進一步厘清中央和地方、全國人大及其常委會、國務院及其各部委和直屬機構、各地方人大及其常委會以及各地方政府的立法和決策權限范圍。與此同時，一項規范性文件的內容往往涉及多方面的利益關系、多個部門的權力和責任，因此規范性文件的立項、起草、審議、修改等各個環節往往會涉及不同意見的協調，需要各相關方面的共同參與和配合^[1]。為了防止有關機關或部門在制定規范性文件時自我授權，將本部門的利益“規范化”，進而嚴重損害規范性文件的公信力和權威性，各級人大及其常委會與各級政府，應從以下四個方面加強對規范性文件制定工作的組織協調。首先，各級人大及其常委會應根據法治建設進程的需要，科學合理地確定規范性文件中長期制定規劃和年度計劃，進而強化對規范性文件制定工作的統籌安排。而且所制定的中長期規劃和年度計劃要與上級國家機關的規范性文件制定規劃、年度計劃保持協調，以增強規范性文件制定規劃、年度計劃的系統性、科學性。其次，各級人大及其常委會應在規范性文件立項、起草、審議、修改、表決等各個環節充分發揮主導作用。對涉及本區域綜合性、全局性、基礎性等重要事項的規范性文件草案，應由人大有關專門委員會和常委會工作機構組織起草;對于由同級政府組織起草的規范性文件，人大有關專門委員會和常委會工作機構可以提前介入調研和起草工作，以便及時了解各方訴求和分歧所在，進而理順各部門、各環節之間的關系^[1]。再次，建立健全規范性文件起草征求人大代表意見制度，建立健全人大代表議案、建議與規范性文件制定規劃、制定計劃的銜接機制。在規范性文件制定過程中應組織人大代表參與調研、審議等活動，進而拓寬人大代表參與規范性文件制定的途徑和渠道，充分發揮人大代表在規范性文件制定過程中的作用。最后，充分發揮政府法制機構在政府規范性文件制定中的主導和協調作用。對于涉及本區域綜合性、全局性、基礎性等事項的行政規范性文件，應由政府法制機構組織起草;對于專業性較強或部門之間爭議較大的規范性文件草案，可以委托第三方起草或引入第三方評估，并在充分聽取各方意見后及時作出決定;對于不涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的行政規范性文件草案，可以由政府相關職能部門起草，并及時將草案報送政府法制機構審查。

二、立法與決策過程的科學性

科學立法和決策不僅追求立法和決策結果的科學性，即所制定的規范性文件符合民意、符合客觀規律，是具有可操作性的“良法”“良策”，還要求規范性文件的制定過程具有科學性，即制定過程的民主化和公開化。這種民主化和公開化，不僅具有提高規范性文件質量的價值，也具有增強規范性文件制定過程科學性的功效。立法、決策不僅是制定規則的過程，也是吸納民意、統一認識、達成共識的過程。立法和決策過程的透明度越高，公眾在立法和決策過程中的參與越廣泛、越深入，就越有利于形成共識;規范性文件對民意的體現越充分，民眾對規范性文件的滿意度就越高。這不僅可以提高規范性文件的質量，保證規范性文件的可操作性、可遵循性，而且有利于減少規范性文件在貫徹落實過程中可能遇到的阻力。正因為如此，黨中央、國務院反復多次強調應重視公眾對立法和決策過程的參與，增強立法和決策程序的透明度。全國人大及其常委會、國務院及其一些部委和直屬機構，近年來也不斷地通過報紙、雜志、互聯網等途徑，將規范性文件草案公之于眾，并向全社會公開征求意見。最終，社會各界人士發表意見的積極性有所提高，相關意見對各種規范性文件草案的修改、完善發揮了巨大促進作用。然而，從總體上看，敞開大門立法和決策尚未成為我國規范性文件制定工作的常態，規范性文件制定活動公開化程度還做得不夠，使得不少公眾對各種規范性文件制定過程還較為陌生。

