黨內法規有序運行的影響因素與保障機制論析

馬迅

摘 要：黨內法規的實施效果是由黨內法規制定頒布后的實際運行狀態所決定的。黨內法規運行不暢集中表現為實施虛置、象征性執行和扭曲性執行三種典型樣態。影響黨內法規有序運行的因素主要包括體系本身、執規主體、監督過程和制度環境四個方面。若要實現黨內法規的有序運行，必須建構內外兼備的運行保障機制。內部保障機制從制度體系內部著手，以監督問責機制建設為中心，確保黨內法規監督問責的嚴密性，圍繞人才培養和領導垂范兩個基本點，提升黨內法規人才培養的專業化，增強黨員干部帶頭守規的示范效應。外部保障機制從價值觀念、社會公開和教育策略三個維度展開，實現由工具主義價值觀到規范主義價值觀的嬗變、由保守封閉到公開透明的轉型、由更多依賴外在灌輸到更多注重內心信服的轉變。

關鍵詞：黨內法規;依規治黨;黨內治理

一、黨內法規運行不暢的典型樣態

黨內法規的實施反映著黨內法規制定頒布后的實際運行狀態，是黨內法規的具體落實。從某種意義上說，黨內法規的實施就是黨內法規運行的整個過程[3]。黨的十八大以來，黨內法規的實施情況相比以往獲得了長足發展，黨內法規在黨的領導和黨的建設工作中不再是新生事物，從嚴治黨、依規治黨的觀念也已深入人心。但從實踐來看，黨內法規在實施中仍存在不少阻礙，偏重制定、輕視執行等問題并未從根本上得到改善?？傮w而言，黨內法規運行不暢集中表現為三種典型樣態。

（一）黨內法規實施中的虛置現象

黨內法規實施中危害后果最為嚴重的便是實施虛置現象，即執規主體不再執行，守規主體也視而不見，黨內法規實際上成為“空中樓閣”和“一張廢紙”[4]。根據虛置程度的不同，主要分為兩種情形：一是黨內法規在制定之后從未得到有效實施，二是黨內法規在實施一段時間之后便被架空或遺忘。就第一種情形而言，絕大多數原因是被虛置的黨內法規本身與黨的各項方針政策之間存在較大分歧，或者與黨務實踐格格不入，導致執規和守規主體無法將其付諸實施。就第二種情形而言，多數則是黨內法規在制定時有些許瑕疵，雖不至于同憲法法律和上位階黨內法規等相沖突，但與黨內法規各實施主體的預期仍存在不少差距，導致隨著時間的推移，該法規不再被執行或者被其他黨內法規或黨內慣例等所取代。當然，除黨內法規自身原因外，也不排除執規和守規主體的黨規意識淡薄，沒有將黨內法規作為制度治黨和從嚴治黨的主要抓手，濫用權力、頂風作案，甚至將部門利益和個人利益凌駕于黨內法規之上。有學者曾一針見血地指出：“中國共產黨是一個高度組織化的政黨。這種組織化就意味著中國共產黨的組織有相當高的制度含量，也就是說，中國共產黨黨內是有制度積累的，也是有制度規范的?，F在面臨的最大問題是：有制度但制度運行不正常甚至制度不運行，導致的結果是制度虛置甚至制度失敗?！盵5]

