國外職業農民職業教育對我國新型職業農民培育的借鑒與啟示

楊 琴，吳兆明

(無錫職業技術學院，江蘇 無錫 214121)

自2012年中共中央1號文件首次提出“大力培育新型職業農民”以來，中共中央1號文件已連續7年對新型職業農民發展作出重大戰略部署。同時，國家先后出臺了一系列關于職業農民培育的文件，大力倡導新型職業農民培育。國外農業發達國家也曾經歷了長期的職業農民的培養，如美國已堅持職業農民培育一百多年。[1]1948年成立的韓國曾是一個落后的農業國，曾經難以解決溫飽，也面臨過與我國類似的大量農民進城務工、農村空心化，農民老齡化等情況，其高度重視新型職業農民的培育，以培育職業農民作為農業發展的推動力，經過短短幾十年的時間實現了從農業落后國躍升為農業強國。[2]由于國情不完全相同，國外農業發達國家實現農業現代化發展的具體路徑也不盡相同，但“將培育新型職業農民作為農業可持續發展的一項重要舉措”的戰略部署是一致的。國外在培育職業農民的制度、機構、模式、保障等方面的特色及經驗值得我國借鑒與學習。

一、國外職業農民職業教育與培訓的典型做法

1.建立相對完善的法律制度，落實職業農民職業教育政策

通過立法確定職業農民教育地位是國外的典型做法。美國從1862年開始，為推動國內農業發展，調動職業農民從事農業工作積極性，保障農民職業教育權利，頒布了《莫雷爾贈地法案》(1862年)、《哈奇法案》(1914年)、《史密斯—利弗法案》(1917年)、《史密斯—休斯教育法法案》(1963年)、《就業機會法》(1964年)等法律，基本建成了職業教育法律體系。德國1969年起頒布的《聯邦職業教育法》《聯邦職業教育促進法》以及《聯邦職業教育保障法》三部法律構成了其職業教育的法制基礎。其中，《聯邦職業教育法》在法律上確立了雙元制職業教育模式，《聯邦職業教育促進法》和《聯邦職業教育保障法》將保障措施納入法制軌道。另有相關部門頒發的《職業教育條例》《培訓教師資格條例》與《農業行業協會畢業考試條例》等作為輔助。[3]韓國從1949年開始，先后頒布了《教育法》《農村振興法》《農漁民后繼者育成基金法》《農漁村發展特別措施法》《農業和農村社區綜合計劃》與《農業和農村社區10年中長期政策框架》，這一系列法律在職業農民培育的目標、經費支撐、方式、內容等方面作了詳細規定，對該國的職業農民的教育與培訓起著保駕護航的作用。[4]加拿大1913年制定了《農藝教育法》，后來頒布了《失業人員及農業補助法》和《國家林業計劃》等法律法規，保障并促進了農民職業教育的發展。[5]美、德、韓、加等國的實踐證明，國家農民職業教育與培訓的相關立法越早，其農民職業教育與培訓開展得越好，農業也越發達。

2.建立完備的職業農民職業教育體系，提高職業農民職業發展能力

美國、德國、以色列、法國、日本等都建立了相對完備的職業農民職業教育體系。美國建有完善的學歷教育體系、科學有效的技能培訓體系以及綜合“培訓、科研和推廣”一體的農業實驗站。一方面，職業農民學歷教育由正規的農業教育和一般推廣教育兩類機構完成，主要包括初、中、高等農業學歷教育。其中，中等職業教育分為職業中學和普通中學的農學教育項目，高等職業教育包含院校和社區學院兩大系統的高等職業教育。另一方面，美國政府鼓勵社會各界力量成立民間新型職業農民的培育組織，支持各級農業院校建立自己的4H(Head、Hand、Heart、Health，即清醒的頭腦、勤勞的雙手、美好的心靈、健康的身體)組織，該組織成為美國最大、收益人數最多的新型職業農民培育組織。[6]此外, 美國農業部下設很多農業機構，如聯邦農業研究院建有國家級研究中心和地區中心。這些組織和機構為新型職業農民繼續教育拓展了平臺，并使得新型職業農民培育體系更加完善。德國的職業農民職業教育包含高等教育與職業教育，高等教育分為研究型大學、應用型大學，職業教育由預備職業教育、中等職業教育、進修職業教育三個層次組成。[7]以色列的職業農民職業教育分為學歷教育和非學歷教育：學歷農業教育機構的典型代表是希伯來大學農學院，部分地區學院也有農業相關專業；非學歷農業教育方面，主要以政府農業推廣機構為主，農業教育培訓機構、農業專業協會和私營農業推廣組織等社會相關組織也積極參與，“一主多元”的非學歷農業教育體系基本形成，其中，國家農業推廣服務中心是最主要的實施部門。法國的職業農民職業教育模式有中、高等之分，中等農業職業教育主要負責培養具有經營能力的農業經營者或農業工人，高等農業職業教育包括2年高等技術教育、4—5年的工程師教育以及6—8年的碩士博士研究生教育，農民職業培訓則面向全體法國農民，形式不限。日本采用開放的職業教育體系，隨著經濟的發展，各時期采用不同的策略與措施。農民職業教育長期、持續貫穿于各教育層次，主要由屬于學歷教育的“文部科學省系統”、農業技術普及與教育和農協組織培訓的“農林水產省系統”兩部分組成。[8]可以看出，國外不少國家通過建立長期穩定的職業農民職業教育培訓體系，促進職業農民職業能力持續提升，從而促進了職業農民職業化發展。

