“一事一議”財政獎補政策：國家目標、地方實踐與基層自治

摘要：“一事一議”財政獎補政策是在農業稅費減免背景下中央政府通過財政獎補的方式建立以民主協商為基礎的村莊良性公共服務供給機制的有益嘗試。該政策原初有兩個目標，即改善農村公共服務與推動村莊協商民主，但在實踐中對這兩個目標卻出現了明顯的厚此薄彼，民生目標遠比民主目標更受重視。背后除了考核指標的設定、政策主管部門的影響外，中央政府對農村公共服務供給的理解和定位的變化對這一政策的民主目標也造成了沖擊和消解。而在地方執行中，項目數量的壓縮和不均衡分配導致原初所期望的村莊內的民主協商演變成村莊外的項目競爭?！耙皇乱蛔h”政策的執行差距，是國家農村發展戰略、地方實踐以及村民偏好等多方面因素造成的。

關鍵詞：“一事一議”;政策目標;政策執行;民生;基層民主

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“新常態下我國縣級政府財政能力綜合評估研究（15YJC810019）;中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目“政府間事權與支出責任劃分改革的實現路徑及策略研究”（2722019PY014）、“疫情災害防治中的政府間事權劃分及上下聯動機制研究”（2722020YJ028）

中圖分類號：D60 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）07-0019-06

“一事一議”財政獎補政策已經成為中央農村政策的重要工具，美麗鄉村、精準扶貧、鄉村振興等農村發展項目和政策均強調通過“一事一議”的形式來加以落實?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策原初是為了解決農業稅費減免后農村公共服務供給的難題，希冀通過財政獎補資金推動村莊在協商民主的基礎上建立農村公共服務自我供給機制。該政策制定之初有兩個目標：改善農村公共服務供給和促進村莊協商民主。其中，公共服務供給是目的，協商民主是手段。然而從政策結果來看，政府宣傳報道比較多的是完成了多少項目，投入了多少資金，而對于村莊民主進程則少有提及，調查發現農民的參與度和積極性亦不高①。那么，“一事一議”財政獎補政策的兩個目標為何會出現厚此薄彼的現象？政策執行背后又有什么邏輯？本文試圖從國家目標、地方實踐與基層自治三個層面來討論“一事一議”財政獎補政策的執行差距及其內在機理。

一、文獻述評與問題的提出

政策執行差距（implementation gap）的概念自從Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky在1973年提出后，一直都是學界比較關注的議題②?，F有研究主要從三個視角來解讀政策執行差距：自上而下、自下而上和整合路徑③。自上而下的視角認為政策目標是清晰可行的，執行差距主要在于地方沒有落實到位④，該視角的主要問題在于把政策執行過程理想化了⑤。而自下而上的視角則假設街頭官僚（street-level bureaucrats）經常面臨難以完成的任務⑥，強調執行者的自由裁量權在政策執行中的重要性，然而這也是其問題所在，即過于強調外圍行動者沖擊政策核心能力的風險⑦。這兩種模式把政策制定和執行割裂開來，忽視了政策本身應是動態的、循環往復的過程，所以后來的學者基于自上而下和自下而上兩種模式提出了整合路徑。然而第三條道路也有不少問題，比如忽視了政策受眾的作用、政策目標的多樣性和復雜性。具體而言，過往研究把政策執行放在體制內進行思考，更多的是從政府間關系的角度來探討，而沒有把受眾納入研究視野，即忽略了政府與社會之間的互動對政策執行效果的影響。另外，現有研究中的政策多是單一目標的，學界要么聚焦地方政府如何應對某一項政策，要么關注地方政府在面對不同政策時如何選擇性執行，而對于地方政府如何應對同一政策內的不同目標則少有涉及。

