政和縣水稻生產功能區劃定的分析與思考

許宗勝

（政和縣自然資源局， 福建 政和 353600）

水稻生產功能區劃定工作是依據國家的相關政策、規程規定，通過底圖校正、實地勘查、空間分布圖編制、公告公示、數據建庫等多個環節進行部署，水稻生產功能區劃定能夠更好的幫助人們查清和水稻生產功能區有關的一些信息，之后根據收集到的信息形成數據、圖件、表冊、文字資料等成果。

1 劃定意義

首先，水稻生產功能區劃定是主要以“藏糧于地、藏糧于技”為主，最終達到谷物自給、口糧安全的目的。

其次，水稻生產功能區劃定的實施，推進了供給側結構性改革，從而優化農業區域布局，聚集了核心品種和優勢產區，真正的每一塊糧食農產品生產用地落實到地塊中，給農業結構戰略性調整奠定基礎。

最后，水稻生產功能區劃定的實施，完善了農業調控方式，推進了農業現代化建設。

2 政和縣概況

政和縣位于福建省南平市中北部，地處閩浙交界，境域在北緯27°05'－27°23'，東經118°33'-119°17'之間。東與周寧縣、壽寧縣交界，北與松溪縣、浙江慶元縣接壤，西連建陽市，南與屏南縣、建甌市毗鄰。東西長72 公里，南北寬46公里，最窄處9 公里，土地總面積1744.24 平方公里，基本呈“八山一水一分田”分布。全縣總人口229502 人，其中非農業人口57508 人。

政和縣2016 年耕地面積14909.97 公頃，占土地總面積的8.55%，其中永久基本農田劃定面積12574.89 公頃，人均耕地面積0.92 畝，高于全省人均耕地面積0.52畝。耕地主要分布在山區丘陵和緩坡地區，另外河流及道路兩側也分布較多，梯田和坡地主要集中在高山區。

3 劃定主要技術路線

在劃定主要技術路線的時候，需要先結合實際的土地利用情況調查報告、高標準農田成果、種植業結構調整等資料確定水稻生產功能區的一個大致范圍，然后在派人進行實地考察，確定水稻生產功能區的具體范圍，確定好范圍之后在地塊邊界線附近進行編碼處理，根據耕地等級劃分每塊耕地的質量等級，然后研究水稻生產功能區的屬性內容，建立和水稻生產功能區電子地圖有關的數據庫，最終編制出最準確的水稻生產功能區成果。

圖1 政和縣水稻生產功能區劃定技術流程圖

4 主要劃定方法與步驟

4.1 工作準備

4.1.1 基礎資料收集

到農業農村局、自然資源局、水利局、發改局、建設局等有關單位收集土地利用現狀、永久基本農田劃定、高標準農田建設情況、遙感影像圖、農田基礎設施情況等資料，收集的資料真實、合法、有效、齊全。

4.1.2 工具準備

在準備工具的時候主要分為硬件工具和軟件工具兩種，硬件工具包括：測繪儀器、計算工具、記錄工具、電腦、移動硬盤等；軟件工具包括：數據分析軟件、質量檢查軟件等。

4.2 底圖制作

在制作底圖的時候，需要按照統一的數學基礎，將永久基本農田劃定成果、土地利用現狀調查成果、農村土地承包經營權確權登記成果等基礎數據進行匹配校正、空間分析，并根據分析結果進行人工判讀和綜合分析，以永久基本農田邊界范圍為參考，預判出水稻生產功能區片塊和地塊邊界，然后將初步劃定的政和縣水稻生產功能區片塊和地塊邊界疊加到遙感正射影像圖層上，之后顯示相應的編碼，最終制作出水稻生產功能區劃定工作底圖。

4.3 實地勘查

根據工作底圖，由縣級農業農村部門牽頭，會同自然資源、水利和交通等部門對初步劃定區域的圖斑進行會商，之后根據分析內容對需要重點核查的區域進行實地勘查，核查出水稻生產功能區的分布位置、數量等內容，了解工作底圖標注信息檢查和實際的差距，確定是否存在誤差，最終要保證水稻生產功能區的所有信息做到圖數一致。

4.4 空間分布圖編制

政和縣水稻生產功能區空間分布圖主要包括縣、鄉兩級圖件。是在永久基本農田成果圖基礎上，按照水稻生產功能區圖件編制要求，標注實地勘查的信息、水稻生產功能區片邊界等內容、道路等工程條件和作物的類型，在需要注意的地方編制編號，最終繪制成空間分布圖。

