我國環境民事公益訴訟中主體障礙及其改進

摘要：21世紀以來，我國工業化、城市化的發展日新月異。雖帶來了顯著的社會效益和經濟效益，但也給環境帶來潛在隱患。為了保護公民的公共環境權利，我們有必要建立并完善環境民事公益訴訟制度。而環境民事公益訴訟發展中的首要問題就是環境公益訴訟的原告主體資格問題。我國環境民事公益訴訟的原告分為行政機關、檢察機關、相關社會組織三種類型。本文將根據實踐案例，分析司法實踐中的原告主體資格障礙并提出改進建議。

關鍵詞：環境民事公益訴訟;原告資格;建議

Abstract：Since the new century，the development of industrialization and urbanization in China has changed with each passing day.Although it brings significant social and economic benefits，it also brings potential risks to the environment.In order to protect citizens public environmental rights，it is necessary for us to establish and improve the environmental civil public interest litigation system.The primary problem in the development of environmental civil public interest litigation is the qualification of the plaintiff.The plaintiff of environmental civil public interest litigation in China can be divided into three types：administrative organ， procuratorial organ and relevant social organizations.Based on the practical cases，this paper analyzes the obstacles of plaintiffs subject qualification in judicial practice and puts forward suggestions for improvement.

Key words：Environmental civil public interest litigation;Plaintiff qualification;Suggestion

1 我國環境民事公益訴訟制度多主體原告資格制度構成

1.1 2012年《民事訴訟法》確定的起訴主體

2012年《民事訴訟法》55條明確規定對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關、組織可以向人民法院提起訴訟，這是環境公益訴訟第一次寫入法律。采用“法律規定的機關和組織”表述具有籠統性和模糊性。

什么是法律規定的機關？在當時我國的國家機關只有黨委機關、立法機關、司法機關、行政機關這四類（現在由于監察機關的設立，我國機關已變為五類），若使用排除法考慮，黨委機關和立法機關因特殊的性質不可能成為環境公益訴訟的提起者。司法機關里法院因審判者身份也予以排除。檢察機關能否提起環境公益訴訟有爭議。學界對檢察機關提起民事公益訴訟，總體上是持積極支持的態度，但也有學者對此存疑。存疑者們認為，一旦提起訴訟，在同法院的關系中也會引發同一個訴訟中檢察機關既是當事人又是監督者的問題。最后在得知法律規定的機關并不包括人民檢察院時，學者們相當失望。

《消費者權益保護法》《環境保護法》在修改中雖然也都對有權提起公益訴訟的主體作出了規定，但都只規定了社會公益組織有權提起訴訟。這進一步印證了2012年修改民事訴訟法時立法機關心目中的“法律規定的機關”并不包括人民檢察院。在排除了人民檢察院有權提起公益訴訟后，《民事訴訟法》第55條中“法律規定的機關”只能是行政機關。

什么是法律規定的組織？全國人大法工委在《民事訴訟法條文說明、立法理由及相關規定》中提到“哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關法律時進一步明確，還可以在司法實踐中逐步探索?！?014年《環境保護法》58條在民訴法的基礎上對訴訟主體進一步細化為依法登記、從事環境公益活動、無違法記錄的環保組織。

1.2 起訴主體的拓展

1.2.1 檢察機關

2014年10月，黨中央頒布了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該《決定》提到探索檢察機關提起公益訴訟的制度。2015年《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下稱《改革試點方案》），該方案明確了檢察機關將要進行的改革試點既包括行政公益訴訟又包括民事公益訴訟。最高人民檢察院向全國人大常委會提請授權試點。全國人大常委會同意該請求并準許其在全國部分地區試點：在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域補充性提起公益訴訟。為期兩年的改革試點結束后，全國人大常委會隨即于2017年6月27日再次對《行政訴訟法》和《民事訴訟法》進行了修改，檢察機關提起行政公益訴訟和民事公益訴訟由此寫入了法律。

1.2.2 行政機關

黨的十八屆三中全會提出對造成生態環境損害的責任者實行賠償制度，為貫徹落實這一要求，國務院辦公廳先在貴州、云南、江蘇等省市進行試點，試點成功后，國務院于2017年發布《生態環境損害賠償制度改革方案》。該方案第四條提到，生態環境損害的賠償權利人是國務院授權的省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）。