“一事一議”財政獎補政策能夠較好地回應以上政策執行研究中的兩個問題。首先，該政策的受眾為村莊和村民，這就涉及到政府與村莊社會的關系和邊界問題，即誰來提供公共服務、如何提供。其次，該政策具有雙目標特征：提供農村公共服務與推進村莊民主進程。但是學界對于這一政策的探討要么強調其民生目標（公共服務供給），要么強調其民主目標（村民協商議事機制），忽略了其目標的雙重性。強調政策的民主目標關注的是村莊內部是否建立了良好的溝通和協商機制，主要涉及村民的民主參與意識、村莊內部的博弈、政策對村民和村委的微觀激勵機制、議事主體的溝通協商能力等⑧。而強調政策的民生目標則關注的重點為公共服務供給的效果和影響，如政策的績效評估、公共服務供給的新機制、政策對公共投資的影響、地區差異性對政策執行的影響等⑨。學者們從不同角度審視“一事一議”政策，有助于了解這一政策的不同側面，但是如果忽略了這一政策的雙目標性和政策受眾，將不利于理解政策執行差距及其背后的深層原因。

本文將基于“一事一議”財政獎補政策在廣西自治區L縣的實踐，從立體的角度來審視其運作機理，剖析中央、地方和村民落實“一事一議”雙重目標的行為動機和行為邏輯。

二、中央“一事一議”財政獎補政策的目標與措施

“一事一議”財政獎補政策原初的目的是通過國家財政補貼推動農村公共服務自我供給機制的建立，為此還制定了一系列具體措施來保證政策的落實。然而隨著中央農村發展理念的變化，“一事一議”被賦予了新的內容，而舊的形式與新的農村發展目標之間亦出現了不匹配。

（一）政策目標

“一事一議”財政獎補政策是中央政府回應農村稅費改革后村莊資金匱乏、基礎設施破敗等問題而采取的對策，旨在改善民生與推進民主。民生目標一方面是通過國家財政投入減輕農民負擔，同時保證財政資金安全和使用績效，另一方面中央也試圖發揮國家財政“四兩撥千斤”的杠桿效應，吸引更多的社會投入，以加強公共服務，推動公共服務均等化。而民主目標則是激活、培育和發展村民自治、村民自決，通過“一事一議”方式來促進基層民主政治有序發展，激發村莊內部的政治活力。民生目標與民主目標是相互絞合在一起的，農村民生改善一方面可以推動基層民主發展，另一方面也需要基層民主的支持。中央政府希望通過財政補貼激活基層民主機制，提升村莊的自我供給能力，促進農村良性公共服務供給機制的建設。

在早期的“一事一議”政策中，中央文件明確要求尊重農民需要，以農民需求為導向，強調村民自治在項目建設中的作用和地位，突出自下而上的項目建設原則。然而，隨著中央政府對農村發展的重視，財政投入的不斷增加，中央項目的導向性更加明確，政府往往會資助符合其政策目標的項目。而且不同時間段政府的工作重點不同，資助方向也會隨之變化。換句話說，原本是從下而上的項目建設轉變為從上而下的引導推動，國家通過項目進村、資源下鄉強勢進入村莊，介入基層政治和社會生活。

更多項目資金的投入模糊了政府在農村公共服務供給中的職能范圍和邊界。隨著中央財力的不斷增長，中央各部委通過各種項目介入基層事務，中央的農村政策也不斷調整，先后提出了美麗鄉村、精準扶貧、鄉村振興等農村建設目標，并且支持把“一事一議”政策與這些新的目標相結合，拓寬了政府職能和項目建設范圍。2008年《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》將“一事一議”的政策內容界定為“準公共服務”，為國家介入村莊事務提供了進退自由的“身份”。而后期的農村項目大多完全由政府財政買單，有把準公共服務轉變為政府承擔的公共服務的趨勢。

（二）政策措施

為了實現民生和民主兩大政策目標，中央政府制定了一系列政策措施來保障“一事一議”財政獎補政策的落實。為了控制農民負擔，文件規定了籌資籌勞的方式和標準等。為了撬動社會投入基層公共服務建設，文件規定了政府資助比例。而為了推動基層民主，文件規定項目必須有“一事一議”民主議事機制，把項目選擇權、項目監督權交給村民，通過項目建設增強村民民主意識。

