老舊小區改造要“整體設計先行”
——訪國務院參事、中國城市科學研究會理事長仇保興

■ 本刊記者 劉紅偉

城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展，具有十分重要的意義。

日前，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確了全面推進城鎮老舊小區改造的總體要求、目標任務、對象范圍、支持政策和保障措施等，圍繞改善居民居住條件，推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。

國務院參事、中國城市科學研究會理事長、住房和城鄉建設部原副部長仇保興在接受《中國勘察設計》雜志記者采訪時指出，今年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，比去年增加一倍，“舊改”規模擴增恰逢其時，是一項保民生、促就業的高效投資和惠民生工程。

仇保興表示，改造的推進要充分調動居民、企業、社會、科研人員的積極性，讓有改造需求的小區自己“冒出來”，堅持“整體設計先行”，以“提升社區防護韌性、優化社區供給韌性、改善社區適老韌性”為終極目標。同時，應采取多模式、多途徑，群策群力，把從下而上的改造方案設計與從上而下的激勵政策制度協同促進，不做政府包干、群眾靠邊的“交鑰匙工程”。

“落實‘舊改’700萬套任務，當年能夠新增投資7000億元至1萬億元，新增就業崗位500萬至700萬個”

記者：2020年《政府工作報告》提出，今年“新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，支持加裝電梯，發展用餐、保潔等多樣社區服務?！崩吓f小區改造的重要性主要體現在哪些方面？

仇保興：老舊小區改造其實早就進入了城市決策者的視野。上世紀80年代，天津就已啟動老舊小區改造，但那時的改造，更多是“穿衣戴帽”。這種做法后來在很多城市相繼施行，人們經常會看到，一個老舊小區外墻被粉刷一新，但小區內在的肌理全無變化。后來，上海對筒子樓進行了“輕型”改造，配置廚房、衛生間。此時，小區的內在肌理發生了改變，這是很大的進步。

隨著城市建設轉向“以人民為中心”，“舊改”內容也發生了重大變化。城鎮老舊小區量大面廣，大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯，健全便民市場、便利店、步行街、停車場、無障礙通道等生活服務設施，既能促進節能減排，解決城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，更是當前“四兩撥千斤”穩投資、穩就業的重要途徑。

具體而言，老舊小區改造的重要性主要體現在以下幾個方面：

第一，有利于促進節能減排。住宅節能改造之后，節能率可普遍提高至65%。據粗略統計，我國每年可減少約5億噸標煤以上的建筑能耗，可減少10億噸二氧化碳氣體和大量的污染氣體排放。尤為重要的是，我國已成為全球太陽能光電器材產能最大的國家，每瓦太陽能發電成本已降至煤發電水平，宜在城鎮老舊住宅屋頂統一加裝太陽能，自發自用。此外，通過老舊小區改造加快發展綠色建筑對我國健康城鎮化有著特殊意義，綠色建筑能夠比一般的節能建筑額外貢獻高達50%的節能率和30%的節水率。

第二，有利于應對老年化。我國城區大部分的老年人生活，將來還必須通過“居家養老+社區服務”的方式來解決。但原來建成的多層住宅絕大多缺乏電梯和老年生活所需的特殊衛生間等必備設施，需由地方政府或社會組織牽頭組織實施節能和適老方面的改造。

第三，有利于穩投資。據初步估算，我國城鎮需綜合改造的老舊小區投資總額可高達10萬億元，如改造期為5年，每年平均可新增投資約2億元左右。此外，我國尚有大量住房公共維修基金沉淀在各級財政和房管局賬戶中，應積極發揮作用。從實踐來看，城鎮老舊小區綜合改造項目可以采取社會資本參與共建的模式，公共維修基金和政府節能減排補貼將可以起到“四兩撥千斤”的放大投資的效果。

第四，有利于促進消費。城市老舊小區綜合改造一方面能夠通過補齊幼兒園、小超市等短缺服務設施，消除擴大居民消費的障礙；另一方面也能開拓銀發消費、幼兒消費、綠色發展和節能減排等新消費模式，持續有效地為國民經濟創造新動能。更重要的是，與傳統“鐵公基”投資項目相比，老舊小區改造項目投資周期較短（一般半年內完成）、邊際效益明顯、資金周轉更快，能迅速轉化為消費能力。

第五，有利于提升老舊小區宜居性。目前，我國幾乎所有城市都面臨停車位不足，小區道路被車輛占用，消防車、救護車難以通行，適老設施缺失等方面的問題，給小區居民生活帶來諸多不便，并給居民生命財產安全造成威脅。推進老舊小區改造，能夠有效破解民眾的生活難題，提升城市老舊小區的宜居性，創造出眾多新就業崗位。