（二）黨內法規的象征性執行

黨內法規的實施虛置是明顯不執行黨內法規，而黨內法規的象征性執行則是表面上看似在遵守和執行，實則內心抗拒執行、敷衍執行，黨內法規的功效并未真正得到體現。黨內法規的象征性執行主要有兩種具體表現形式：一是敷衍了事，二是機械執行。第一種形式集中表現為黨內法規實施中的“面子工程”和“形象工程”。迫于依規治黨的壓力，少數黨員領導干部雖然外在做出推崇和踐行黨內法規的假象，內心卻排斥黨內法規的約束，遇到問題時依賴領導批示和長官意志，習慣于通過“托關系”“走后門”和“潛規則”等違法亂紀的方式解決問題，黨內法規等制度化的爭議化解機制毫無用武之地，甚至成為暗地采用非制度性方式解決問題的幌子和借口?！按髲埰旃拈_頭、敷衍了事結束”，黨內法規的實施呈現出“假繁榮”，這不僅干擾了黨內法規正常的實施評估，而且會給黨和國家的事業帶來嚴重的損失。所以，黨內法規象征性執行的破壞力并不亞于黨內法規的實施虛置，這就需要黨內法規實施的監督機關“擦亮眼睛”，加大監督力度，逐漸從“形式監督”過渡到“實質監督”，讓黨內法規的運行監督真正成為高懸在全體黨員頭頂的一柄“利劍”。第二種表現形式主要指執規主體在貫徹落實黨內法規時，忽視具體環境，沒有發揮主觀能動性，只看“文本規定”，疏于“結合實際”，習慣于以文本照轉文本、以文件落實文件、以會議貫徹會議的方式執行黨內法規[6]。造成黨內法規機械性執行的原因是執規主體的主觀能動性沒有與黨內法規實施環境的客觀實在性相統一。一方面，執規主體缺乏對黨內法規核心宗旨的準確把握，不能全面理解其背后的深刻意涵，往往只是依照法規條文的表面形式要求簡單執行，并未關注立規目的是否能夠真正達成;另一方面，執規主體過度迷信“本本主義”，全然不知黨內法規的制度環境是處于不斷發展和演變之中的，未能關注黨內法規調整領域的新情況、新特點和新問題，使黨內法規的執行與實踐相脫節，無法回應現實需求。換言之，黨內法規的機械性執行忽視了黨內法規的有效實施是原則性和靈活性相統一的產物，枉顧實踐發展而盲目照搬照抄，不僅降低了黨內法規的執行效率，而且是對有限執規資源的一種浪費。

（三）黨內法規的扭曲性執行

在黨內法規的實施虛置和象征性執行之外，還有一種黨內法規實施的異化現象，即黨內法規的扭曲性執行——黨內法規在總體上得到了一定程度的執行，但執行并不全面，或者逾越了合理的限度。與象征性執行類似，扭曲性執行也存在至少兩種具體表現形式。第一種表現形式是選擇性執行，即在實施難度較大和實施難度較小的黨內法規之間，選擇執行簡單的黨內法規;在利益回報之間，選擇執行更符合地區利益、部門利益或個人利益的黨內法規;在面對監督問責和紀律處分時，選擇執行不利后果更輕的責任條款。黨內法規選擇性執行亂象的出現，主要緣于黨內法規自身的外部公開機制匱乏，法規的實施條件、步驟、方式和方法等，長期掌握在內部執規主體手中，從而為個別執規主體濫用執規裁量權大開方便之門。黨內法規扭曲性執行的第二種表現形式是黨內法規的過度性執行。黨的十八大以來，黨內法規的執行力建設成為黨內法規實施的重中之重，如中央“八項規定”等黨內法規的執行力度很大，問責和處理了一大批黨員領導干部，在黨員群體中產生了巨大的震懾效應。通常情況下，借助監督執紀倒逼執規和守規主體嚴格落實黨內法規無可厚非，但在具體實施中卻由于個別領導意志和執規主體業務能力參差不齊等原因，產生過度執行、過度打擊和過度恐慌等執規亂象，嚴重干擾了黨內法規的正常實施。此外，部分新聞媒體在報道個別違法亂紀事件時沒有尊重事實，甚至添油加醋、過度渲染，誤導不明真相的黨員干部和普通群眾，也在一定程度上影響了執規主體的判斷力。申言之，黨內法規的過度執行會挫傷廣大黨員干部勇于擔當、敢于履職的積極性和主動性，減損黨的領導權威和黨內法規的嚴肅性。因此，在通過監督問責機制倒逼黨內法規有效實施的同時，也要創設正面激勵措施，鼓勵和褒獎那些正確履職、勇于擔當和敢于作為的優秀黨員模范。

二、影響黨內法規有序運行的主要因素

針對黨內法規實施中暴露出來的諸多問題，有必要全面剖析其背后的形成機理，從而為保障機制的建構指明方向。綜合來看，影響黨內法規有序運行的因素主要包括體系本身、執規主體、監督過程和制度環境四個方面。

（一）黨內法規制度體系本身有待完備

協調完備的黨內法規制度體系是推進黨內法規有序運行的前提和基礎。如果黨內法規制度體系本身存在問題，那么不論執規主體的業務素質有多高、制度運行的社會環境有多好，黨內法規的有序運行都難以為繼。黨的十八大以來，黨內法規制度體系建設成效顯著，黨內法規不論數量和質量都有明顯提升，對此應給予充分肯定。但與此同時，也必須清醒地認識到黨內法規制度體系自身還存在諸多漏洞，甚至有些短板亟待補齊。