民生目標主要是減負和提供公共服務。為了避免增加農民負擔，文件把籌資籌勞的范圍限定在村內農田水利基本設施、道路硬化、植樹造林等小型公益事業項目。并且文件要求各省、市、自治區根據各地情況確定籌資籌勞標準，如廣西規定每人每年籌資額不能超過15元，每個勞動力每年承擔的勞務日不能超過10天。文件還規定，資金需要當年使用完畢，如需要跨年度使用則需要經省級政府審批，以避免地方開展大型項目建設形成新的債務，增加農民負擔。另外，文件要求各地對“一事一議”財政資金使用進行績效評估，以督促各地重視資金利用效益。

“一事一議”的管理辦法及措施旨在通過村民自治的方式促進村莊內部的互動與合作，以改善公共服務供給。項目的立項和籌資籌勞都要基于村民自愿、量力而行、民主決策等原則來實行，一是通過參與人數和規模來保證村民的知情權和參與權，如項目提議需要1/10的村民或者1/5的村民代表提出建設意愿或者村民會議授權村民代表大會討論通過，村民大會需要有2/3以上農戶代表或者18歲以上半數村民參加才有效。二是通過程序規定來保障民主協商在項目中的重要性，規定項目獎補資金申報按照自下而上、先建后補的程序來運作，項目執行過程中要求公開接受村民監督。

三、“一事一議”財政獎補政策的地方實踐及其運作邏輯

“一事一議”財政獎補是中央政府設計的一項旨在解決農村公共產品供給問題的政策，在實踐中涉及省、市、縣、鄉等多層級政府的參與?？h鄉作為政策執行主體，其行為邏輯對項目指標的分配、項目資源的分割以及項目實施中的分利均產生重要影響。從廣西自治區L縣的實踐來看，地方政府為了提升項目控制力和完成目標考核任務采用了特惠制的資金分配方式，利用“一事一議”項目實行地方政府發展目標導致了項目類型的單一化，而在維穩和非正式關系的壓力下項目分配出現了不公平和非均衡。

（一）資金分配的特惠制

“一事一議”財政獎補資金是按照人頭撥付到各縣，各縣根據財力予以配套。各地項目分配的操作方式主要有兩類：普惠制和特惠制。兩種操作方式所體現的分配原則不同，普惠制是平均分配，所有村莊和村民均享受到福利，而特惠制則是非均衡分配，具有明顯的政策導向性。另外，地方政府在這兩種方式中的自主權是不同的，在普惠制下地方政府再分配的操作空間很小，而在特惠制下地方政府的再分配權力很大，可以決定哪個村什么項目享受財政獎補。

在現有財政獎補資金規模有限和籌資籌勞標準過低的情況下，普惠制在現實操作中存在困難。各地實際獲得的獎補資金為該地的獎補標準（基于經濟發展水平等因素綜合確定）乘以農業人口基數。L縣的人均獎補標準為77.5元，按照當地15.96萬農業人口計算，一年的“一事一議”財政獎補資金為1200多萬。另外，廣西規定的自籌標準為人均15元/年，按照此標準全縣一年集資不到240萬元。這些資金分攤到1710個自然屯（村），平均一個自然屯（村）不到1萬元，很難開展農村公共服務建設。如果要實行普惠制，項目建設村莊就需要向其他村莊借“人頭指標”來湊夠建設資金，而村民也要為借的“人頭指標”分攤自籌資金的份額，這樣又變相地增加了農民負擔。而且“借”在政策上是違規的，與中央文件一再強調的避免農民負擔和村莊債務增加的精神是相違背的。在廣西的“一事一議”獎補政策績效考核指標中，加重農民負擔、截留挪用資金、產生新的村級債務要倒扣分，在總共可以倒扣的60分中，出現加重農民負擔的要倒扣25分。在這樣的政策背景下，地方政府一般傾向于采用特惠制。

