新時代城鄉低保實施中的問題實證分析

關鍵詞 新時代 低保 城市 農村

基金項目：本文是北京政法職業學院2019年度科研課題《低保問題與對策法治化研究》（編號：KY201908）的階段性成果。

作者簡介：胡俊華，北京政法職業學院副教授，研究方向：經濟法、司法制度。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.210

2017年10月，十九大報告提出了中國發展新的歷史方位——中國特色社會主義進入了新時代?！拔覈鐣饕芤呀涋D化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！雹僖鉀Q這個矛盾，政府就要立足實際，制定正確的民生政策并實施下去。而民政工作關系著民生、連著民心，是社會建設的兜底性、基礎性工作。②在各項民生政策中對社會穩定影響最大，對黨在人民群眾中的威信影響最大的則是基層群眾最低生活保障制度（以下簡稱“低?！保┑膶嵤﹩栴}?！皼]有調查就沒有發言權”，為更好改進低保工作，必須先了解分析低保制度實施中的問題，分析總結出這些問題及背后的原因，才能解決問題，更好地促進低保法治化，使這項惠民政策更好地發揮作用。

一、低保實施情況調研概述

首先，分別針對城市和農村設計了低保實施中的問題調查問卷，主要圍繞低保政策了解情況、對低保政策的認識、低保條件和標準、低保審核程序、動態管理、低保退出意愿、是否存在違法享受低保的情況、對低保工作的看法等方面。農村的調查問卷主要在河北省魏縣幾個村展開，城市的調查問卷則主要通過網絡方式進行，受調查對象主要為北京市、河北省邯鄲市、江蘇、浙江等全國范圍的城市居民，兩項調查分別回收到100份有效問卷。

其次，分別到城市和農村基層對低保戶和群眾進行走訪，了解群眾對低保政策的看法、生活困難的原因、內心的真實想法以及對低保標準是否滿意等。

最后，分別到城市和農村的民政部門，到社區委員會和村委會進行走訪，了解低保工作人員對低保實施中的問題的看法，低保工作內容和程序，以及他們對低保實施的改進建議等。

經過調研走訪，結合已有研究成果和媒體報道的問題等參考信息，筆者認為，低保制度自實施以來，確實起到了保障困難群眾基本生活、改善民生、促進社會穩定等作用。但調研結果也顯示，相比城市，農村的低保工作仍然存在較多問題，仍需更好地改進。

雖然我國城鎮化建設加快，但在低保制度實施方面，二者依然存在比較明顯的區別。綜合來看，新時代城鄉低保實施情況有了新的變化和特點。

二、新時代城鄉低保實施情況新變化

（一）低保宣傳更加廣泛

調查問卷涉及題目主要有三個：一是對低保政策的了解，農村和城市的受訪者均約達到75%以上知道低保政策并能說出大概內容;二是對享受低保待遇怎么看，農村和城市的受訪者絕大多數都能正確看待;三是低保政策的了解渠道，農村的受訪者中約有60%是聽村干部說或從村里發的材料或村里宣傳欄上了解的，通過媒體了解的僅占不到兩成;而城市的受訪者通過媒體了解的卻占到40%以上。這說明，農村的受訪者網絡及媒體利用率較低，而城市的受訪者利用率遠超農村，整體上低保宣傳更廣泛。

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》等法規規定，民政部門及時公開低保相關信息，同時借助于新時代網絡和傳媒業的發展，多種新興媒體如微博、微信公眾號、自媒體等對國家政策的傳播，也對低保實施起到了很好的宣傳作用。

（二）城鄉差別依然很大

隨著我國城鎮化建設的推進，城鄉之間的差異在逐步縮小。但是二者在生活水平方面依然存在明顯差別。在被問及家庭生活是否困難及家庭收入來源時，農村受訪者中占到近60%的人認為自己家有人打工，生活還過得去或不困難，同時也有約35%的受訪者認為自己家由于只有種地收入或家里有人得了大病而生活困難，其中包含了7%的低保戶。城市受訪對象中對應的兩個數據分別為80%和14%，其中14%的數據包含2%的低保戶。對比看出，農村的困難群眾更多，原因在于收入來源主要靠種地等單一方式，年長者由于不具備打工能力且沒有退休金，加之有些人得了大病，使數據明顯高于城市。同時，城市工作機會相對更多，不困難群眾的數量也明顯高于農村。

