財政資金審計監督全覆蓋的實現路徑

自2014年10月《國務院關于加強審計工作的意見》提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋后，2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，在完善審計制度的總體目標中又一次對其進行強調。2016年3月，李克強總理在《政府工作報告》中部署了“推進審計全覆蓋”工作。黨的十九大也指出全力推行橫到邊、縱到底、無禁區、零容忍的審計全覆蓋。審計全覆蓋在不斷發展完善的過程中，對幫助國家治理和維護經濟社會持續有效運行發揮著積極作用。

就財政資金審計來說，監督的對象主要是籌集和分配的資金，監督的內容主要涉及資金的預算管理和支出，監督的效果應該體現在經濟性、公平性等方面。財政資金的審計監督全覆蓋最終要以推動資金領域的系統性改革為指向，進而推進國家治理體系現代化的發展。

財政資金審計監督全覆蓋面臨的困境

盡管2018年首次對中央一級預算單位實現審計全覆蓋，但從國家審計署的公告《國務院關于2018年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中可以看出，許多預算編制、預算管理以及違規收費等問題依然存在，而且主要出現在二級單位中，這說明有關部門對其所屬單位的監管不到位，沒有達到全覆蓋的要求。另外，重點專項資金的審計情況介紹中提到的問題包括：4省12市7.9億元就業補助資金閑置超過2年；2省27市縣通過占用財政資金、貸款等方式籌集133.57億元發放養老金；41縣335個項目的23.35億元滯留或閑置，其中4.08億元閑置1年以上，最長超過4年等。這些問題都從側面反映出審計機關對財政資金監督的力度和覆蓋面遠遠不夠，關注重點依然停留在資金使用狀況的真實性，對配置的合理性和合法性問題的關注度仍然不足。因此，審計機關急需加大對財政資金審計監督的力度，擴大覆蓋面。

筆者結合財政資金審計現狀，對目前財政資金審計監督全覆蓋面臨的困境總結如下。

（一）審計工作重復性大。這一點在地方審計工作中更為突出。比如地方在進行財政收支審計時，有時對同一個部門一年中進行多次審查，同級財政預算執行審查一次，上級審計機關財政決算或經濟責任審查一次，最終還要經過審計署的體系改革審計調研審核通過。審計計劃安排不到位、缺乏統籌部署等原因導致的重復審查，嚴重影響了工作效率，是對人、財、物的極大浪費，更有可能因為各層級不同的制度和標準而導致審計質量的降低。

（二）審計人才能力要求不達標。財政資金管理、分配和使用的全面監督審查，對審計機關和審計人員來說，面臨著范圍寬、工作量大、要求高的挑戰。在信息化大環境的背景下，審計人員除需要具有較好的審計理論知識體系外，更需要將綜合素質和專業素質做到有效結合。但從現有情況來看，高素質復合型人才的缺乏，在很大程度上制約著財政資金審計全覆蓋的順利進行。

（三）審計信息資源分散。實現財政資金審計全覆蓋的過程中，信息收集、整理、分析及運用的過程都至關重要，應實現內部信息歸集和外部信息利用的融合，以達到信息資源的共享。但實際工作中，部分審計機關對于獲取到的不同信息資源無法進行有效的分類整理和利用，使所涉及的部分數據、資料等內容處于分散狀態，導致在預防財政資金管理風險、掌控財政資金分配過程以及監督財政資金的使用等方面存在零散化、片面化現象，未能進行整體把握。

（四）審計方式方法落后。大數據和審計信息化的發展進程中，財政資金流動的各個環節，如預決算和稅收的征繳等，都面臨著內容多樣化、方式差異化及對象復雜化等問題。而當前財政資金項目審計大多缺乏對這些問題的有效應對。開始著手準備審計項目時，審計計劃單一、審計目標寬泛、審計方案缺乏指導；項目進行過程中，審計程序的運行不規范，審計質量無法有效保證；項目結束后，無法及時確保審計意見的有效落實。

財政資金審計監督全覆蓋的實現路徑

（一）完善監督全覆蓋體制機制

在人民代表大會制度的政體下，全國人民代表大會作為最高國家權力機關，理應對政府機構進行監督，審計監督是其中重要組成部分。形成全國人民代表大會領導下的審計機關監督模式，將促進我國審計體制機制進行改革，進而有效保障對財政資金的監督。

但就審計監督而言，只有人大監督是遠遠達不到要求的。要結合運用“行政型”的審計體制，加強政府監督；通過關注審計計劃的制訂，加強上級審計機關的監督；提升信息透明度，加強社會公眾監督；加入和借用相關網絡媒介，加強計算機監督。還應該重視后續監督，主要涉及審計結果和審計意見落實情況：一是審計機關應該完善審計結果公告相關規定，明確公告所要展示的內容，明了公告進行的程序，并對公告的預期效果進行預測；二是通過后續追蹤，落實審計責任，監督審計意見實施情況，提升財政資金審計監督力度。