從完成任務和加強項目控制力的角度考慮，L縣采用了特惠制?！耙皇乱蛔h”財政獎補資金屬于專項轉移支付，亦即只能用于村莊的“一事一議”項目。根據廣西自治區的績效考核指標，及時按規定進度完成資金撥付是一項重要的考核要求，考核成績差的會影響下一年度的額度。為了完成規定任務，地方政府在沒有更多財力補貼“一事一議”項目時會選擇特惠制的方式集中資金完成部分項目。另外，地方領導人需要政績，而特惠制則可以每年集中資金建設一批項目，從而實現領導人的政績需求。2017年L縣只批復了40多個“一事一議”財政獎補項目，保證了一些村鎮有足夠資金建設一些亮點工程。

（二）項目類型的單一化

在實踐中，“一事一議”財政獎補項目類型趨向單一化，缺乏多樣性。在L縣2010—2017年總計436個項目中，有396個即91%的項目是村莊道路硬化工程，其它項目為橋梁、塘堰和文化體育活動場所建設。造成這一現象的原因，一方面是當地屬于國家級貧困縣，經濟落后，村級道路設施建設是村民的迫切需求;另一方面是地方政府的指引，縣政府每年在“一事一議”項目申報時會出一個指南，引導鄉鎮政府指導和初審村莊項目申報。

考核壓力是導致L縣“一事一議”財政獎補項目單一化的重要因素。這主要有兩方面的原因：一方面是“一事一議”財政獎補的績效考核，另一方面是脫貧達標考核。在對“一事一議”財政獎補工作的績效考評中，80分是基礎分，要求在每年11月30日前完成當年建設任務，未完成任務每增加1個百分點扣1分，這會直接影響地方政府的考評成績及后期的資助額度。在這種情況下，L縣更愿意選擇施工程序簡單、用時短、見效快的道路硬化項目。從脫貧考核看，中央要求2020年全面脫貧，對各地的脫貧任務和要求都作出了明確規定，并納入地方政府考核目標中，其中村莊道路建設水平即為脫貧的一項硬指標。在財力有限的情況下，L縣利用特惠制這一形式引導各鄉鎮在項目申報中多申請道路硬化類工程，而且在審批時也傾向于資助道路硬化工程項目，以助力脫貧達標。

（三）項目分配的非均衡

中央文件規定“一事一議”項目資金要向貧困地區傾斜，以推動公共服務均等化，然而在實際執行中，不但沒有照顧到貧困地區，貧困地區反而獲得的資助更少。在L縣有近1/3的村從未獲批“一事一議”財政獎補項目，而有的村幾乎每年都有項目，甚至一年拿到多個項目，比如Y村幾乎每一年都有項目獲批，在2015年拿到了三個項目。在全縣八個鄉鎮中，各鄉鎮獲得的獎補資金也嚴重不均衡，甚至出現了越富裕的鄉鎮獲得獎補資金越多的怪象。L縣八個鄉鎮的經濟條件從好到差為：TL鎮、XH鎮、GT鎮、YP鄉、LX鄉、HP鎮、YC鄉、LS鄉，對需要“一事一議”財政獎補資金發展村內建設的急切程度排名為：YC鄉、LS鄉、LX鄉、YP鄉、HP鎮、GT鎮、XH鎮、TL鎮。而在各鄉鎮獲得的獎補資金中，經濟條件較差、急需程度最高的YC鄉獲得的資金最少，經濟條件最好、急需程度最低的TL鎮獲得的資金卻最多，竟是YC鄉的兩倍多。

地方政府在遴選“一事一議”財政獎補項目時主要考慮項目村是否有領導掛帥、是否有領導打招呼、組織動員能力、群眾政策配合度、地理條件和項目建設成本等因素。很多領導（包括省、市、縣領導）都會與一些貧困村“結對子”，幫助其脫貧或者促進其經濟發展，在分配項目時，地方政府往往會優先批復這些領導掛點的村莊的申請。另外，基層政治中的非正式關系與“潛規則”等亦影響項目的分配，尤其是上級部門或者重要部門中有“熟人”的村莊通常比較容易獲批項目。比如有的領導出生于某村莊，在其申報項目時會給地方領導打招呼，當地政府會根據情況優先考慮，而其它上面沒有關系的村莊在項目分配時易被忽略⑩。Y村年年都拿到項目即是一個明顯的例子。

