為什么土地問題特別值得關注？

何治民

“土地是財富之母，勞動是財富之父”，一直以來，土地既是原始的生產要素，也是參與財富分配的重要因素，其對經濟發展的重要性不言而喻。

過往中國城鎮化的實踐，在不斷釋放土地價值的同時，也暴露出不少土地問題，如割裂的城鄉土地市場、城鄉土地同地不同權等。新修《土地管理法》，從土地征收補償、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等方面做出回應，自今年元旦起實施，已有大半年。

同時，在過去的這大半年，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等多個文件，涉及土地要素市場土地制度改革。

土地問題再次成為關注的焦點。在新修《土地管理法》中，還有哪些遺憾或待解決的問題？如何破解城鄉土地同地不同權的問題？上述多個文件又透露出未來哪些土改趨勢？為此，南風窗記者專訪了全國人大財經委委員、清華大學教授蔡繼明，他的300余項科研成果中，三分之一與土地問題有關。此外，作為第九屆、十屆、十一屆全國政協委員，第十二屆、十三屆全國人大代表，過去20年，蔡繼明圍繞土地制度改革和土地立法，提出了74篇提案、議案和建議，被媒體稱為“土地委員”“土地代表”。

爭議新修《土地管理法》

南風窗：從2015年開始，國務院就在33個縣市區就農村土地征收、農村集體建設用地入市和農村宅基地制度改革進行試點。新修訂的《土地管理法》在農村集體土地征收方面，明確規定為了公共利益需要征收農村集體土地的6種情形，其中第5種情形提到“成片開發建設需要”征地，如何避免它成為政府“非公益性征地”的推手？

蔡繼明：2019年新修正的《土地管理法》第四十五條，首次對征地范圍作出了具體規定，這是當代中國土地征收制度的一大變革。雖然修正案第四十五條回避了公共利益概念的界定，但對于所列舉的六種可以征地的情形中的前四種情形，全國人大常委會在審議時，基本上都沒有爭議。

對第五種情形，即“成片開發建設需要用地的”，則提出了很多質疑，根本原因就是擔心，前面被符合公共利益需要的四種情形排除在征地范圍之外的土地，又會被地方政府以“成片開發建設需要”名義“合法”征收。果真如此，這次《土地管理法》修正所取得的征地制度改革的成果就前功盡棄了。

既然這個在征地范圍方面帶有很大爭議條款的新法已通過并即將在全國實施，那么，在實施條例中準確界定“成片開發建設需要”的內涵和標準就至關重要了。我認為，可以把“成片開發建設需要”界定為“公共利益與非公共利益在空間和功能上不能隔離但以公共利益的為主的成片開發建設需要”，具體的標準有六條：

1）對危房集中、基礎設施落后而村集體無力改善，工商企業又無意投資的城中村或城郊地段進行舊城區改建或城市更新建設需要；2）對危舊廢棄廠房和基礎設施落后集中村集體無力改善，工商企業又無意投資的工業園區改造建設需要；3）公共利益項目與非公共利益項目難以分割且公共利益項目占60%以上的建設需要；4）通過政府征收和成片開發實現的公共利益大于由此對農村集體造成的損失而進行建設的需要；5）對集體財產的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素或其他公共利益造成的損害不超過政府征收和成片開發所帶來的利益；6）由權威的中介機構參與評估確認公共利益屬性超過60%，并通過民意調查和聽證會得到擬成片開發區內公眾80%以上認可的建設用地需要。

南風窗：新修正的《土地管理法》為農村集體土地入市撕開了一個口子，未來還有哪些可繼續拓展的空間？

蔡繼明：《修正案》刪除了原法第四十三條“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，并將第六十三條“農民集體所有的土地的使用權，不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，修改為“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，這就打破了政府對城市建設用地的獨家賣方壟斷，為農村集體建設用地入市開了一個口子，朝著構建城鄉統一的建設用地市場邁出了艱難的一步。