《海洋環境保護法》規定，行使海洋環境監督管理權的部門，除對造成海洋污染事故的單位和單位直接負責的主管人員、其他直接責任人員行使行政處罰權外，還有權提起海洋環境損害賠償訴訟。2018最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的司法解釋也作出了相似的規定。

根據以上各法律、司法解釋的規定，我國具有環境民事公益訴訟原告資格的主體呈現出多元化的特點，適格原告包括行政機關、檢察機關、有關社會組織三種類型。海洋環境監管部門僅在海洋生態保護方面可以作為原告來提出訴求。

2 環境民事公益訴訟制度存在主體障礙

2.1 環保組織作為起訴主體時面臨窘境

環保組織是獨立于國家機關、社會公眾的第三方主體，它具有的非營利性特征決定它比較適合成為公益糾紛的訴訟原告。無論是在英美法系國家，還是在大陸法系國家，環保團體有權提起公益訴訟已達成共識。根據不完全統計，在中國有資格提起公益訴訟的環保組織有七百余家，但同時具備起訴資格與起訴實力的環保組織少之又少，主要是中華環保聯合會、綠發會以及自然之友等十余家組織。

環保組織提起的環境民事公益訴訟在全國范圍內步履維艱。首先，起訴缺乏主動性與積極性：我國的環保組織主要是在政府的主導或發起下成立，環保組織缺少獨立的資金來源，因此環保組織不具備完全獨立性。民事環境公益訴訟標的額大，涉及人員眾多，案情復雜，一個案件所耗的人力成本與時間成本巨大，這導致環保組織懼怕提起公益訴訟。其次，立案難，在案件辦理過程中遭遇法院不合理對待：2015年中國綠發會因瑞泰公司等8家企業違規排放廢水行為，向中衛市中院提起訴訟。該案一審、二審均認為綠發會不是《環境保護法》五十八條規定的社會組織，后該案經最高院再審才糾正了錯誤判決。該案證明環保組織提起的公益訴訟遭遇瓶頸。這不是個例，而是常態。據調查，有資格的社會組織向法院提起訴訟，大多數案件法院都沒有立案，也沒有給出答復。法院基于政府威壓和經濟考慮對這些案件置之不理。再次，普遍缺乏專業的法律人才：一方面，由于環保組織沒有固定的資金來源，不似行政機關擁有國家財政支持，經濟實力普遍不強。在此背景下，環保組織工作人員工資較低，這使得這些組織留不住優秀的法律人才，也難以招攬到專業的法律人才。另一方面，環保組織起步晚、組織不完善、社會認可度低等原因也導致環保組織缺少具有專業能力和知識的人才。最后，資金不足，訴訟負擔較重：環境公益訴訟不同于一般民事訴訟，高額的訴訟標的額導致高額的案件受理費，同時這類案件需要經過專業的鑒定，有些案件鑒定費高達數百萬元。再加上律師費，住宿費，交通費。高額的訴訟成本使得環保組織面臨巨大壓力。前文提到，環保組織經費有限，沒有國家財政作為后盾，經常出現訴訟過程中因缺乏經費而中止訴訟的現象。因此，資金短缺是阻礙環保組織進行維權的掣肘。

2.2 沒有賦予公民起訴主體資格

盡管我國在新實施的民訴法和環保法中細化了與原告資格相關的規定，但公民個人依舊未納入原告主體范疇。筆者認為我國應賦予公民環境公益訴訟的起訴資格有以下幾點原因：第一，從法理角度，環境公益訴訟屬于民事訴訟，公民是民事訴訟的適格主體。第二，從法治比較成熟的美國的立法實踐看，1970年頒布的《清潔空氣法》中規定任何公民都可以提起環境公益訴訟，這賦予了公民起訴權力。印度法律中也有類似規定。第三，從現實意義看，公民是生態環境最直接的接觸者，如果賦予他們主體資格，一方面，能改變公益訴訟的被動局面，另一方面，也調動社會主體維護公益的積極性。賦予公民起訴權力是完善環境公益訴訟制度最直接的途徑，也是依憲治國，建設社會主義法治國家的有力舉措。

