政策網絡下中歐班列提單制度體系的演進研究

文/王學鋒 胡昊 晁藝熒 戈佳威

中歐班列作為“一帶一路”倡議的重要載體，承擔著實現我國與沿線國家之間“互聯互通”的重要使命。自2011年首發（渝新歐）至今，中歐班列實現高速發展，至2019年底累計開行數量超20000列。然而，中歐貿易實現平穩有序增長的同時，貿易與運輸之間的良性循環卻未能得到充分展現，以鐵路運單代表的單證制度對國際貿易的限制問題凸顯，各地轉而嘗試采用多式聯運提單、鐵路提單等模式以應對實踐需求，而統一的中歐班列提單制度及相應標準尚未建立，制約了提單在中歐班列中的推廣應用。如何從政策層面完善中歐班列提單制度，形成與之相匹配的國際規則和慣例，將成為助推中歐班列發展，實現貿易增長的有效途徑。

一、中歐班列單證制度發展

中歐班列適用于國際鐵路運輸規則，受制于《國際鐵路貨物聯運協定》（簡稱國際貨協）和《國際鐵路貨物運送公約》（簡稱國際貨約）的不同適用范圍，目前主要有國際貨協運單、國際貨協運單+國際貨約運單和國際貨協/國際貨約統一運單三種單證模式，分別存在到達區域受限、需重新制票及復雜費時等問題。此外，我國鐵路運輸規則長期以來與國際貿易慣例存在甚多相悖之處，對于依托中歐班列履行的國際貿易合同限制條件諸多，例如，鐵路運單缺乏權利憑證功能而導致的抵押融資問題，銀行無法為班列貿易下的貨物開具信用證，一定程度上限制了中歐班列運輸通道向貿易通道的轉變。因此，在以鐵路運單為主要運輸模式的中歐班列發展僅僅是運輸存量的轉移，并未產生預期的貿易增量。

另一方面，作為培育市場的重要支撐，政府補貼在中歐班列的建設和發展中起到了重要作用。中歐班列的運量雖然持續增長，由于各地運輸稟賦不均衡，惡性補貼與競爭共存，市場難以回到理性水平。據筆者調研，某“中歐班列”出口貨物中，主要使用EXW、CIF、CFR和FOB等幾種貿易術語，占比分別為3%、0.25%、0.25%和96.5%。中歐班列平臺補貼的費用基本上用于支持買賣合同中的國外買方，而根據貿易合同術語的規定，這些運輸費用應由買方負擔。

為進一步探索鐵路運輸通道向貿易通道的轉變，促使中歐班列與貿易互利共生發展，四川、重慶等地引入提單的貿易功能，使用多式聯運提單、鐵路提單達成交易。然而，這些個案的實踐并沒有形成廣泛響應，背后是單證制度和規則的缺失。對中歐班列單證制度的研究，是推動現有鐵路運單演變，使其發展為鐵路提單，或者以鐵路為主要運輸方式的多式聯運提單。本文主要利用政策網絡方法，研究中歐班列單證演進過程中相關各方的態度，探討推進其實施的路徑，并提出相關建議。

二、中歐班列提單演進中政策網絡的參與

政策網絡理論指出，在公共政策制定過程中，參與政策的各個主體對政策的形成和實施至關重要，包括政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡五種類型。中歐班列運營過程中需要研究、開發和使用的鐵路提單，或者包括以鐵路為主要運輸方式的多式聯運提單，集聚了不同類型的行動者。因此，可以借鑒政策網絡理論的網絡類型對多元化的政策利益相關方予以歸類（見表1）。

在網絡互動層面，當前政策網絡特征如圖1所示，僅有政策社群一種類型的網絡結構緊密，其余明顯結構松散，導致成員間互動低效，難以持續。從單一行政體系層面來看，縱向垂直結構導致政策社群中的中央政府對府際網絡單向權威支配。從制造者網絡的需求層面來看，其參與者尋求技術支持和政策扶持，需要與其他網絡積極聯系，包括與府際網絡和專業網絡的互動合作、議題網絡的關注和社會宣傳等。從政策網絡的發展層面分析，議題網絡需要對政策社群和府際網絡提出政策倡議，利用其具有資源分配權力的功能推動政策制度發展。因此，政策社群在對資源進行權威性分配的同時，需要根據其他網絡類型的信息反饋對自身政策不斷進行調整；另一方面，府際網絡、制造者網絡、專業網絡這三種類型的網絡內部也要維持一個相對穩定的三角式互動合作結構。

圖1 中歐班列單證制度政策網絡互動關系

三、推進中歐班列提單體系建設的路徑分析

政策網絡體系中的五大網絡主體作為推動中歐班列提單制度建設和發展的重要動力源，需要加強聯系與互動（改進的網絡互動關系如圖2所示）：

1.政策社群擁有協調國內外相關主體和實踐的政策資源和話語權，要高度重視發展中歐班列提單制度的頂層設計工作，注重中歐班列提單制度的雙邊及多邊國際協定布局。例如，商務部及其下屬的條約法律司作為我國對外貿易相關條約法律領域的主管機關，應發揮縱向的政策資源分配服務管理及橫向的政策資源聯系協調作用。

表1 各政策網絡行動者特點與功能

2.專業網絡與議題網絡在中歐班列網絡體系中代表了知識與輿論中心，在政策社群、府際網絡和制造者網絡間發揮重要功能。以中國國際貨運代理協會和中國港口協會等為代表的行業協會及專家學者應發揮協調作用，通過調研、研討和訪談等形式聚集其他網絡類型中的行動者共同出謀劃策。

3.制造者網絡是整個政策網絡體系的經濟中心，具體功能體現為其政策倡議和政策反饋行為對政策過程及其目標的影響。各地以平臺公司為主體的多式聯運經營人需要結合中歐班列提單政策的發展，在實踐過程中不斷嘗試，探索符合當前形勢的中歐班列提單制度標準。

4.府際網絡作為政策網絡的執行中心，需貫徹執行政策社群的政策意志。在四川、重慶等地對中歐班列提單進行實踐創新的基礎上，各地方政府應進一步與制造者網絡形成互動，平衡企業經濟利益與社會公共利益，最終制定中歐班列提單發展應用的相關政策。

圖2 推進中歐班列提單制度建設的網絡互動關系圖