由此可見，老舊小區改造處處體現以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷，有利于加快新型城鎮化進程，是一件利國利民的大好事。

記者：4月17日，中央政治局會議首次提出“六?！?，實施擴大內需戰略；今年的政府工作報告也提出，守住“六?！钡拙€，就能穩住經濟基本盤。老舊小區改造在落實“六?！比蝿罩袑l揮哪些作用？

仇保興：從中央層面來講，“六?！笔俏覀兠媾R的又一場戰役。第一場戰役是戰“疫”，截至目前我們取得了決定性的勝利；第二場戰役是“疫后復興”，包括迅速復工復產、抵消外貿大幅度下降對國民經濟帶來的影響等，因此必須拉動內需。由此看來，當前中央提出的“六?！狈浅＜皶r，其重要的基礎就是首先要保證投資的增長。

保投資是“六?！敝械闹匾粭l。在消費、投資、出口“三駕馬車”中，出口并沒有掌握在我們手中；消費則必須先解決就業，有工資收入才能提高內需；只有投資這駕“馬車”是可控的。

2015年，我國開始啟動大規?！芭锔摹?，每年規模大概是500萬套- 600萬套。但是，很多保障房地偏人少，服務業配套跟不上，造成諸多空置。比如貴陽市，就曾有多達3萬套的保障房空置，有的省空置多達25萬套，新聞曝光以后，引起了中央的重視。后來的棚戶區改造，多是“一刀切”式的大拆大建，新蓋起來的房子，各種配套仍然不夠完善，而貨幣化補助又金額巨大。于是，從2019年開始這個規模開始下降，同時帶來了房地產投資的萎縮，也給就業帶來了影響。在這個關鍵時期，中央決定將“舊改”的規模擴大一倍，可以說是恰逢其時，帶來的投資也將是巨大的。啟動老舊小區改造，不僅能解決老舊小區的痛點，還能解決城市實際問題，把投資強度延續下去。

我們可以做一個簡單統計，中國大陸目前既有建筑面積約有460億平方米，2000年之前的老舊小區面積大概有100億平方米，社區改造、既有建筑節能改造等綜合成本以1000元/平方米來計算，總投資將超過10萬億元。

根據國務院最新的決策，今年計劃改造700萬戶，每戶如果按100平方米計算，乘以1000元/平方米的改造成本，再加上停車設施、加裝電梯、海綿社區建設等方面的措施，綜合測算，今年“舊改”方面的投資額度可以達到7000億元-1萬億元，預計可以帶動1.2%-1.5%的固定資產投資。它的好處是，當年即可投出去，對經濟帶動很大，可以有效對沖投資下滑。

投資與就業密切關聯。2008年，建筑業固定資產投入在10萬元時，就可以增加一個就業，照此來推算，1萬億元的固定資產投入可以帶來1000萬個就業。與2008年相比，目前建筑業投資與就業的比例大概是12萬元-14萬元帶來一個就業，如果“舊改”的投資額度接近1萬億元的話，至少可以新增加700萬個就業崗位，這個數字還是十分可觀的。

某老舊小區加裝電梯改造

如果同樣的投資額度放到制造業工廠的話，可能只能帶來300萬個就業；如果是投入到第一產業，可能只能帶來20萬個就業。第三產業的重要特征之一就是投入少、創造的就業崗位多。這也是“舊改”能夠帶來大幅就業的奧秘。

“讓最需要改造的小區自己‘冒出來’，整體設計先行，群策群力，鼓勵社會資本參與改造運營”

記者：2017年，住建部會同有關部門開展了城鎮老舊小區改造試點，2019年開始在全國層面推動，各地也開展了不少老舊小區改造項目探索。您如何看待當前老舊小區改造的現狀，主要存在哪些方面的問題？

仇保興：老舊小區改造試點，旨在探索城市老舊小區改造新模式，為推進全國老舊小區改造提供可復制、可推廣的經驗。試點工作進行了兩年，但也存在不少問題，概括起來主要包括以下幾個方面：

第一，偏重于單項改造，缺乏整體上的設計。對于老舊小區改造，每一個部門都想參與，結果一項改造完成以后，第二個部門又重新改造，由于缺乏整體設計，難免出現“按下葫蘆浮起瓢”的現象，使居住在舊區的老百姓無所適從。