首先是黨內法規的完備性問題。十八大以來，隨著依規治黨進程的加快，基礎主干性黨內法規的數量有了長足發展，基本能夠滿足從嚴治黨的需要。但是，一些重點領域的黨內法規制定工作遲遲未有突破性進展。對此，宋功德教授總結為，“主要是黨的領導和黨的工作方面缺乏規范領導體制機制的法規，宣傳思想工作方面缺乏規范宣傳思想工作體制機制、主要職責的法規，組織制度方面缺乏規范黨的各級組織設立、職責、運行等方面的組織條例，以及規范各級黨的組織選舉的工作條例?！盵7]其次是黨內法規的質量問題。黨內法規制定水平在整體上還有提升的空間，比如部分黨內法規在解決現實問題與回應長遠問題之間關系的處理上，過多注重現實問題，而一定程度上忽視法規制定后的長遠效果。再比如黨內法規的實際運行中，中央和地方存在明顯差異性，各個地區之間的情況也不盡相同，此時，如何將中央黨內法規落地，如何使地方黨內法規更加貼合基層需要，便成為黨內法規制定質量提升中應當予以重點改進的事項[8]。再次是黨內法規的配套問題。黨內法規的有效實施并不是孤立的，它需要一系列配套措施的跟進?，F有的黨內法規制度在配套措施建設方面還比較滯后，貫徹實施型的下位階黨內法規對上位階黨內法規的對接不夠，為數不多的黨內法規實施細則也缺乏對黨內法規的細化，有些局限于對黨內法規條款的簡單重復和強調，配套措施的必要性和可操作性值得商榷[9]。最后是黨內法規的程序問題。與國家法律類似，程序法規范在黨內法規中也發揮著舉足輕重的作用，沒有程序法規范的指引，抽象的實體法規范便容易淪為一紙空文，在具體實施中難以落地。

（二）部分黨員干部的執規素養有所欠缺

黨內法規的制定質量是黨內法規有序運行的前提，但黨內法規真正付諸實施卻必須仰賴實施主體的具體落實。黨內法規的實施主體主要是全體黨員，尤其是各級黨員領導干部，而執規主體的執規素養則包括執規意識和執規能力兩個方面。

執規意識是指實施黨內法規的意愿和自覺性。目前，部分黨員干部仍具有濃厚的“官本位”思想，缺乏規則意識，在黨內治理中沒有將黨內法規作為管黨治黨和約束自身行為的標尺和依據，在具體工作中不習慣運用黨內法規解決問題。相反，部分黨員干部遇事喜歡“托關系”“打招呼”，置黨內法規于不顧。易言之，部分黨員干部的執規意識淡薄主要表現為，在黨內治理中奉行“人治思維”，不愿切實執行黨內法規[10]。

與此同時，部分黨員干部雖然愿意執行黨內法規，卻由于執規能力不足而無法有效執行。比如，有的黨員干部學習黨內法規不到位，理解黨內法規不透徹，導致在黨內法規的運用中出現偏差，無法達到黨內法規調整和約束黨組織和黨員行為的立規初衷，黨內法規的實施效果大打折扣。再比如，有些黨員干部在執行黨內法規時并未領會其精神實質，“為了執行而執行”，生搬硬套、機械執規，不講究執規藝術和執規的方式方法，一味采用“開大會”“寫報告”“表決心”等方式貫徹執行黨內法規，忽視專題輔導、宣傳教育、網絡新媒體、榜樣典型和實踐教學等方式方法的靈活運用，削弱了黨內法規的實踐效果。