為了廣泛聽取社會各界人士對立法和決策工作的意見和建議，進而提高規范性文件的公信力，應從如下幾方面建立健全能夠確保公眾有效、有序參與立法和決策的機制。第一，健全立法和決策公開以及意見征求機制。規范性文件議案的提起、討論、審議和表決等過程和結果都應當通過合理途徑讓公眾知曉，并盡可能通過新聞媒體對外進行宣傳。除非需要保密，否則立法和決策活動所形成的文件以及所產生的各種記錄都應當盡可能公開，允許公民通過合理途徑免費查閱。同時，擴大公開征求意見的規范性文件草案的范圍。對于涉及范圍廣、牽涉公眾利益的規范性文件草案，有關機關或部門應向社會公布，并通過座談會、聽證會、辯論會、個別訪談、書面征求意見等方式直接聽取群眾的意見。在必要時還可以就群眾關注的熱點和焦點問題展開調研，以確保所制定的規范性文件符合民意，能夠切實有效地解決實際問題^[2]。第二，確立和完善立法、決策協商制度。從參與協商的主體看，除有關國家機關或部門外，還應包括政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織、企事業單位等。從協商的范圍看，不僅限于具體規范性文件的制定、修改和廢止，還應包括規范性文件中長期規劃和年度計劃的制定。從協商的效力看，有關國家機關或部門應認真聽取意見，并對不同的意見進行比較和平衡，然后對規范性文件中長期規劃和年度計劃，以及擬出臺的規范性文件草案的相關內容進一步修改、完善，以平衡社會各方的利益。第三，建立健全公眾意見采納情況反饋機制。對于群眾在座談會、聽證會、辯論會、隨機訪談、問卷調查過程中以及通過其他途徑提出的意見和建議，無論是否合理、是否被采納，有關機關或部門都應及時通過座談會、個別交流等形式將結果反饋予群眾，確保群眾參與的積極性不受影響，使群眾不會因此對相關規范性文件的公平性和公正性產生懷疑^[3]。第四，完善規范性文件事先和事后的評估機制。在規范性文件立項前，有關機關或部門應親自通過座談會、聽證會、辯論會、隨機訪談、問卷調查等形式或委托其他單位（包括政協、民主黨派、社會組織等）對其必要性、可行性、可能產生的社會影響（包括積極影響和消極影響）等內容進行詳細論證，以免相關規范性文件成為“一紙空文”，造成資源的浪費。在規范性文件生效后，有關機關或部門應定期或不定期地（親自或委托其他單位）到群眾中對其實施情況進行調研。在規范性文件生效一段時間后，有關機關或部門應親自或委托第三方對其實施的效果和緣由進行檢測和評估，進而有針對性地采取改進措施。第五，健全并嚴格執行立法、決策聽證制度。聽證主持人不宜由規范性文件草案起草者和立法或決策機關（或部門）的工作人員擔任，可以聘請專家、律師等第三方充當，以確保聽證主持人的中立性。參與聽證活動的代表應具有廣泛性，不能由立法或決策機關（或部門）單方面決定。同時，立法、決策機關（或部門）應受聽證筆錄的約束，如果不接受或否決參與聽證活動的代表的意見，應將理由告知聽證代表，防止聽證活動流于形式^[4]。

三、立法與決策隊伍的專業化

當前，立法和決策的專業化、技術化色彩越來越濃厚，參與立法和決策的專家數量越來越多、涉及的領域越來越廣泛，專家全程參與立法和決策過程的現象也越來越普遍。但從總體上看，專家參與規范性文件制定工作的渠道還不夠暢通，一些負責規范性文件起草的機關或部門根據自己的偏好挑選專家，有選擇性地對待專家意見^[5]。

為了充分發揮專家在規范性文件制定中的作用，進而確保出臺的規范性文件符合客觀規律，需要從以下幾個方面建立健全專家參與規范性文件制定工作的機制。首先，在各級別的人大代表和人大常委會委員中，增加法治實踐經驗豐富以及在其他領域具有豐富專業技術知識的人數，使不同領域的專家在相關規范性文件制定過程中更直接、更經常地發揮作用，進而快速提升相關規范性文件的質量。其次，通過建立專家顧問團等靈活多樣的形式，調動未能成為人大代表或人大常委會委員的各行各業專業技術人才的參與積極性，使他們能夠常年直接參與規范性文件制定、修改、廢除的指導工作。同時，考慮到現有專家型人大代表、專家型人大常委會委員及專家顧問，隨著年齡的增長及形勢的發展需要不定期地更換，為了滿足未來規范性文件制定、修改、廢除等工作的需要，有關機關或部門應設置專家庫。當然，專家顧問團的建立和專家庫的設置既應考慮不同領域專家的廣泛性和代表性，也應最大可能地在不同領域的專家，以及來自不同學術機構、不同地域、不同學術派別的專家之間保持平衡。最后，充分發揮專家在規范性文件制定、修改、廢除過程中的作用。有關機關或部門在確定立法或政策規劃、立法或政策計劃、具體立法或政策項目，以及在起草、評估規范性文件草案時，應廣泛征求相關領域專家的意見。對于專業性極強的規范性文件，可以通過招投標的方式委托資深專家組織起草;對于屬政府制定權限但涉及部門間爭議較大的重要事項，可以通過招標、投標等形式交由具有良好資質的第三方予以評估^[5]。