村莊是項目的直接受益主體，政策執行離不開村莊的配合，它們對政策的態度會直接影響項目建設進度，進而影響地方政府的績效考核。地方政府在項目分配時會優先考慮那些組織動員能力強、村民比較配合、交通便利的村莊，以便于項目的開展，產生最大效益。尤其是在維穩壓力下，在選擇項目村時地方政府會優先考慮村莊對“一事一議”財政獎補政策的配合度與工作情緒，盡量減少“項目漂移”現象，保證項目順利落地。如，地方政府在進行項目分配時會盡可能考慮到那些不會輕易鬧事、容易完成項目的村莊，而對那些容易出現糾紛或者上訪的村莊則往往不會考慮，以避免給自己找麻煩，影響年終考核，畢竟維穩是一票否決的。這凸顯了地方政府在項目資源分配中的求穩心理。

四、“一事一議”財政獎補政策對基層自治的消解

“一事一議”財政獎補政策原初是希望推進村莊協商民主，而實際上卻演變成村莊外的項目競爭。普惠制向特惠制的轉變導致計劃中的村莊內多次博弈演變成單次博弈，公共服務供給的民主協商難以實現。民主目標的淡化，使得該政策的執行中村莊的民主協商不再是重點，而能否從上級政府爭取到項目才是關鍵。

20世紀80年代建立的村民自治在90年代農業稅費負擔的沖擊下日益式微?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策本是希望以解決農村公共服務供給為契機，通過財政資金的補助推動農村民主協商機制的構建與完善。中央政策規定是按人頭補貼，亦即實行普惠制，以保證各村在項目獲批上的公平公正。更重要的是，可持續性和長期性的補貼才能保證村內多輪博弈協商，構建起村莊的良性公共服務自供給機制。如果按照國務院農村綜合改革工作小組、財政部和農業農村部（原農業部）的政策原意執行，相信經過多輪的磨合，農村地區的民主協商機制將得到良性發展。

然而由于政府規定的自籌資金標準過低，且多年不變，同時中央財政獎補資金和地方配套資金有限，導致實際可用資金與農村的大量需求之間的差距日益擴大，最終分配到各村莊的資金規模有限。特惠制的資金分配方式有利于地方政府集中資金實現其自身的政策目標，卻導致了資金分配的不公平和不均衡。從全國數據來看，有15%的片區縣和重點縣的17萬個行政村未享受過“一事一議”財政獎補{11}，這背離了當初中央政策“力求客觀公平”的導向。不公平的分配使村民對村干部產生了不滿，甚至抱怨。盡管影響項目分配的因素是多方面的，但是L縣未獲得項目的村莊的村民多會認為項目分配靠關系，村干部沒有能力、沒有關系為村莊爭取到項目，進而對村民自治產生了負面印象。另一方面，獲得項目的村莊也產生了不團結和內部爭斗。L縣的項目多為村莊道路硬化工程，且規模比較小，一個項目不可能保證全村甚至全自然村的道路都得到硬化，那么先立項哪一段、后立項哪一段就容易產生糾紛。而且，今年村里有項目不能保證明年也能拿到項目，特惠制帶來的項目獲批的不確定性和不可持續性嚴重影響了村莊的協商民主，引起了村莊的內部紛爭。村莊的項目本應是普惠制下的多輪博弈演變成了特惠制下的單次博弈，其結果可想而知。特惠制帶來的另一后果就是項目變少了，重點不再是村內是否協商達成一致，而是能否爭取回項目，亦即村外的非民主競爭。