（三）黨內法規的運行監督尚不到位

習近平曾指出：“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實?！盵11]反觀目前的黨內法規運行監督，并未設置專門的日常督察機構和人員，督察標準和督察程序缺失，專項檢查的啟動也具有很強的隨意性，監督壓力在黨內法規運行中傳導不暢。黨內法規運行監督不到位主要分為三種情形：第一，監督的有無問題。許多黨內法規在制發之后，相關主體并未關注其后續的實施效果和執規主體的反饋情況，無法根據執規效果進行相應的調整和修正，以發揮黨內法規在依規治黨中的規范作用。第二，監督的主體問題。根據監督主體的不同，黨內法規的運行監督可分為內部監督和外部監督。長期以來，內部監督是主旋律，上級對下級的監督也取得了一定的效果，但平級之間的監督和下級對上級的監督則明顯不足。比如，作為內部監督的常規主體，紀委對“一把手”的監督就十分被動，存在明顯短板。從外部監督看，人大、政協、民主黨派、社會公眾和網絡傳媒等是相關監督主體，但上述主體實施監督的積極性和主動性并不高，甚至存在個別新聞媒體為了吸引眼球，歪曲事實“亂監督”的問題，一定程度上擾亂了黨內法規的運行秩序。第三，監督后的問責問題。在對黨內法規的運行進行監督之后，需要后續的處理和問責。就目前的違規問責而言，主要存在兩種極端傾向：一種是礙于人情、面子和關系等因素，監督后的問責形同虛設，或者雷聲大、雨點小，無法對違規當事人形成足夠的震懾;一種是不論責任主體、責任內容和責任標準，一律問責、連帶問責和從嚴問責，相關黨組織和黨員干部承擔了太多的履職壓力，甚至出現畏手畏腳和不敢作為的情況，背離了監督問責的初衷。

（四）黨內法規運行的制度環境有待改善

黨內法規是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，而依法治國、建設法治中國，同樣是國家治理體系和治理能力現代化的題中之意。黨內法規運行的制度環境與我國整體的政治、經濟、文化等社會大環境密不可分，均統一于中國特色社會主義的偉大進程之中，而從小的方面看，黨內法規運行的制度環境特指黨內政治生態。

雖然中央“八項規定”以及黨的十八大以來諸如《黨內政治生活準則》和《黨內監督條例》等一系列黨內法規的出臺凈化了黨內政治生態，風清氣正的黨內法規運行環境逐漸形成，但穩定的制度環境并不是短期形成的，它會受到古今中外各種復雜因素的影響。比如，受到我國歷史傳統文化的影響，封建時期“官本位”思想的殘余在個別黨員群體中發酵，導致他們的“特權意識”和“人治思維”泛起，將個人意志凌駕于黨內法規之上，遇事“托關系”“找后門”，破壞了黨內政治生態，嚴重干擾了黨內法規的正常運行[12]。再比如，隨著我國改革開放和市場經濟的蓬勃發展，西方社會的一些不良價值觀傳入我國，“潛規則”和“厚黑學”一度盛行，個別黨員干部迷戀于“鉆制度空子”和“拍領導馬屁”，使得黨內法規等正式的黨內規章制度在部分黨內治理領域面臨廢弛的風險[13]。

此外，個別黨員干部在黨內治理中并未樹立“主人翁”意識，營造良好黨內政治生態的積極性和責任心不強。比如，在發現身邊黨員干部的某些違法亂紀行為時，“睜一只眼、閉一只眼”，而沒有及時提醒、督促整改或向黨內紀檢監察部門舉報，往往錯過了幫助這部分黨員干部改過自新的最佳時機，給黨和人民帶來了更大的損失[14]。其實，不愿或不敢“硬碰硬”“動真格”，看似是對其的一種保護，實質上卻是一種變相的傷害。若縱容這種現象和苗頭在黨內蔓延，將削弱黨內法規的權威性，不利于讓鐵規落地、讓鐵規發力。

三、黨內法規運行的內部保障機制建構

若要實現黨內法規的有序運行，首先要從制度體系內部著手，以監督問責機制建設為中心，圍繞人才培養和領導垂范兩個基本點，搭建黨內法規運行的內部保障機制。為此，應當確保黨內法規監督問責的嚴密性，提升黨內法規人才培養的專業化，增強黨員干部帶頭守規的示范效應。

（一）扎緊牢籠：確保黨內法規監督問責的嚴密性

就黨內法規運行的內部保障而言，黨內法規的監督問責機制無疑是重中之重。若黨內法規的實施缺乏監督，違法亂紀的黨員干部得不到問責，那么無論黨內法規制定水平多高，都無法得到有效的貫徹落實。為此，黨的十八屆六中全會通過了《中國共產黨黨內監督條例》，明確規定黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，黨委（黨組）在黨內監督中負有主體責任，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關。上述規定對黨內法規的監督主體進行了厘清，增進了各級黨組織和全體黨員對黨內監督重要性的認知。具體而言，黨內法規內部監督機制的建構需要重點推進兩項制度建設。