3.實行多樣化的教學方式，實現高質量新型職業農民的職業教育與培訓

法、德、美等國家都采用多種教育培訓方式、方法提高培育質量，保證培育成效。法國在職業農民教育培訓過程中，充分利用網絡、視頻會議等現代信息技術，注重教育培訓媒體多樣化，同時，采用包括個人學習、現場講授、實踐訓練、教師指導等形式保證培訓效率。[9]德國“雙元制”模式是其農民職業教育的最典型特征，企業和學校為教育地點和教育主體的雙元，受教育者具有學生與學徒的雙元身份，學生有過半的時間在企業實踐。此外，德國還開創出“企業聯合職業培訓”的人才培養模式。[10]在美國，中學農學教育遵循“做學結合、學以致用”的基本原則，并根據現代農業對從業技能的要求進行動態調整與完善，逐漸形成了“理論知識學習、學以致用體驗、農學社團活動”三維一體的教育教學模式；高等職業教育中的農學院校系統和社區學院系統始終與美國農業現代化、現代農民培育進程俱進，不斷改良。另外，4H組織在培育新型職業農民時，注重新型職業農民整體素質的均衡發展，接受科研、教育、推廣“三位一體”的系統支持和指導，同時秉承“行中求知”的理念，突出農業教育內容的實踐性。通過在勞動中學習、在學習中勞動，傳授活的知識和技能，所有項目都具有鮮明的實用性。[11]國外的職業教育在培訓觀念、內容、手段和方法以及教學模式上不斷更新，強調創造隨時資助培訓學習的環境和條件，體現終身學習和在實踐中學習的思想，實現高質量的職業教育與培訓。

4.政府引導多元參與協作，構建完善的新型職業農民職業教育保障機制

為支持職業農民教育培訓，西方國家通過構建多元參與的協作機制，在資金、師資、教學內容等方面，加強對職業農民的職業教育保障。美國采用一系列措施激勵企業、協會、社區參與到培訓中來，制定政策時綜合考慮產業界和單位個體的利益：允許單位支付給受教育培訓的新型職業農民的工資低于最低工資標準；提供財政激勵措施，如奧巴馬政府利用競爭性撥款的方式資助新型職業農民職業教育與培訓，通過考量“形式上多元主體組團合作、內容上與農業發展相結合、培訓項目配以資質證書”等條件進行擇優資助；設置培訓稅，對培訓投資設置最低額度，不滿足最低額度要求的通過“應付數額”上交聯邦政府。德國在制度保證以及企業、學校各方統一的背景下，職業教育呈現多方協調發展的良好態勢：職業農民培育經費投入中，政府與企業投入比例是一比三，政府主要承擔人員工資、管理費、校園維護費等，企業主要承擔學員工資保險、設備折舊費、教材資料費等；“企業聯合職業培訓”模式將各類型農業企業的資源有機整合，保障職業教育向集成化、信息化發展，達到培養高素質復合型職業農民的目的。澳大利亞的TAFE(Technical and Further Education)學院是澳大利亞政府資助的最大、最主要的公立職業教育與培訓機構，政府通過管理TAFE學院實現國家主導，鼓勵企業、協會、社區參與教育培訓中的多元協作。TAFE學院是職業教育與培訓的主體，它是職業教育機構，也是政府執行其政治和經濟政策的載體。綜上所述，國外政府在培育各類、各層次的新型職業農民的保障機制中起到了引導或主導作用，促成了多元參與協作。