民主目標和民生目標的定位是不同的，民生目標是目的性目標，而民主目標是工具性目標。在目的性目標優先的體制下，上級部門關心的是目標是否實現，如果能夠用好的手段當然更好，有的地方政府為了實現目標也可能會“不擇手段”{12}。地方政府選擇特惠制即是為了控制項目形式、規模和遴選，必然帶來項目遴選過程和標準的不透明、資金分配的不均衡，而這會影響村民對“一事一議”項目的積極性，甚至會導致村民對協商機制產生抵觸情緒。

另外，隨著中央財力的增強，中央政府不斷加大對農村的反哺力度，力圖通過一段時間的投入徹底改變過去農村的落后面貌，讓農村走上振興之路。在資源下鄉、項目進村的政策背景下，美麗鄉村、精準扶貧、鄉村振興等各種項目和資金紛紛進入村莊，推動農村經濟和社會發展。這些大規模的投入使農村各方面有了明顯改觀，也讓農民得到了實惠。這些項目與“一事一議”財政獎補項目的區別主要有：項目規模大，不受30萬額度的限制;項目是無償的，不需要農民籌資籌勞。于是，農民對需要籌資籌勞的“一事一議”項目逐漸失去了興趣。

農民在免費的項目與需要籌資的“一事一議”項目之間的選擇是理性的，當然也是短視的。短期來看，實施免費的外來項目確實節省了村民的支出，而且大型公共服務設施的建設改善了村莊的整體環境，然而從長期來看，村莊集體協商精神的缺失會影響后期的項目運作與管理，尤其是在缺乏村民有效監督的情況下，容易出現腐敗和管理混亂等問題。外來項目也沖擊了村民的公共精神和對村莊的責任感，一定程度上助長了村民的依賴心理，這在扶貧中是比較普遍的現象{13}。所以，如何理清政府與村莊在農村公共服務上的邊界，讓村民建立村莊公共精神和責任意識，是政策制定和執行者需要思考的問題。

五、討論與結語

多種因素相互鉸合在一起共同影響著政策執行結果與政策目標的背離。從理念、立意和設計來看，“一事一議”財政獎補政策是一項很好的政策，該政策不僅把過往的公共政策聚焦的政府間關系納入討論，亦涉及到政府與農村社會的關系，即政府如何定位其在農村公共服務供給中的作用和邊界。政府的定位決定著政府對村莊事務的介入程度，亦影響著村莊和村民如何看待自己在村莊公共服務供給中的作用。村莊和村民作為政策受眾，其態度反過來也影響著這一政策具體執行的效果。越來越多的項目和資金投入到村莊建設中，模糊了政府在農村公共服務供給中的定位和邊界?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策原來的目的是希望財政資金起到撬動民間投資的作用，而政府獎補資金占項目比重的逐步提高產生了“擠出效應”，使村莊和村民在村莊自身的公共服務供給中更多地出現了“等、靠、要”心理，而對于需要籌資籌勞的“一事一議”項目的興趣在逐漸降低。另外，這一政策的雙目標設計是其精妙之處，亦是其執行難點，對地方政府的執行能力提出了很高的要求。政策本意是村莊和村民協商確定建設項目，政府根據財政能力確定資助規模和范圍，上下互動共同推進村莊民主和改善公共服務供給。該政策執行得好，可以有效構建良性的政府與村莊和村民的關系。但是，在雙目標政策的實際執行中，地方政府一方面容易顧此失彼，選擇容易落實的先執行，另一方面會通過控制項目分配來實現自身政績，結果影響了項目的總體數量和分配的公平公正，致使原初所期望的村莊內的民主協商演變為村莊外的項目競爭。