一是不斷健全黨內巡視制度。黨內巡視是實現黨內監督的重要方式，巡視的目的是發現問題和解決問題，是為了協調下級黨組織更好地開展工作，幫助黨員干部防微杜漸、改錯糾偏[15]。對于巡視中發現的問題，應及時移送紀檢監察機關進行審查。在巡視方式上，要做到明察和暗訪相結合。明察，需要紀檢監察機關將巡視目的明確通知被巡視單位，并向社會公開舉報郵箱、電話等渠道，以便接受社會舉報監督;暗訪，則需要在嚴格保密的情況下收集違反黨內法規制度的確鑿證據，有效維護受訪者的隱私。需要注意的是，黨內巡視是黨內監督檢查的一種重要方式，但絕不是上下級的直接領導與被領導，巡視組不能影響和干擾巡視對象的正常工作和業務開展。

二是嚴格落實責任追究。雖然黨內法規的運行水平根本上取決于執規主體的自覺、高效執行，但必要的執規責任制仍是黨內法規有序運行中不可或缺的重要組成部分。2019年8月30日，為了提高黨內法規執行力，推動黨內法規全面深入實施，中共中央政治局審議批準通過了《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，執規責任制從落實責任追究的維度，為潛在的執規不力主體套上制度的“枷鎖”，倒逼相關責任人有效執規。一方面，落實責任追究要將執規責任上升到政治責任的高度，針對執規主體象征性執行和選擇性執行等不作為情形，各級黨組織和全體黨員要樹立“執規是本職、執規不力是失職”的理念，不僅從自我做起自覺守規，而且要身體力行切實維護黨規權威;另一方面，落實責任追究必須明確責任主體，即在黨內法規實施中，分清主體責任、領導責任和監督責任，防止出現責任落空和責任推諉現象。

（二）術業專攻：提升黨內法規人才隊伍的專業化

工欲善其事，必先利其器。黨內法規的有序運行依賴一支高素質的人才隊伍，人才隊伍建設成為黨內法規運行保障機制的基礎環節。具體而言，黨內法規人才隊伍的專業化要從三個方面著手。其一，切實提高一線執規主體的業務素養。黨內法規實務工作者奮戰在黨內法規實施的第一線，黨內法規的制定、執行、解釋、備案、審查、評估和清理等內容都由他們具體落實，黨內法規實務工作者的素質、能力和水平直接關系到黨內法規的實施水準。因此，各級黨組織必須重視一線執規主體的業務培訓工作，定期就新出臺和新修訂的黨內法規組織學習培訓班，并就黨內法規實施中的重點和難點問題，不定期召開學習研討會，切實保障一線執規主體學規、知規、懂規和用規。其二，重視黨規理論研究者的思想引領。規范運行和制度建構都需要理論指引，遺憾的是，目前黨內法規研究中并未形成像國家法律那樣較為系統和全面的理論體系，尤其是黨內法規基礎理論研究還相對薄弱[16]。由此可見，黨內法規的理論工作者也是黨內法規人才隊伍的重要組成部分，黨內法規的運行必須要重視并充分調動理論工作者的積極性和創造性，從黨內法規的本質屬性、黨內法規與國家法律的關系協調和黨內法規制度體系建設等重點議題出發，建構符合中國實際、具有中國特色并且實現理論自洽的黨內法規理論體系。其三，大力加強黨內法規后備人才的培養。鑒于黨內法規承載著管黨治黨、依規治黨和從嚴治黨的重要使命，因而黨內法規專業化人才隊伍建設具有獨立存在的重要價值。目前，我國的黨內法規后備人才儲備嚴重不足，從事黨內法規的實務和理論工作者多是從其他黨政機關和其他專業轉入，并未形成黨內法規的專門培養梯隊[17]。因此，黨內法規后備人才的培養需要高校為社會源源不斷地輸送優秀人才，黨內法規學課程的開設也需要整合包括法學、馬克思主義理論、黨史黨建和政治學等多學科資源，真正通過后備人才的培養為黨內法規人才隊伍的專業化奠定堅實的基礎。