然而，我國農村集體建設用地多達19萬平方公里，是城鎮建設用地的2倍以上，《修正案》所允許入市的所謂農村集體經營性建設用地僅占農村集體建設用地的14%，且基本都已在使用中。農村集體建設用地中70%以上是宅基地，隨著大量農民進城務工落戶，很多宅基地處在閑置狀態。只有允許這些大量閑置的宅基地入市，才能構建起城鄉統一的建設用地市場，使土地資源按照人口的流動和市場的需要在城鄉之間合理配置。

我國農村集體建設用地多達19萬平方公里，是城鎮建設用地的2倍以上，《修正案》所允許入市的所謂農村集體經營性建設用地僅占農村集體建設用地的14%，且基本都已在使用中。

我認為，要放寬對農地入市的限制，只要符合規劃和用途管制，而且非出于公共利益需要，即使是耕地也應該允許改變用途直接入市， 更不要說本身就是建設用地或宅基地了。

《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，允許縣級政府優化村莊用地布局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市，顯然就是對“經營性建設用地”概念的突破。

城鄉土地如何實現同地同權？

南風窗：同為宅基地，城鄉居民在宅基地權利上卻有所不同，城市居民擁有宅基地的完整用益物權，村民只有農村宅基地的使用權，如何實現城鄉宅基地的同地同權？

蔡繼明：我國城鄉宅基地同地不同權主要集中在三個方面：其一，城市居民對國有住宅建設用地具有收益權，也就是可以連同住宅出租、轉讓以獲得財產性收入；而農村居民對集體所有的宅基地只有使用權，不能出租轉讓，這就基本堵塞了農村居民獲取財產收入的渠道。

其二，城市居民對國有住宅建設用地具有擔保物權，可以用宅基地使用權作為抵押物進行融資；而農村集體所有的宅基地使用權不具有擔保物權，不能以其抵押貸款，這就基本堵塞了農民融資的渠道。

其三，使用國有住宅建設用地的城市居民可以一戶多宅、面積不限，國有住宅建設用地使用權可以出租、轉讓給任何人（甚至外國人）。而農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省自治區直轄市規定的標準，農村村民出賣出租住宅后，不允許申請宅基地，農村集體宅基地使用權退還給集體或在本村內轉讓，不準流轉給城市居民。

要徹底改變上述城鄉宅基地同地不同權的狀況，必須修改《民法典·物權編》和《擔保法》，賦予農村集體土地產權與城市國有土地產權同等的權能，包括允許集體土地所有權人設立建設用地使用權，賦予農村住宅建設用地用益物權和擔保物權；允許宅基地使用權在村與村和城鄉之間流轉，允許城鎮居民到農村買房租房和租地建房；允許在集體所有的土地上推進城中村的改造，讓小產權房與大產權房平等進入房地產市場。

南風窗：今年4月9日，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，土地被列為需要市場化配置的七大要素之首，足見其在整個要素市場體系建設中所處的重要地位。但現實是，我國人口和土地的空間配置存在著嚴重錯位，如何才能實現土地資源的市場化配置？

蔡繼明：首先要破除土地資源例外論。2013年中共十八屆三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用，而一些官員和學者則強調土地資源的特殊性，其配置不能由市場決定，而應該由規劃和用途管制決定。這顯然是對中央改革精神的誤讀和曲解。

2019年修正的《土地管理法》仍然保留了第四條“國家實行土地用途管制制度，規定土地用途”“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”；第二十條“鄉（鎮）土地利用總體規劃應當確定每一塊土地的用途”；第七十五條、七十九條、八十條的條款：不按土地利用總體規劃使用土地，就要按違法用地處置。如果政府把村莊的每一塊土地的用途都規劃好了，還有市場發揮作用的空間嗎？