在學界部分學者強烈反對賦予公民公益訴訟的起訴資格。他們認為：公民是私權力主體，不能作為公共利益代表。同時公民個人資源有限，訴訟能力不足。加之公民環境法律意識較差，甚至可能導致濫訴現象出現。賦予公民起訴資格意味著公益訴訟的門檻變低，屆時公益訴訟會出現“井噴”之態，這會壓縮法院的司法資源，加重法院負擔。

2.3 適格主體間起訴順位不明確

對于大多數破壞生態環境的行為，有三個主體有權提起訴訟——行政機關、環境公益組織、檢察機關。在這三個主體中，行政機關提起的訴訟，稱為生態環境損害賠償訴訟，環保組織、檢察機關提起的訴訟，稱為環境公益訴訟。那么這三個主體間應采取怎樣的起訴順位？

從《民事訴訟法》第 55 條關于起訴主體的規定看，對行政機關與環保組織在起訴順位方面并列而排，沒有先后規定。而檢察機關就不同了，它在民事公益訴訟中是法定的補充起訴主體，即只有在沒有前兩類起訴主體提起訴訟的情況下，才需要由檢察機關來提起訴訟。2019年9月，最高人民法院發布了《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（ 試行） 》，該規定指出，如果多個有權提起訴訟的主體均提起訴訟的情形，最高人民法院在司法解釋中采用的是中止環境民事公益訴訟的審理，優先審理由行政機關提起的生態環境損害賠償訴訟。該司法解釋雖解決了多個主體同時提起訴訟后如何處理的問題，未解決對針對同一損害生態環境行為所造成的損失是否應當采取行政機關起訴優先另外優先審理行政機關提起的損害賠償訴訟，將會極大挫傷其他主體提起環境公益訴訟的積極性;在一些具有緊迫性的、需要及時通過訴訟來防止侵害擴大的事件中，還會因為需要等待行政機關來采取行動，造成損害后果不能及時被阻止。

3 完善民事環境公益訴訟原告資格

3.1 減少環保組織起訴資格限制

我國環保法要求能提起公益訴訟的環保組織要在設區的市級以上人民政府民政部門登記并連續、專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。此要求隱含3個條件：該環保組織已成立5年以上;連續不中斷從事環境公益活動長達5年;未因從事業務受過行政、刑事處罰。此規定實際非常嚴苛，導致有資格提起公益訴訟的環保組織少之又少。筆者建議可以參考德國標準，將專門從事環境公益活動的年限從5年改為3年。

最高法的《環境民事公益訴訟解釋》第 4 條明確規定以組織章程和主要業務范圍作為判斷一個環保組織性質。此標準給環保組織提起訴訟設置了形式化障礙。如在前文所提的綠發會訴污染騰格里沙漠企業污染環境一案中，綠發會的宗旨與業務范圍未明確說明基金會“從事環境保護公益活動”，故中衛中院判定原告不適格而不予立案。筆者建議應修改此僵硬的判斷標準，以活動的內容與范圍確定環保組織性質，只要實際從事環保公益活動且組織章程、宗旨和主要業務范圍與實際從事的工作相吻合即可。

3.2 明確公民個人具有起訴資格

從環境權的定義方面考慮，與環境污染和生態破壞有關的一切單位和個人都具有提起環境公益訴訟的資格。我國司法實踐中已存在公民作為原告提起公益訴訟的先例：2012年，該案由公民蔡長海訴防水膠廠，由清鎮市檢察院支持起訴。該案為我國公民提起民事公益訴訟提供可行性依據。前文已從法理角度，實踐經驗角度，以及實際意義角度論述應賦予公民起訴資格，此處不再贅述。如何解決好濫訴問題是明確公民起訴資格的直接手段。

首先，建立公民起訴前置程序，美國環境法稱作公民起訴告知義務。具體而言，公民在提起訴訟前應先通知被訴對象，若被訴對象在限定時間對行為予以糾正，則公民不能起訴;公民在起訴前先通知環保組織和環保部門，如果公民對其處理不滿意才能向法院提起訴訟。同時公民起訴時要向法院提交已向行政機關尋求救濟的證據，法院審查其真實性后予以立案。其次，建立濫訴懲罰機制，詳細規定責任的承擔方式，包括民事責任與刑事責任。一旦公民濫訴，必須予以強烈處罰。最后，為公民提供普法教育，增加其專業知識，同時為公民個人主體提供法律咨詢建議、適當經濟補貼等訴訟制度。