二、我國新型職業農民培育現狀及存在的主要問題

1.具有中國特色的新型職業農民培育制度框架基本確立，但法律保障機制還不完善

2012年至今，我國已連續8年對新型職業農民培育作出部署，并先后出臺了一系列的規范、方案、規劃。2014年農業部開始編制新型職業農民培訓規范，截至2016年底已發布3批共65種培訓規范，基本構建了產業、工種、崗位配套的培訓規范體系。2016年開始推進分類分層培訓，印發《現代青年農場主指導性培訓方案》和《新型農業經營主體帶頭人指導性培訓方案》?！丁笆濉比珖滦吐殬I農民培育發展規劃》(農業部2017年1月)提出通過培訓提高、吸引發展、培育儲備，加快構建高素質新型職業農民隊伍，力爭到2020年全國新型職業農民總量超過2 000萬人。中國特色的新型職業農民培育制度框架基本確立。[12]

新型職業農民教育支持政策主要包括對務農農民和農業后繼者兩類人群的支持政策。在對務農農民的教育政策支持方面，盡管中央文件中提出了一系列支持政策和相關要求，福建、江蘇等地也在積極探索，出臺了一些地方性支持政策，但與發達國家相比，法律保障機制尚不完善，在國家層面還沒有制定務農農民接受職業教育的支持政策。在對農業后繼者教育支持方面，國家制定實施了諸如2012年秋學期起，針對公辦中職全日制在籍學生、農村(含縣鎮)學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生等在校學生實行免除學費等政策，但針對農業后繼者的相關教育法律制度并不完善，高等職業教育尚處于起步階段，職業教育內部不貫通，培育前后一體化水平不高，職業培訓與普通學歷教育之間融合度相對不足。

2.初步形成“一主多元”的新型職業農民培育體系，但尚處于起步階段

目前，我國的職業農民培育機構主要由農業廣播電視學校(農民科技教育培訓中心)、農業職業院校、農技推廣服務機構、農業高校等公益性教育培訓資源以及農業科研院所、農業企業、農業園區、農民合作社等社會化教育培育資源構成。[13]農業廣播電視學校是專門從事農民教育培訓的公益性機構，具備從中央到省、市、縣一整套完備的辦學體系，目前已成為新型職業農民教育培訓的主陣地。其他各地加強工作協同，根據實際開展新型職業農民培育體系建設的有益探索。江蘇為統籌新型職業農民培育工作，成立全省職業農民培育指導站，促成各類資源形成培育合力。上海為在產業鏈上培育職業農民，依托農業企業、合作社建立一批農民田間學校，為青年農場主搭建創業對接、孵化和服務平臺。由黨委政府主導、農業部門牽頭、相關部門密切配合、各類教育培訓機構和社會力量廣泛參與的“一主多元”新型職業農民教育培訓體系基本形成。[14]

然而，當前我國新型職業農民教育以中等職業教育為主，農民高等職業教育尚處于起步階段。據2017年全國新型職業農民發展報告統計，2016年末新型職業農民隊伍中，初中學歷的農民占57.63%，高中(含中專)學歷的農民占24.87%，小學學歷的農民占10.59%，大專及以上學歷的農民占5.47%，未上過學的農民占1.44%，新型職業農民仍以初、高中文化程度為主。教育部公開數據顯示：截至2019年6月，全國共有普通高等學校2 688所，其中，各類農業大學41所，涉農職業院校27所；各類成人高校268所，其中，廣播電視大學40所，涉農類成人高校3所，[15]培育高學歷新型職業農民的高校數量偏少。2019年的政府工作報告中提出，2019年高職針對包含新型職業農民在內的社會人員單列招生計劃，擴招100萬人?？梢?，國家層面已經開始著手制定職業農民高等教育相關政策。倡導職業農民高等職業教育能全面系統地提升新型職業農民的職業能力，為現代化農業發展提供高層次、高素質的農業技術技能人才，從而推動現代農業持續發展。

3.教育培訓的內容方式有一定突破與創新，但觀念、內容、組織和方式還存在明顯不足

目前，我國在新型職業農民培訓方式和手段方面都有所創新。培訓方式上，國家正在推行適應新型職業農民且符合農業生產規律的“分段式、重實訓、參與式”的培育模式與“一點兩線、全程分段”的培訓模式，注重實施分段集中培訓、實訓實習、參觀考察和生產實踐，實現產業周期全覆蓋。同時，也大力推進農民田間學校和送教下鄉模式。培訓手段上，將傳統培訓與信息化培訓相結合，為滿足新興職業農民提供在線教育培訓、移動互聯服務、在線管理考核和全程跟蹤服務，構建新型職業農民基礎數據庫和服務數據庫。