第二，重長官意志，缺百姓參與。舉個例子，北京某小區居住有五位建筑學、城鄉規劃學院士，但連自家小區要怎么改卻毫不知情，因為沒人通知他們參與家園改造，改造方案被有關部門直接“定了”。有的專業部門常常在小區改造中采用“一刀切”的方式，不管這些建筑什么時代建的，是不是需要整體改造，整個改造過程不是以人民的需求為中心，更多是以完成上級任務為中心，改造方案制度缺少老百姓“點菜”的步驟。

第三，重部門的延伸，缺公共中心。每個部門都希望在老舊小區改造過程中分得一塊地或者一間房，作為部門的延伸。其實，老舊小區最缺的是公共服務中心或稱“鄰里中心”（新加坡的叫法），讓老百姓不出小區就能享受綜合性服務。

第四，重政府包干，缺企業加盟。

第五，重“穿鞋戴帽”，基本需求沒有得到滿足。因為“穿鞋戴帽”比較簡單，頂上加個頂、粉刷一下，就算完工了。但是老百姓的基本需求，比如出行難、電梯、節能減排、節水、托老、托幼、停車難等基本需求，并沒有得到妥善解決。

第六，重硬件改造，缺軟件管理。一個小區的硬件和軟件應該匹配，好的軟件實際上應是一個持續改造的過程，任何老舊小區都不可能一次性完成。

記者：針對上述“舊改”推進中長期存在的痛點，您認為，解決這一系列問題的突破口在哪兒？

仇保興：解決這一系列問題，首先要讓最需要改造的小區自己“冒出來”，不要憑長官意志來“點菜”。所謂自己“冒出來”，就是能讓小區居民自發地提出“我要改造”。推行“最佳居住小區”和“最差居住小區”的評選活動，評出最佳、最差小區評選后，組織最差小區居民參觀最佳小區，激發他們申請改造的積極性。也就是說，老舊小區改造要從民眾的視角和需求出發，無論什么樣的改造，都應該是“整體設計先行”。設計的過程也是和民眾溝通協調的過程，是專家觀點與民眾需求相結合的過程。通過圖紙，可以形象直觀地讓居民了解改造內容，激發他們改造的積極性。

要提前編制好“菜單式”老舊小區整體改造目錄，包括價格清單，方便居民“點菜”，讓老百姓了解并積極參與小區設計改造與管理。對老舊小區改造必備項目和備選項目進行區分，必備的項目由政府多參與、多幫忙，那些“錦上添花”的備選項目，由老百姓自己“點菜”，企業也可以多參與。

比如，針對舊住宅加裝電梯的難點，根據我國以往的住宅建設標準，七層以下的住宅不提倡裝電梯。當時主要有兩方面考慮：一是節約成本；二是節能。但隨著人口老齡化問題的出現，沒有電梯的住戶就只能坐“吊籃”上下樓，補充日常必需品，這對老年人生活是非常不方便的。然而，老住宅加裝電梯也并非易事，將會涉及到低層住戶的采光權利，這就必須采取“補償+引導”的方式加以解決。

總體來看，加裝電梯的資金雖然由群眾分擔為主，但是，對底層住戶應給予適當補償，這種補償的方式需因地制宜，可以采取多樣化的方式，但是也一定要注意公平問題。這種補償手段不僅可以用在舊住宅加裝電梯上，像各地出現老舊小區改造加增立體停車、地下停車位的問題，都可以用這種補充方式進行解決，保護那些用不上電梯的底層居民以及停車位的居民利益，化解矛盾，以此來提高部分居民的改造積極性。

針對融資難、過度依賴財政資金的問題，我認為，改造和物業管理模式思路需要創新。比如電梯可以向電梯公司租賃，企業在小區加裝太陽能裝置之后，小區的居民也可以得到分成，這就是一種完全的PPP模式、合同能源管理模式。倘若這些都由政府包干，無疑將加重財政負擔，中央財政撥付的資金也就起不到應有的作用。

此外，政府節能減排補貼、大維修基金等應形成合力，除了中央財政專項補貼每戶2萬元之外，各省市也相應出臺了補貼標準，有的是專門對加裝電梯或住宅保溫改造進行補貼。這些各種補貼都應在地方統籌的前提下，結合大維修基金統一安排，以發揮其最大的效用。

記者：今年4月國務院常務會議曾指出：“要建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制，中央財政給予補助，地方政府專項債給予傾斜，鼓勵社會資本參與改造運營”。中央財政、地方政府專項債以及社會資本，在“舊改”中究竟應該由誰來“唱主角”？