5 劃定成果分析

政和縣一共完成水稻生產功能區劃定面積5339.08 公頃,片塊數888 個, 地塊數3273 塊，主要分布在東平鎮等平原地帶，另外河流及道路兩側也分布較多。高山區鄉鎮部分永久基本農田達不到劃定條件，因此劃定比例較低。

6 主要成效

6.1 減少耕地拋荒的有效方法

規劃完水稻生產功能區之后，在進行水稻生產功能區建設的時候，是以改善農田生產基礎設施為主要建設內容，這些建設內容能夠給農田建設一些好的耕作條件，育供秧、全程病蟲害統防統治、機耕、機插、機械化收割等社會化服務的推廣和普及降低了勞動強度，糧食生產激勵機制的建立對農戶進行補貼提高農戶收益，提高收益之后就可以讓那些覺得耕地勞動累的農民愿意去種地，其次針對那些因為勞動力缺失不愿意種地的人，還能通過土地流轉的方式來解決出現的問題，最終達到消滅全年拋荒，恢復耕地、耕種的現象。

6.2 促進土地經營權流轉的抓手

政府通過建立種糧補助標準，對在水稻生產功能區范圍內的流轉土地承包經營權種糧且達到一定規模的種糧經營主體進行補助，可以促進土地向專業大戶集中，發展規模經營。通過鼓勵農戶以土地經營權入股發展農業股份合作經營和農業產業化經營，在獲得土地流轉收益的基礎上，參與土地經營收益再分配，可以增加農民收益。

6.3 推動糧食產業轉型的重要手段

設立水稻生產功能區建設專項資金，政府通過財政轉移支付向功能區引入現代農業生產要素和生產理念，可以推進政和縣糧食產業轉型升級。一是通過完善配套農業基礎設施、改良土壤、推廣科學施肥結構、實施農作制度創新、提供“五代”（代清理、代干燥、代儲存、代加工、代銷售）服務等，這樣就可以增加農民糧食生產的收益；二是在實際生產過程中建立相應的農業生產環節的社會化服務體系，這樣也可以增加相應的生產規模，政府也可以多提出一些能夠補償農民的方法，減少農戶生產的成本；三是通過構建新型農戶培訓體系，可以培育一批“糧工巧匠”，服務糧食產業經濟。

7 主要問題

7.1 功能區建成后的管護問題

水稻生產功能區劃定后必然要加強功能區內農田基礎設施的建設，由于功能區建成后受益主體與產權所有者不一致，增加了功能區內機耕道、生產路、下田鋪道、灌排渠道、機井泵站、水閘、橋涵、管道等設施的后期管護難度。有些管護責任人精力不到位、出現管護經費難等問題，這些都會影響功能區重建。

7.2 農業設施用地的落地問題

水稻生產功能區是在永久基本農田劃定成果的基礎上劃定的，永久基本農田嚴禁被農業附屬設施占用，這些也會影響糧食存放和烘干設施的空間，也會影響農機倉庫等社會服務農民用地。

這將會影響功能區內育秧場所、烘干設施、糧食和農資存放場所、農機倉庫等社會服務農用地審批落地。

8 對策措施

8.1 落實責任，多渠道籌集建設資金

一是將功能區建設與管護納入糧食安全責任考核，納入領導班子考核，建立年度督促檢查機制，確保功能區建設工作順利推進，確保每個功能區管理單位和責任人能很好地履行管理責任。二是整合各類涉農資金，建立水稻生產功能區建設專項資金，引導高標準農田、小型農田水利、農業綜合開發等項目資金向功能區傾斜，鼓勵吸引社會資本參與功能區建設。

8.2 開展農田配套設施建設

開展水稻生產功能區社會化服務設施建設，提高功能區社會化服務能力，為糧食種植提供便利。與上級溝通協調，力爭上級出臺水稻生產功能區內的設施農用地審批意見和政策。

8.3 重管理，加強功能區宣傳管護

起草出臺水稻生產功能區管理保護辦法，規范功能區建設資金的籌集、功能區的管理和保護，保障水稻生產功能區長久發揮作用。建立水稻生產功能區激勵與約束機制，對功能區內糧食生產給予補貼，對功能區內“非糧化”行為給予限制，確保水稻生產功能區的種糧屬性。建立水稻生產功能區管護制度，明確管護內容和主體責任，落實維修管護資金，重點對路、溝、渠、機井泵站、蓄水池、橋涵管道等進行維護，及時維修破損的基礎設施。搞好水稻生產功能區宣傳報導，加強經驗學習交流，促進功能區建設和發展。