（二）創新財政資金審計的運行機制

審計監督運行機制的一種有效組合是國家審計、內部審計和社會審計相結合。在三者相輔相成、協同監督的機制體系下，完成財政資金的審計全覆蓋才指日可待。

1.發揮國家審計帶頭模范作用。國家審計作為國家治理的基石和重要保障，對維護經濟健康運行起著不可替代的作用。國家審計機關要意識到自己的義務和責任，在實現財政資金審計監督全覆蓋的工作范疇中，不斷強化對公共受托責任的監督，積極提供及時、客觀、可靠的信息，保證審計決策的科學性；要發揮好實現社會公平公正的調控杠桿作用，不斷推進黨風廉政建設；要積極響應國家審計署的工作安排，在國家審計署的職能定位指導下，對審計資源進行有效整合，保證資源實現最優化配置，為地方各級審計機關起好帶頭作用，扮演好在國家治理和審計監督過程中的領頭羊角色。

2.開展協作審計。對內部審計的充分利用，是審計監督全覆蓋順利進行的一種保障，可以幫助審計監督工作更加全面高效開展。國家審計要及時保持與內部審計的溝通協作關系，利用內部審計在組織內的特殊關系，結合內部審計對內部控制的監督與評價報告，對涉及財政資金有關的業務經營活動做出更加合理的分析和評價，盡量擺脫審計工作在企業內部存在的困境。另外，各審計機關要樹立合作意識，保證財政資金審計監督不留死角。審計署應對省級、市級和縣級審計機關進行必要的警示，逐級滲透監督，針對問題，確定審計重點，促進各審計機關發揮最大作用，推動財政資金全覆蓋進展。

3.實行審計外包。國家審計在財政資金審計中，應根據實際情況購買社會服務，借助外部審計的優勢，更好地完成審計工作。在審計項目結束后，國家審計人員再對外部審計所提供的信息和出具的報告進行進一步核實驗證，在已有結果基礎上形成結論和意見，以便有重點地安排下一步審計工作。

（三）有效開展跟蹤審計

跟蹤審計側重對項目實施過程中真實性、合法性的監督。審計機構及人員應該調整審計思路，改變事后審計的運行模式，將事前介入、事中跟蹤貫徹落實到審計監督中。尤其是一些政府投資項目和涉及財政專項資金的項目，要盡可能嘗試運用全過程跟蹤審計，時時掌控資金實際運用情況，對隨意開口子、非法挪用、鋪張浪費等問題做到重點揭露，確保資金用在刀刃上。首先要完善相關法規體系建設，審計機關必須根據實際情況對涉及審計計劃編制和審計程序實行等有關體系作出規范，制定合理有效的操作運行指南，統一指導審計人員的工作，從起點確保跟蹤審計的開展。其次要精準定位，重點關注資金的管理和使用程序，并以此入手進行全面跟蹤。如實行抗震救災物資審計時，民政部、衛生部等中央部門單位都是可選擇對象，審計署可以在他們中間進行人員的抽調，組成專項審計組開展工作，積極了解救災款項的管理、分配、撥付等一系列狀況，為實施跟蹤審計提供合理保障。最后要發揮計算機審計的作用，通過計算機對各種管理軟件及其包含的電子數據進行審核、跟蹤和篩選，便于審計人員分析審計對象的業務和財務流程，達到審核快、效率高、節約成本的效果。

（四）大數據平臺實現數據收集與分析

財政資金審計過程運用信息化時，可在“金審工程”系統的推廣下實現數據融合，組成數字化（大數據）審計平臺，再借助“一大網絡”、“三大中心”和“六大系統”，實現數據的處理、分析和監控，如圖1所示。

圖1 大數據平臺示意圖

（五）打造立體化審計模式

財政資金的管理與使用涉及國家、政府及人民群眾的利益，要實現對財政資金的有效監督和全面覆蓋，需對傳統的橫向審計模式進行整改。審計機關要在確保資金安全的情況下，運用符合資質的審計人員、有力的監督機制和優化的審計技術，從合法性和效益性入手，實行對財政資金的審計監督。具體而言，就是要：把握維護財政資金安全一條主軸；抓住合法性審計和效益性審計兩條主線；控制群眾關注熱點、人大關注焦點和政府關注難點三個節點；建好精干的審計隊伍、先進的審計技術、完善的審計質量控制和高效的審計廉政機制四根支柱。

（六）加大人才培養力度

在信息化不斷加速的時代，要更加注重對審計人員的指導培訓，通過線上線下多方面輔導，幫助審計人員構建專業知識結構，在審計取證、分析研究、解決問題、溝通能力等方面加強關注，培養出具備綜合能力的審計人員。在財政資金審計隊伍的建設中，要結合并借鑒黨的群眾路線和實踐教育活動，全面改善審計隊伍的作風建設及業務能力建設，打造政治意念堅定、業務能力高超、職業行為規范的審計隊伍。樹立愛崗敬業、堅持準則、廉潔自律的良好形象。財政資金取之于民、用之于民，對財政資金的審計監督要求審計人員在擁有良好的意志品質的前提下，還應具有法律意識、保密意識和守則意識，更好地確保國家人民利益得到保障。