仇保興：部分項目應該由參與改造的企業主體“唱主角”，參與改造的企業與政府簽訂特許經營合同或PPP合同，讓企業參與進來，通過經營的方式，增加利潤，同時也可以起到控制成本的作用，少花錢、多辦事，把錢用在刀刃上，現在最怕的就是政府包干，不僅成本高，最后居民也未必滿意。而中央財政、地方政府專項債則應該主要用于用市場手段無法解決的項目上，比如老舊管網改造、建發熱門診站、社區醫院等。

最錯誤的做法是將政府補貼大規模用于補貼居民房間內部的改造上，公私不分，這是絕對錯位的。在居民與政府達成共識的前提下，對于居民房間內部的改造項目，由居民自身承擔，“舊改”的主要目的是提升老舊小區的公共設施質量，而非私人空間。在這種居民房間內的設施改造項目，如果是低收入群體的，政府可以根據需要給予一定的補貼，但其他居民則應該是自費進行改造。

“‘舊改’要滿足‘提升社區防護韌性、優化社區供給韌性、改善社區適老韌性’三大終極目標”

記者：新冠肺炎疫情肆虐全球，在給全球經濟、社會及人民生活帶來巨大災難的同時，也為未來城市設計、建筑設計提出了更高的要求。您認為，老舊小區改造應當堅持怎樣的終極目標？

仇保興：隨著戰“疫”工作的不斷推進，如何建設更安全、更適合居住的城市，提高建筑應對突發公共衛生事件的能力等，成為社會各界亟待思考的問題。疫后復興，“舊改”可以說是“再出發”，民眾更多是希望通過“舊改”，改善居住條件，提升幸福指數?？傮w而言，民眾視角下的“舊改”，以打造有韌性的城市為終極目標。

一是提升社區防護韌性，實現平疫結合與順利切換。此次疫情之后，很多老百姓在想，小區能不能在疫情來襲時能夠做好防護，平時又很開放，同時這兩種狀況可以順利切換，還不用增加成本。正確的“舊改”是實現城鎮社區“平疫結合”、增強韌性的必由之路。社區可以參照傳染病醫院的“三區兩通道”進行改造。一個小區通過“舊改”，居民住宅部分可以作為清潔區，公共場所作為緩沖區，兩個通道（一個緊急通道，一個小區正常出入大門通道）可以作為污染區，要經常進行消毒。住家亦是如此，門口玄關區作為污染區，可以設置紫外線消毒，客廳和盥洗室是緩沖區，臥室是清潔區。如果從建筑內部到小區能做出清晰劃分，落實“三區兩通道”的理念，住戶、樓層、單元、樓宇、微小區等不同社區模塊皆可“村自為防”。

二是優化社區供給韌性，滿足多樣化需求。以“東京規劃2040”為例，該規劃將東京劃分為30多個片區，每個片區獨立運行，提供居民所有的生活、生產供給，甚至包括能源供應的分布式處理、水的供應處理等。如果某個片區出現疫情感染，單獨將這個社區隔離即可。在日本的多功能社區，大社區由若干個社區組成，可以滿足95%的市民供給需求，疫情期間可以做到100%；小社區能夠滿足70%的市民需求供應。幾個小社區拼起來，就可以成為一個完整的單元。然而，目前我們的城市并沒有這樣的韌性規劃，缺乏分片區的管理，為此，老舊小區改造必須“補短板”，豐富供給的多樣性，這是提高市民幸福感的不二之選。

三是改善社區適老韌性，適應老齡化時代需求。西方國家遭受疫情沖擊時，1/5死亡病例來自養老院，這個數據迫使人們反思：中國式和日本式的居家養老模式將來會成為主流。應對老年化的居家養老，也因此成為“舊改”的新課題之一。一個城市的生活條件好不好，必須是弱者說了算，要由低收入者和老年人說了算?！芭f改”成功與否，心須由低收入老年人說了算。

總之，以人民為中心的“舊改”，一定要做到“平疫結合”，而且要滿足人們的多樣化需求和應對日益緊迫的老年化時代的到來。韌性城市其實是把宜居、活力、綠色、安全這四大目標進行了綜合。城市和社區有了“韌性”，人們才能從容應對未來可能出現的新的疫情和其他災害。新一輪“舊改”，不可能是一套完整和事無巨細的頂層設計，應該充分調動居民、企業、社會、科研人員的積極性，多模式、多途徑，群策群力，把從下而上的改造方案設計與從上而下的激勵政策制度協同促進。