（三）上行下效：倡導黨員干部領導垂范的先進性

在黨內法規運行體制中，基層黨員在數量上占據絕大多數，其依規治黨和自我約束的能力和水平事關黨內法規的整體實施效果。然而，基層黨員的執規素養和行為舉止卻深受上級黨員領導干部和所在黨組織的影響和熏陶，黨員領導干部之于黨內法規運行體制的重要性不言而喻。誠如習近平所言：“這些年黨內政治生活和黨內監督存在的種種問題，究其原因，有市場經濟大環境的因素，有黨的隊伍不斷發生深刻變化的因素，但一些高級干部發生的問題往往是所在地方和單位各種問題滋生蔓延的主要導因?！盵18]為增強黨內法規的實施效果，在黨內法規運行中必須重視“黨員領導干部”這一關鍵少數，抓住黨內法規執行主體中的主要矛盾，充分發揮黨員領導干部的模范帶頭作用，以上率下、率先垂范。

所謂以上率下，是指“從中央到地方各級黨委應當增強黨規制度實施責任意識和擔當精神，帶頭貫徹執行黨內法規制度，上行下效、上率下行，由此生成黨內法規貫徹執行的‘蝴蝶效應”[19]。在黨內法規執行中，黨員領導干部只有做到以身作則，以高于普通黨員的標準嚴格要求自己，才能在基層黨員群眾中樹立威信，讓普通黨員和社會公眾信服，進而以黨員領導干部為榜樣，切實將黨內法規的執行落到實處?？梢?，壓實各級黨組織中主要黨員領導干部管黨治黨的主體責任，在黨內法規運行體制中具有重要意義。

四、黨內法規運行的外部保障機制建構

除從監督過程和執規主體等內部視角搭建內部保障機制外，黨內法規的有序運行同樣需要從外部視角營造良好的制度環境。黨內法規運行的外部保障機制建構可以從價值觀念、社會公開和教育策略三方面展開：在價值觀念上，實現由工具主義價值觀到規范主義價值觀的嬗變;在社會公開上，實現由保守封閉到公開透明的轉型;在教育策略上，實現由更多依賴外在灌輸到更多注重內心信服的轉變。

（一）價值觀念的重塑：積極培育規范主義價值觀

黨內法規是黨內規章制度的一種表現形式，相較國家法律，其政治性、政策性和道德性色彩更為突出。政治性是指黨內法規要服務于黨的領導和黨的建設，不能因為黨內法規的運行而弱化黨的領導權威;政策性是指黨內法規介于黨的主張和國家法律之間，或多或少要體現黨的路線、方針和政策，對國家政治生活起到引領作用，甚至在合適的時機，黨內法規存在向國家法律轉化的可能[20];道德性是指黨內法規對黨組織和黨員干部的要求往往比國家法律嚴苛，“紀嚴于法”便是黨內法規道德性的突出表現。正是基于上述三個特性，在既往黨內法規運行實踐中，盛行工具主義價值觀。工具主義價值觀是將黨內法規的實用價值放在第一位，強調黨內法規在解決黨的領導和黨的建設現實問題上的功用，而很少顧及黨內法規制度體系的整體協調和規范建設[21]。不可否認，工具主義價值觀在許多臨時性和應急性問題的解決上具有自身獨特的作用，尤其能夠實現個案正義，但其負面作用也十分明顯。比如，在目前的黨務實踐中，領導講話和指示批示往往更容易得到貫徹執行，而常態性的黨內法規尤其是高位階的抽象黨內法規，反而有時會被虛置。

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規自然應當具有穩定性、體系性和規范性等特質，不僅要對執規主體形成相對穩定的心理預期，而且要保證黨內法規體系內部、黨內法規與國家法律之間的協調和銜接。簡言之，在黨內法規運行的制度環境中，要對工具主義的價值觀保持足夠的警惕，將黨要管黨、依規治黨的理念植入黨內法規的運行之中，型塑規范主義價值觀。比如，黨內法規程序規則的完善便是規范主義價值觀題中之意。在黨內法規的運行中，不論黨組織還是黨員，都處于復雜的社會關系網之中，受到關系、人情等因素的影響，或多或少可能出現濫用裁量權的情況，而黨內法規的程序規則通過設定較為詳細的黨員履職條件、步驟、方式和時限等要素，能夠最大程度上規避權力濫用，確保黨內法規的各項要求不會被架空。