在低保工作人員素質方面，城市低保工作人員的文化水平和綜合素質明顯高于農村。農村低保工作人員一般都是鄉鎮或村委會工作人員兼任，通常文化水平和知識儲備都不高，而城市中低保工作人員有很多大學生，二者差別明顯。

在群眾尤其是低保戶對低保政策理解及心理狀態方面，城鄉之間差別明顯。調查問卷顯示，農村受訪者中占約10%的群眾認為低保是國家白給的，不要白不要，同時也存在另一個極端，約有3%的群眾認為吃低保丟人。而城市中這兩項均為0。這也反映出群眾對低保的認識存在偏差。

另外，在對現代化辦公手段的應用上，城市中對電腦及網絡的利用率遠遠高于農村，也是二者之間較為明顯的差別。

（三）結合扶貧更加緊密

精準扶貧政策是習近平同志最早在2013年11月提出的③。目前，各地政府正在大力推進精準扶貧工作，各地也都派出政府部門工作人員或以工作隊等方式駐村定點扶貧。筆者在河南上蔡縣某鄉鎮調研時就發現，鎮政府大部分工作人員包括鎮長和書記在內，都到村里進行“點對點”精準扶貧。由于低保戶本身就是貧困戶，自然也在精準扶貧之列。

（四）低保監督更加有效

主要體現在兩方面：一是媒體監督更加有力，通過媒體報道的低保方面的案例有很多都是在落實黨的有關政策時發現的。比如中國青年報報道：村支書篡改兒子年齡騙低保：改得比自己還大3歲④。此案就是2018年7月，重慶市綦江區全面推行黨員干部涉權事項公開，對享受過低保等民生福利的人員實行系統化管理過程中發現的。二是國家監察委成立。國家監察委成立后，加大了反貪污反腐敗力度，查處了低保實施的一些腐敗現象，上述重慶市某村支書的案例就是通過監察平臺發現的。

另外，隨著網絡和大數據時代的到來，越來越多的地方開始建立起低保核查信息共享平臺，使低保管理更為便利。

三、新時代城鄉低保實施中的主要問題

（一）基層群眾思想觀念滯后

調研發現，部分群眾存在“占便宜”心理，一些群眾“平均主義”思想嚴重。在農村受訪者中，有占8%的群眾認為低保是國家白給的，不要白不要?？梢娎习傩沼绕涫寝r村群眾在對低保政策的認識和理解上存在很大偏差，思想觀念滯后。

調研中還發現，對于政府部門對低保政策的宣傳力度，絕大多數人認為一般或根本沒見過宣傳，只有15%的農村受訪者認為宣傳力度較大，城市中這個比例更低。同時，在被問及“您知道低保戶在醫療、子女學費、上學補助、就業及危房改造等方面還可以享受更多優惠政策嗎？”時，農村和城市的受訪者中均有約27%的人表示不知道。這也側面反映出低保宣傳工作尤其是思想政治工作不細致不到位，宣傳講解不深入不透徹。

（二）低保對象審核界定困難

1.低保家庭各項收入核定難

城市很多政府部門因網絡發達已經實現了信息共享，此問題主要體現在農村。農村現金經濟比較發達，農戶財產收入申報系統缺失，貧困戶及其子女的收入及外地資產核查困難，而城市中各項收入都有相應的信息系統，可以較為便利地進行統計。

農村的低保家庭收入很難精確計算。主要原因在于，一方面，農民收入主要靠種地或養殖等方式，收入很難估算;另一方面，基層政府多數沒有專門的低保工作人員，更沒有專門的家庭調查人員;基于這兩個主要原因，農戶少報、瞞報或不報家庭收入的現象難以根除。