然而，在新型職業農民培育的內容、組織和方式上還存在一些問題。首先，我國職業農民對教育培訓的綜合滿意度不高。據課題組對江蘇職業農民教育培訓的調查結果顯示，24.07%的新型職業農民覺得“培訓內容非常適用”，30.79%的新型職業農民覺得“培訓內容不符合自己的需求”，28.2%的新型職業農民覺得“培訓時間安排不恰當”，21.18%的新型職業農民覺得“培訓內容太淺顯”。其次，新型職業農民的年齡跨度(18歲至60歲)和文化程度(小學至本科生以上)都較大，針對新型職業農民的培育沒有區別對待：理論教學主要以集中授課為主，實踐教學通過企業人員介紹，存在走馬觀花式參觀的情況；部分地區建有田間課堂，但因農作物生長具有季節性特征，時間限制較多；網絡視頻、電視教學則對軟硬件設備、接收終端以及數字化資源要求較高，農村互聯網基礎設施依然存在不足。最后，從供給側來說，培育形式各有利弊，適應各類不同需求的培育方式方法針對性不夠，并且缺乏長效機制，還不能完全滿足隨時學習和終身學習需求。對需求側而言，還需要調動新型職業農民學習的內生動力。

4.培育經費保障、師資建設、實踐基地建設等方面不斷加強，但多元參與的協作機制還不夠健全

中央財政在職業農民培育方面的經費投入不斷加大。每年安排的新型職業農民培育工程專項資金從2012 年的11億元增加至2017年的15億；2018年，中央財政安排20億元補助資金，通過分層分類的方式培育新型職業農民100萬人以上。[16]師資方面，教育培訓師資初具規模，全國有6.4萬新型職業農民培育教師入師資庫，其中95%以上具有大專及以上學歷。[17]實踐實訓基地相對較多，農廣校堅持送教下鄉，把教學班開在田間地頭，從而吸引家庭農場主、農民專業合作社、農業企業等主體參與新型職業農民培育。

盡管各方面保障程度在不斷提高，但仍存在諸多問題：師資、場地、設備等培育資源相對分散，未能進行有效整合，尚未形成資源共享機制，師資隊伍建設方面還存在數量不夠且不穩定、學歷職稱參差不齊、缺乏現代農業生產的實踐經驗、持續跟蹤指導教學的精力和時間不夠等問題；產教融合程度不高，職業技能實訓基地綜合水平較低；企業參與職業教育辦學的動力不足，往往流于表面；許多職業院校的校外實訓基地未嚴格執行相關實驗課程授課計劃，實訓作用沒有得到充分發揮，多元參與的協作機制還不夠健全。

三、國外職業農民職業教育培訓對我國新型職業農民培育工作的啟示

通過研究國外農業發達國家在職業農民培育方面的具體做法，對比我國新型職業農民培育工作存在的諸多問題，建議我國新型職業農民培育工作可以從以下幾個方面加以改進：

1.進一步完善新型職業農民培育的相關法律法規，落實新型職業農民培育政策

借鑒國外經驗，從國家層面制定新型職業農民接受職業培育的法律法規，從立法層面確立新型職業農民培育的地位。首先，建議制定諸如《新型職業農民職業教育法》《新型職業農民職業教育保障法》《新型職業農民權益保護法》等與新型職業農民培育相關的法律。通過建全相關法律法規，將培育環節、培育對象、培育模式、培育層次等方面的規范上升到國家法律層面，全面落實新型職業農民培育政策。其次，在修定、制定現代職業農民相關的法律、法規和政策性文件時，增強對職業農民及其職業培育支持措施的可操作性。通過進一步完善政策條款理順新型職業農民的培育思路，提高新型職業農民接受培育的前后一體化水平，促進新型職業農民職業教育體系內部融合貫通。

2.進一步完善 “一主多元”的新型職業農民培育體系，提升新型職業農民培育支撐能力

借鑒美國、德國、以色列、法國、日本等國做法，新型職業農民培育的資源配置由市場決定，在此基礎上，完善由政府引導、機構主導、行企共同參與的“一主多元”的新型職業農民培育體系，形成多元化的培育協同機制。政府是新型職業農民培育的主導者和政策制定者，建議政府加大資金、技術扶持力度，通過結對幫扶、交流考察、平臺搭建、技術指導、項目支持等方式推進新型職業農民的培育；培訓機構主要負責各類崗前培訓與職業轉換培訓，通過培訓增強專業技能，協助解決實際工作中的難題，提高新型職業農民再就業、創新創業的積極性；高等職業學校進行中、高層次的技術培訓，引導新型職業農民多學習理論知識，用理論知識指導農業生產實踐；行業和企業肩負著崗前和在崗培訓使命，要充分發揮行業企業的培訓主體優勢，積極承擔職業技能提升重任，發揮其在新型職業農民組織中的主體作用。