（二）社會公開的強化：著力增強法規運轉的透明度

在國家法律層面，不論是立法機關制定的法律、法規還是行政機關制定的行政規章和行政規范性文件，公民通過各種法律數據庫都能方便、快捷地進行實時檢索，從而得以對自身的行為產生合理預期，法律的指引功能得到彰顯。在政務領域，《政府信息公開條例》的出臺，讓行政權的行使更加公開透明，行政權力尋租和權力腐敗現象明顯得到改善[22]。不同于政務領域，長期以來基于片面追求黨的領導的需要，傳統上黨務工作具有封閉性特征，黨務領域的信息公開明顯不足。如此一來，各級黨組織和黨員干部在行使領導權和決策權時，此種特殊的公權力便無法置于社會公眾的監督之下，只能寄希望于黨組織系統內部的監督機制。黨內法規作為黨務工作的重要組成部分，一直以來也面臨同樣的問題。

黨內法規外部公開機制的缺失至少存在以下兩方面消極影響：一是絕大多數的黨員群體并不能深刻領會現行有效的諸多黨內法規的精神內核，對諸多黨內法規條款的理解和適用也存在偏差，以致于黨內法規指引作用的明確性上不及國家法律;二是若黨內法規的透明度不高，其由中央到地方再到基層，就存在信息不對稱的問題，下級黨組織利用這一點存在規避黨內法規執行的可能性，象征性執行、機械性執行、選擇性執行和過度性執行等，都是下級黨組織弱化黨內法規實施效果的可能情形[23]?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，黨內法規的運行保障亟需引入公開機制。

可能有觀點認為，黨內法規相比國家法律，在公開性上存在天然劣勢，難以也沒有必要通過引入外部公開機制保障其有效實施。其實，正確看待這一問題可以橫向對比近年來司法公開的進步。作為定分止爭和公民權利救濟的正式機制，司法權在公權力鏈條最后一環中的重要性毋庸置疑[24]。同時，司法的專業性也意味著，司法權應當交由公檢法人員來行使。若司法事務不予公開，將得以規避可能的政治和法律風險。然而，近年來，庭審直播和司法裁判文書上網等一系列司法公開舉措的出臺和實施，不僅提升了司法領域的透明度，而且倒逼了司法正義的伸張，人民群眾對司法的滿意度不斷提升。同樣，在堅持和改善黨的領導前提下，只要黨內法規的內容不涉密，都應當通過報刊、網絡和法規集等正式渠道向不特定的社會公眾公開，借助社會公眾外部監督的合力，對黨內法規在各領域和各層級的運行實施全方位、無死角的監督，保證黨內法規在實施中“不走形”“不變樣”。

（三）教育策略的轉換：更加注重守規主體的內心信服

目前，制度治黨和依規治黨已經成為黨內治理的共識，黨中央和各級地方黨委也相繼出臺了一系列黨內法規和規范性文件，各地掀起了一股黨內法規的學習熱潮，黨員干部對黨內法規的知曉度也逐漸提升。然而，當下黨員干部對黨內法規的理解更多地停留在規范文本層面，缺少對黨內法規精神內核的深入把握，很難結合黨內治理的實際將黨內法規落地生根。為貫徹落實各領域黨內法規，各級黨組織多采用集中學習和講座培訓等方式予以宣傳講解。并且，在目前的黨內法規運行中，特別強調對于違反黨內法規的黨員干部予以嚴厲的黨內問責和黨紀處分，從課予不利負擔的角度實施懲戒，以期引起黨員群體的廣泛重視。

殊不知，如果過度倚重后果取向的外在懲戒，很可能引發部分黨員的抵觸情緒，使其心理處于防范甚至逆反狀態。這種寄希望于外部壓服來促進黨內法規實施的思路，很容易誘發黨員群體“人人自?！钡那闆r，部分黨員在依法依規履職過程中擔心招致可能的非議甚至懲戒，而處處謹小慎微，以至于出現索性不作為的“懶政”現象。為此，黨內法規的運行應當更加注重黨員群體尤其是基層黨員的首創精神和內心認同，更多采用激勵方式使黨員群體真正參與到黨內法規運行的全過程。首先，在黨內法規制定環節，要廣泛征詢不同黨員的意見和建議，將黨員群體的心聲反映到黨內法規制度文本之中;其次，在黨內法規的實施環節，要更多采用“以案說法”等方式，使黨員干部深切感受到黨內法規“就在黨員身邊”，消除黨內法規實施的距離感，鼓勵黨員干部在日常工作中敢于并善于運用黨內法規;最后，在黨內法規的實施后評估等環節，黨內法規的修訂和清理主體要及時跟進黨員群體對黨內法規實施中所出現問題的反饋情況，重點修改或廢止那些束縛黨員依法履職積極性和創造力的黨規條文。

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【責任編輯：張亞茹】