記者：為實現上述終極目標，政府應該優先支持什么樣的小區進行改造？

仇保興：老舊小區改造是群策群力的過程，要讓廣大居民也能提出自己的需求。正如我前面所說，可以讓居民自發提名，推行“最佳居住小區”和“最差居住小區”的評選活動，評出最佳、最差小區后，組織最差小區居民參觀最佳小區，激發他們申請改造的積極性，然后通過小區宜居性評價手機軟件等工具，根據多條件維度評選出最差的小區。最后，組織相關專家在現場進行考評，結合專家觀點和群眾的需求，進行點對點檢查，形成一個老舊小區評選流程。通過這一過程，將有助于政府部門準確把握百姓的實際需求，從需求端出發，制定改造方案。

需要注意的是，城市中任意一個社區的生活環境好不好，兩種人說了算，一種是老年人；一種是低收入者。只有這兩種人群評價這個社區生活環境很好，才能說確實好。社區的好壞由弱者決定，且由弱者決定社區的幸福指數，而不是強者，強者對社區配套是否完善的需要相對較低。

記者：當前正值汛期，暴雨來襲之時，有些小區明顯“里子”不如“面子”，居民家中“看?！?，甚至有些小區還要面臨“返工”。為實現韌性城市的目標，老舊小區改造有哪些必須和需要關注的改造項目？

仇保興：老舊小區改造，既要“面子”也要“里子”，要從多個方面進行科學改造。我認為，其中有8項必備的改造項目：

改造后的老舊小區

一是建筑性能監測和加固，確保30年壽命和基本抗震性能。

二是外墻的保溫改造。選用外墻保溫材料需要因地制宜，例如北方地區住宅采用的較厚防火保溫板，并不適用于南方地區。

三是可再生能源與建筑一體化。比如在屋頂上面加蓋一個太陽能“博士帽”，就能在政府不需要出錢的情況下實現既有隔熱層又能發電的功效。

四是管網改造提升與雨水收集。

五是適老改造，加裝電梯。加裝電梯的資金由群眾分擔為主，然后對底層住戶應給予適當補償，補償底層居民的方式可以多種多樣，但一定要公平合理，一視同仁。

六是北方地區住宅供熱計量改造。

七是立體停車場或地下停車場。城市老舊小區一般都缺乏停車位，其結果不僅造成小區停車難影響到居民購車積極性，而且還由于亂停車而嚴重堵塞消防通道，帶來安全隱患。

八是做好垃圾分類與廚余垃圾處理。

此外，一些非必要項目亦可增加小區“韌性”，比如社區綠化和立體綠化、增加社區對外通道、海綿社區設計等。

記者：各地陸續推出了老舊小區改造的政策和措施，有哪些經驗和做法值得借鑒和推廣？

仇保興：今年，各地老舊小區改造亮點不少。例如，南京市按照“三年基本完成，五年全面完成”的目標要求，對2000年建成的老舊小區進行全面整治，市政府給予每平方米整治補貼260元，示范小區提高到410元每平方米。在整治過程中狠抓規劃設計、項目公示、工期進度和工程質量，并引進第三方機構巡查、設立群眾監督員等方式，多措并舉解決整治難題，取得良好的進度。

山東省啟動老舊小區改造“4+N”籌資模式試點，推廣和創新四種模式；鼓勵各地自主探索“N”種模式，吸引社會資本參與老舊小區改造。

浙江省近幾年推廣“一萬臺電梯進社區”計劃。有的電梯廠主動采用租賃的辦法為老舊樓宇安裝電梯，取得了很好的成效。

錦州市前幾年由市住建局統一協調，將全市區五分之一的房頂統一安裝了太陽能光伏板，取得了節能減排和老舊住宅改造雙贏局面。

記者：就當前經濟和行業發展形勢，未來，全國老舊小區改造主要有哪些發力點？

仇保興：一是深化“放管服”改革，實行聯合審批，切實糾正多頭審批、多部門管理的難點，簡化方案審查審批程序。

二是鼓勵各地大膽進行模式創新，因地制宜吸引社會資本參與老舊小區改造。應鼓勵采用PPP、特許經營等新模式，多渠道開拓改造資金。

三是積極動員社區民眾“自力更生”改造提升自己的家園。防止政府獨家包干，成了群眾靠邊站的“交鑰匙工程”。

四是重視綜合改造方案設計，防止各部門“單打一”，重復施工擾民。推廣社區總設計師制度，充分吸收民眾的建議、開拓市民參與老舊小區改造新途徑。

五是及時統籌解決老舊小區歷史遺留問題，提倡多部門聯合辦公現場，解決設計團隊提出的難點問題，加快老舊小區改造進度。