四、立法與決策內容的明確性和協調性

在黨和國家把依法治國、建設社會主義法治國家確定為治國基本方略、奮斗目標后，各種規范性文件層出不窮，所調整的對象也延伸到社會生活的各個領域，幾乎達到“凡事皆有法式”“凡事皆有規矩”的狀態。然而，受主客觀等因素限制，這些規范性文件仍然存在諸多不足。一、由于缺乏制定規劃和計劃，規范性文件的制定隨意性較大。有的機關或部門既未做深入細致的調查研究和論證，也沒有廣泛征求意見、集體討論，往往僅根據某某領導的一句話、一個批示、一次大會發言，便“炮制”出一個規范性文件^[6]。二、有的機關或部門未能充分考慮立法、決策的必要性，未能科學選擇規范性文件的調整對象，進而導致相關規定未能正確處理與道德及其他各種社會規范的關系。三、有的機關或部門在立法、決策時照抄、照搬國內外其他地區的相關規定，導致所出臺的規范性文件與本地區實際情況脫節。四、有的規范性文件的內容比較抽象、語義模糊不清、用語晦澀難懂、針對性不強，缺乏具體的處罰措施，可操作性較差。五、有的規范性文件不符合立法和決策的目的，與權力制約、權利保障、公平等精神存在反差，主要表現為：管理性規定較多，服務性規定較少;對普通單位和個人的義務設置較多，對相關機關（或部門）及其工作人員的權力約束較少;對普通單位和個人涉及收費和罰款等不利影響的條款較多，涉及教育和獎勵的條款教少;體現部門利益和地方利益的條款較多，保護普通單位和個人權益的條款較少;即使是涉及普通單位和個人權益的規范性文件，也存在一些因地域、身份、性別、受教育狀況、年齡、身體健康狀況等不同，而享有不同待遇的歧視性規定。六、有的規范性文件協調性差，主要表現為內部條款前后不一致，或與其他合法有效的規范性文件（包括同一主體之前制定的規范性文件、與自己同級的機關或部門制定的規范性文件、上級機關或部門制定的規范性文件）相抵觸。

有法可依、有章可循是依法治國、建設社會主義法治國家的前提條件，但包括憲法、法律在內的規范性文件并非“無所不能”。為了實現科學立法、科學決策，最大限度避免“僵尸條款”^[7]的出現，有關機關或部門在出臺規范性文件時必須堅持必要性和可行性原則，在深入細致調查研究、廣泛征求意見以及集體討論的基礎上，決定是否對該事項規劃立項。如果人們對某一事項的認識比較充分，且該事項只有借助法律、法規等規范性文件才能得到有效調整時，應毫不猶豫地出臺相應的規范性文件。如果人們對某一事項的認識不夠深入，且該事項雖然有必要借助法律、法規等規范性文件調整，但暫不具有可行性時，可以納入中長期制定規劃，待條件成熟或時機到來時，再出臺相關規范性文件。如果有關事項通過道德、風俗習慣、行業規范等其他社會規范，就能得到有效調整或處理，或者由規范性文件予以調整存在成本太高、無法有效調整相關事項、消極影響大于積極效果等情形，就不應立法或出臺其他強制性規定，而應交由其他社會規范調整。