“一事一議”財政獎補政策已經成為我國一項重要的農村政策，如何有效地實現其原初的目標，有必要進行整體性的思考。首先，“一事一議”政策中各級政府和村莊的作用和定位需要明確，即要明確哪些公共服務是政府的責任，哪些是村莊和村民的責任。只有明確了各自的職能，才能更好地制定和執行政策。其次，地方政府在政策執行中對政績的認知有偏差，過多地強調大項目、亮點工程，而忽略了弱勢群體的聲音。地方政府應當多傾聽基層群眾的心聲，尊重偏遠貧困村莊的項目選擇，優先考慮弱勢村莊和村民的需求，更好地推動公共服務均等化。實際上，完全可以通過村莊與政府在項目的選擇與分配上多溝通、多協商，建立長期的規劃，保障項目分配的持續性和穩定性，在構建良性的政府與村莊關系的同時讓項目回歸村莊內部，切實推進村莊的民主協商。再次，過往的項目考核中過于看重資金安全和使用效率，而忽略了村民的實際參與。其中一個主要原因是該政策是由國務院農村綜合改革工作小組、農業農村部和財政部負責，而沒有負責基層民主的民政部門的參與。在今后的政策過程中有必要納入民政部門，以加強民主進程指標的考核，強化民主目標的落實。最后，村莊自身需要積極培育村民的公共精神和民主意識，創造更多的村民參與機會，讓村民在民主參與的過程中建立村莊責任感和歸屬感，從而最終實現政策的民生與民主目標。

（郭倩蕓和劉笑笑同學在田野調查和資料收集整理中提供了協助，項繼權教授、李芝蘭教授等對論文的修改提出了中肯建議，在此一并致謝。）

注釋：

① 王衛星、黃維?。骸兑皇乱蛔h財政獎補與農村公益事業建設機制研究》，《農村財政與財務》2012年第7期。

② Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky， Implementation： How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland， Berkeley： California University Press， 1973.

③ 定明捷：《中國政策執行研究的回顧與反思（1987—2013）》，《甘肅行政學院學報》2014年第1期。

④ Melanie Manion， Policy Implementation in the Peoples Republic of China： Authoritative Decisions Versus Individual Interests， The Journal of Asian Studies， 1991， 50（2）， pp.253-279.

⑤ 吳遜、饒墨仕、邁克爾·豪利特、斯科特·A·弗里曾：《公共政策過程：制定、實施與管理》，葉林等譯，格致出版社2016年版。

⑥ Michael Lipsky， Street-Level Bureaucracy： The Dilemmas of Individuals in the Public Service， New York： Russell Sage Foundation， 1980.

⑦ 葉娟麗、馬駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2003年第5期。

⑧ 羅仁福、王宇等：《“一事一議”制度、農村公共投資決策及村民參與——來自全國代表性村級調查面板數據的證據》，《經濟經緯》2016年第2期;陳潭、劉祖華：《迭演博弈、策略行動與村莊公共決策——一個村莊“一事一議”的制度行動邏輯》，《中國農村觀察》2009年第6期;劉燕、冷哲：《“一事一議”財政獎補對微觀主體的激勵效應研究——一個理論分析框架》，《財政研究》2016年第5期;楊弘、郭雨佳：《農村基層協商民主制度化發展的困境與對策——以農村一事一議制度完善為視角》，《政治學研究》2015年第6期。

⑨ 何文盛、姜雅婷、王焱：《村級公益事業建設一事一議財政獎補政策績效評價——以甘肅省6縣（區）為例》，《中國農村觀察》2015年第3期;項繼權、李曉鵬：《“一事一議財政獎補”：我國農村公共物品供給的新機制》，《江蘇行政學院學報》2014年第2期;周密、張廣勝：《“一事一議”制度與村級公共投資：基于對118位村書記調查的經驗分析》，《農業技術經濟》2009年第1期;陳碩、朱琳：《基層地區差異與政策實施——以農村地區“一事一議”為例》，《中國農村經濟》2015年第2期。

⑩ 折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。

{11} 《財政部：預計十三五期間農村“一事一議”中央財政獎補資金將達1140億元》，新華網2015年11月13日。

{12} Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31（2）， pp.167-186.

{13} 馮華超、鐘漲寶：《精準扶貧中農民爭當貧困戶的行為及其闡釋——基于武漢近郊Q村的實地調查》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2017年第2期。

作者簡介：楊振杰，中南財經政法大學公共管理學院副教授，湖北武漢，430073。

（責任編輯劉龍伏）