2.民主評議機制實施困難

由于低保戶收入核定非常困難，實踐中評定低保戶就出現了各種變通情況，最重要的變通就是直接分配低保指標，由村或社區根據農戶困難程度進行排序，按名額從中選拔最貧困家庭給予救助。⑤根據《最低生活保障審核審批辦法》，低保對象審批流程主要包括四個機制，申請及受理機制，家庭經濟情況調查機制，民主評議機制，審核審批機制。其中起關健作用的正是民主評議機制。

理論上，通過民主評議可公平評選出符合條件的家庭作為低保戶，但在農村實施起來卻非常困難。因為當地百姓對公平的認識有很大差異，比如有些貧困對象是因懶惰致貧，這類人通常人緣較差，即使走評議程序也未必能評上，但他們又確屬貧困，如不能及時納入低保范圍，容易造成工作人員失職，但如果不經評議程序就納入低保，其他老百姓就會意見很大，又容易造成上訪事件，使低保工作人員左右為難。

（三）低保工作動態管理困難

為保障公平公正，必須對低保戶進行管理，其中主要是定期進行家庭收入核查。財產核查主要是對戶籍、住房、社會保險、養老金、住房公積金、車輛、證券、個體經營等收入和財產信息進行核對，采用的方式包括入戶調查、利用信息平臺進行核查等。調研發現，低保的動態管理非常困難，這也是基層低保工作人員反映最突出的問題。

大數據時代已經到來，有很多地方建立了跨部門、多層次、信息共享的低保核對信息平臺⑥，但有些地方尤其是農村，信息共享機制尚未建立，而低保核查工作雖由鄉鎮或街道負責，具體工作卻通常由社區或村干部承擔，他們沒有查看所有信息的權限，工作量又巨大，加之受到低保從業人員不足的影響，要全面掌握和核查所有低保對象家庭收入情況很難做到，因此低保家庭動態跟蹤很困難。

（四）低保工作執行效率偏低

首先，專職低保工作人員缺失，基層從事低保工作的人員都是身兼數職。調研中走訪的社區和村鎮均無專職工作人員配備。調查問卷顯示，對于社區（村）干部對貧困家庭收入和財產狀況是否進行調查走訪，農村和城市的受訪對象中均有約60-70%的人表示不知道或沒見過。

其次，低保核查信息平臺尚未全部建立，很多地方還是靠人工入戶的方式進行核查。這種方式不僅效率低下且低保戶容易隱瞞收入不報，導致低保審核機制存在漏洞，給“人情?！薄瓣P系?！绷粝铝丝沙酥畽C。

最后，基層低保工作人員素質偏低。這個問題主要體現在農村和偏遠地區中小城市。目前城市中低保從業人員有兩類，一是招聘的大學生，他們熟悉電腦操作且學習能力較強，能夠緊跟技術發展。二是原來從事低保工作的“老人”，他們熟悉流程也有一定經驗，但由于思想固化且知識更新能力差，所以也存在素質偏低的問題。農村中低保工作人員一般都是鄉鎮或村委會的工作人員兼任，他們文化水平和知識儲備都不高，因此對低保政策的內涵理解程度有限，更談不上及時調整和改進工作思路，這就從根本上降低了低保政策的宣傳效果和執行效率。

注釋：

①十九大報告《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》內容。

②2019年4月2日，第十四次全國民政工作會議在北京召開。習近平主席對民政工作作出重要指示。他指出，民政工作關系民生、連著民心，是社會建設的兜底性、基礎性工作。人民網，http：//opinion.people.com.cn/n1/2019/0403/c1003-31010142.html.

③精準扶貧[EB/OL].百度百科網站，https：//baike.baidu.com/item/%E7%B2%BE%E5%87%86%E6%89%B6%E8%B4%AB/13680654？fr=aladdin.

④村支書篡改兒子年齡騙低保，改得比自己還大3歲[N].中國青年報，2019-08-26，http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1642902695003556148&wfr=spider&for=pc.

⑤劉鳳英，徐月賓.誰在享有公共救助資源？[J].公共管理學報，2016（1）.

⑥核對平臺“火眼金睛”吃低保先驗“家底”[EB/OL].2019年8月5日，http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5d47991f07b4be555f8b456a.html.