規范性文件的內容，主要是關于公民、法人和其他社會組織之間的權利義務關系，及其與國家權力之間的關系。為了實現科學立法、科學決策，除應正確處理不同利益群體之間的權利、義務分配外，有關機關或部門在所出臺的規范性文件中，還必須正確處理權利與權力、權利與義務的關系。首先，權利是權力的本源，無權利便無權力。規范性文件應當盡可能科學地給公民、法人和其他社會組織賦予權利，不得毫無根據地對權利的行使附加不合理的限制。其次，在我國，權利和義務是統一的，不存在只享有權利、不負擔義務的“特權”公民。有關機關或部門在所出臺的規范性文件中不得任意給公民、法人和其他社會組織設定義務，尤其不得設置無權利支撐的義務。最后，由于權力天然具有擴張、濫用的傾向，并且“絕對權力絕對腐敗”，因此必須給權力戴上“緊箍咒”。一方面，應該從權力主體、權限范圍、適用對象、行使條件等角度對其進行嚴格限制，以確?！胺o明文授權不可為”能夠得到有效實現;另一方面，需對權力行使應遵守的程序、利害關系人的參與以及獲得救濟的途徑等事項作出規定，進而確保權力能得到規范行使^[2]。

如果不同規范性文件之間相互沖突，同一規范性文件內部不同條款之間相互抵觸或存在語言模糊不清等漏洞，相關規范性文件的順利實施必然會受到影響。因此，不同規范性文件之間以及規范性文件自身內部的協調，是規范性文件科學性的內在邏輯要求。各級人大及其常委會、各級政府及其職能部門在制定規范性文件時，必須以上級機關制定的合法有效的規范性文件為根據，確保二者的相關規定協調一致。根據調整對象和方法的不同，規范性文件在理論上可以劃分為憲法、民法、商法、行政法、經濟法、刑法、訴訟法等不同的部門法，有關機關或部門制定的規范性文件應與屬于同一部門法的其他規范性文件保持一致，還應與屬于其他部門法的規范性文件保持協調，相互之間不得發生矛盾或沖突。同時，有關機關或部門在制定規范性文件時，必須使具體規定與制定目的、精神及基本原則相吻合，還必須注意邏輯結構的完整性，既要規定行為模式，也要在法定權限范圍內規定法律后果。為此，應該規定不依法行使權利和權力、不依法履行義務、不積極履行職責，必然會產生的否定性法律后果，即法律責任和制裁措施。當然，在規定法律責任和制裁措施時，應遵循比例等原則，根據行為人的過錯大小、違法程度、社會危害和影響的大小、事后表現等具體情況，規定輕重適當、相互銜接的處罰措施。

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（責任編輯：李虎）

On the Basic Requirements of Scientific Legislation and Policy Decision

HU Li

（School of Public Administration， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404120，China）

Abstract：Scientific legislation and policy decision is not only the premise of managing state affairs according to law， but also the basic requirements of construction of socialist country ruled by law. Influenced by subjective and objective factors， the scientific nature of legislation and policy-making in our country still has many defects. In order to greatly improve the level of managing state affairs according to law， speed up the process of construction of socialist country ruled by law， various kinds of measures should be taken to strengthen the scientific nature of legislation and policy decision， such as allocating the right to legislate and make policy scientifically， enhancing the process democracy and transparency of legislation and policy-making， strengthening the specialization of the legislators and policy-makers， and improving the clarity and coordination of normative documents， etc.

Keywords： scientific nature; democracy; specialization; clarity; coordination

[①] 本文中的法僅僅指憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、行政規章（含國務院部委規章和地方政府規章），不包括其他規范性文件。與此相應，立法在本文中指依法享有立法權的國家機關按照法定權限和程序，制定、修改和廢止前述規范性法律文件的活動。

[②] 決策在本文中指各個國家機關或部門按照法定權限和程序，制定、修改和廢止憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、行政規章以外的具有普遍約束力的決定、命令等各種規范性文件的活動的總稱，至于作出僅僅在特定時間和特定地點以及對特定對象有效的決定（不具有普遍約束力）的活動，雖然也要嚴格遵守相關權限和程序，但不在本文討論之列。

[③] 規范性文件在本文指有關國家機關按照法定權限和程序制定或者認可，并由國家強制力保證其實施的規范性文件的總和，除憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、行政規章外，還包括有權機關發布的具有普遍約束力的決定、命令等其他各種規范性文件。