政府應積極引導支持新型職業農民組織成為重要的教育組織，充分發揮在培育新型職業農民中的重要作用。隨著新型職業農民組織功能逐步完善，將成為培育新型職業農民的重要載體，并且能以新型職業農民培育為關鍵節點聯接相關利益主體(圖1)，形成新型職業農民職業培育聯盟。借鑒美國發展4H組織的經驗，建議政府方面設立組織發展基金，給予資金的支持，打造信息傳播平臺，加大科技服務力度，簡化登記注冊程序，創設優惠政策，創新利益分配機制，維持組織服務新型職業農民的活力。

3.實施“互聯網+教育”，進一步創新培育模式、手段和方法

進一步加大農村互聯網建設投入，擴大農村網絡的有效覆蓋率，實施“互聯網+教育”。利用云計算、互聯網、大數據、智能裝備等技術手段，構建新型職業農民培育信息管理系統和全國農業科教云平臺，通過系統和平臺開展在線學習、網上評價、成果速遞和跟蹤服務。全國農業遠程教育衛星網絡擁有近1 000個衛星遠端接收站，覆蓋全國大部分省份，為新型職業農民遠程教育提供了有效保證。農業部正在推進新型職業農民信息化服務云平臺建設，倡導信息共享和精準服務，不斷改善信息化服務手段。

重視新型職業農民組織發展，充分發揮其在培養新型職業農民方面的重要作用。2017年全國新型職業農民發展報告中，通過對1 317個新型職業農民組織樣本進行分類統計，農民專業合作社聯合社951家，新型職業農民協會(聯盟)324家，農業產業聯盟42家。[18]各類新型職業農民組織在搭建職業農民交流平臺、開辦專項培訓、開展技術指導與服務、開展信息共享和生產戶主、共同購買農資農機、搭建產品銷售渠道等方面發揮著重要的作用，同時具有承載新型職業農民政策引導及后續培訓教育等功能。

實施“精準培育”，提升新型職業農民培育質量。學習美國和日本，精準認識新型職業農民的概念、內涵和類別，分類分層，因材施教，為不同的學生群體定制最適合的學習計劃和課程體系，按照農村實際所需各類人才要求，靈活開設相適應的專業：培訓內容上注意結合新型職業農民的實際需求，圍繞生產技能與經營管理能力提升進行精準定位；注意培訓時間安排，靈活運用“四課堂”(即空中課堂、固定課堂、流動課堂、田間課堂)，有條件的要努力在農業產業鏈上開展人才培育，做到教育培訓與農業生產周期同步開展、農業實踐實訓與生產環節緊密融合。

4.構建多方參與的協作機制，進一步保障經費投入，優化教師隊伍，精準施策，提高培育機制的有效性

學習美國、法國、德國、澳大利亞等國家，以政府引導甚至是主導的形式，通過構建多方參與的協作機制，使得職業農民教育培訓在資金、師資等方面得到充分保證。

建立多元化的資金投入保障機制。當前，解決資金保障問題的關鍵就是要建立政府、社會共同投入的資金保障體系。一方面，要建立政府投入為主、各類社會機構廣泛參與的穩定保障體系，同時，輔以政府、社會機構設立的各類專項職業農民培育基金，通過設置基金申請“門檻”、引入競爭性撥款等方式，間接讓新型職業農民得到更多的扶持與優惠。另一方面，要創新新型職業農民融資方式，鼓勵多渠道籌集資金，大力吸收民間資本。鼓勵民間資金互助，參照國外基金化的運作模式，把政府、企業、行業協會等的資金委托專業機構管理，以提供多元化的支持與保障機制。也可以學習韓國，對不同的對象設置不同的額度和年利率進行資金援助。

建設高素質專職教師隊伍，扎實推進新型職業農民培育工作。在師資隊伍建設方面，可以設置嚴格的新型職業農民職業教育教師標準，多種方式組建數量龐大、質量較高的職業教育師資隊伍。經過探索，2018年已經建成從中央到省、市、縣的四級建制，形成了一支農民教育培訓專業隊伍，其中，專職教師近2萬名，兼職教師5萬余名。[19]農業部表示，到2020年我國新型職業農民將達2 000萬人。[20]因此，還需要進一步加大師資隊伍建設，以滿足新型職業農民數量增長和發展對師資數量的需求，解決持續跟蹤指導教學的精力和時間不夠等問題。新型職業農民師資的繼續教育也要理論聯系實際，分類指導，多形式、多渠道并舉，加強針對性，注重實效。