3.3 完善檢察機關提起環境民事公益訴訟

環境民事公益訴訟因不涉及直接的利害關系主體，容易導致“公地悲劇”重現，被侵害的公共生態無人問津。檢察機關是國家監督機關，肩負著對生態環境資源保護監督的眾人。要完善檢察機關提起環境民事公益訴訟制度，重點在如何讓檢察機關更好履行民事行政檢察監督職能，讓其更積極主動履行職能，掃清工作障礙。提升內在動力和履職積極性。

首先，應挖掘拓展案源：若檢察機關的線索來源過窄，將使公益訴訟案源受限。在檢察機關內部形成公益訴訟“一盤棋”理念，形成民事檢察部門為主導，相關部門協助配合的工作機制。同時基層檢察院和上級檢察院上下一體化辦案，充分挖掘案件線索。其次，建立經費保障機制：江西某市的市委市政府下發文件支持檢察機關提起公益訴訟，同時設立“公益訴訟基金賬戶”解決訴訟成本過高的問題。筆者建議可參考該市的做法，設立公益訴訟專門基金，讓污染企業強制投保，投保的錢納入基金，?？钣糜谥С汁h境公益訴訟。最后，完善訴前保障機制：訴前程序是我國公益訴訟的特色制度，即只有在沒有出現符合條件的適格主體提起訴訟時，檢察機關才能作為原告提起訴訟。但我國現行法律缺少對訴前程序的具體規定。檢察機關履行訴前程序的方式是向明確的對象送達起訴意見書或檢察及建議書，這里的對象指一定轄區內的相關組織或機構。但能符合“從事環境工作連續五年以上”且具有參與意愿的組織數量有限，這導致訴前程序履行方式太狹隘。應采取公告和檢察建議結合的訴前程序履行方式，一方面，對符合條件的機關或組織發送書面檢查建議書，另一方面，以公告方式向全國范圍相關機構組織發送檢察建議，賦予轄區外適格主體參與環境民事公益訴訟的權利。另外，為了讓檢察建議更具有可操作性，檢察建議必須包含具體案情、損害結果、初步證據、相關法律依據以及建議通過何種手段措施防止污染進一步擴大等細節情況，以達到檢察建議真正的效果。

3.4 厘清環境民事公益訴訟原告起訴次序

在國務院《生態環境損害賠償制度改革試點方案》文件頒布之前，法律規定只有社會組織和檢察機關有權提起環境民事公益訴訟。各界對社會組織和檢察機關作為原告的起訴次序沒有異議：第一順位為符合一定條件的社會環境保護組織，在社會環境保護組織缺位的情況下，檢察機關以公益訴訟人的名義提起環境民事公益訴訟。試點方案出臺后，行政機關提起環境民事公益訴訟原告主體地位得到法律確認，同時出現原告主體的訴權次序爭議問題。

有學者認為對同一生態環境損害事實，在政府和社會組織等都可以提起環境公益訴訟的情況下，以政府作為第一順位，社會組織及其法律規定的機關作為補充。但這樣會形成事實上對環保社會組織環境公益訴訟的不當打壓，且會對環境公益訴訟造成嚴重沖擊。

有學者認為在不同的民事主體提起環境民事公益訴訟時，以先遞交民事起訴狀為先立案標準，而不區分行政機關原告或社會組織原告。筆者贊同這種觀點，在同一案件中，原告不論是行政機關還是環保社會組織，誰先立案誰就為該案原告，開庭審理前，另外適格的行政機關或組織提出訴訟請求，法院也可合并審理，將已提起訴訟的所有原告主體列為共同原告，參加民事訴訟程序。

4 結語

完善的制度是實踐的基礎和前提，要解決環境生態污染問題，只有結合我國國情、實踐和立法不斷磨合完善現行法律制度規定。環境公益訴訟原告主體制度的健全完善在中國任重而道遠，我們應建立以檢察機關和環保組織為主體，其他社會團體為補充的原告主體制度，深挖具體程序設計，增加配套措施。只有多舉并重，才能從根本保障公共利益，不斷推進依法治國建設。

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收稿日期：2020-05-07

作者簡介：張楚漪（1997-），女，漢族，碩士研究生，研究方向為法律。