一些官員和學者則強調土地資源的特殊性，其配置不能由市場決定，而應該由規劃和用途管制決定。這顯然是對中央改革精神的誤讀和曲解。

檢索一下《土地管理法》（2019修正版），你會發現全文有100處提到“規劃”，17處提到“行政”，31處提到“管理”，17處提到“計劃”，更遑論“市場配置資源”和“市場決定資源配置”，足見國土資源管理中計劃經濟思想的根深蒂固。應該說，中共中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，徹底否定了“土地資源例外論”，為實現土地資源市場化配置解除了傳統計劃經濟思想的禁錮。

其次，要進一步修改和完善《土地管理法》《城市房地產管理法》《農村土地承包法》《擔保物法》等涉地法律法規和政策，把“土地資源配置同樣要讓市場起決定性作用”寫入相關法律法規和政策文件中。

再次，對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的空間則完全交由市場配置；取消對特大超大城市人口規模的限制和土地減量發展的要求，根據城鎮常住人口的規模相應增加建設用地的供給。

最后，取消全國城鄉建設用地“增減掛鉤”周轉年度指標，允許增減掛鉤指標在統一的城鄉建設用地市場進行交易。

下一輪土改的方向

南風窗：土地問題的確是三農問題的核心，當代中國曾進行多次“土改”，你能否先給我們回顧和總結一下以往的土改都解決了哪些主要問題？

蔡繼明：從1949年中華人民共和國成立至今，我國前后經歷了五次大規模的土地制度改革（以下簡稱土改）：一次土改（1949）賦予了農民土地私有權；二次土改（1962）事實上建立了農地集體所有制；三次土改（1982）完成了城市土地國有化；四次土改（1984）實現了集體土地兩權分離；五次土改（1988）實現了國有土地兩權分離。

前三次土改發生在建國后的30年計劃經濟時期，旨在完成由土地私有制向公有制的轉化，后兩次發生在建國后的40年改革開放初期，旨在實現公有土地所有權與使用權的分離。所謂農村承包地和宅基地的三權分置只是對使用權的權能做了進一步分解，本質上并沒有超越農村集體土地所有權與使用權兩權分離的屬性，故沒有將它們作為獨立的一次土改與其他五次土改并列。

上述五次土改雖然在各自特殊的歷史背景下對于當時的經濟社會發展都不同程度地起到了積極的作用，但也形成現行土地制度的兩大弊端：

其一，農村集體土地與城市國有土地同地不同權，具體表現為農村集體土地沒有發展權，農村宅基地沒有用益物權和擔保物權，農村集體土地只有被征收為國有土地才能用于非農建設和房地產開發。這種產權安排剝奪了農民分享工業化城市化進程中土地增值的權利，堵塞了農民獲取土地財產收入和融資渠道，激化了政府與農民的矛盾，同時使地方政府過度依賴土地財政，造成嚴重的土地腐敗。

其二，政府的土地規劃和用途管制完全取代了市場配置，其結果是建設用地占比遠低于發達國家，城鎮建設用地在地區間、城市間配置失衡，城鎮建設用地在居住用地和工業用地的利用結構上配置失衡。這種土地資源的計劃配置阻礙了土地要素在城鄉之間的自由流動，一方面影響了城市化進程特別是特大超大城市的發展，由此造成的高房價抑制了居民消費水平的提高，另一方面制約了鄉村振興和城鄉融合發展。

政府的土地規劃和用途管制完全取代了市場配置，其結果是建設用地占比遠低于發達國家，城鎮建設用地在地區間、城市間配置失衡，城鎮建設用地在居住用地和工業用地的利用結構上配置失衡。

南風窗：在你看來，新時期深化土地制度改革的方向是什么，下一輪土改重點要解決什么問題？

蔡繼明：在回答這個問題之前，我們可以先看一看中共中央、國務院近半年來頻繁發布的一系列文件和信息：

2020年3月20日，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》；2020年5月18日，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》；2020年6月30日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十四次會議，強調深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法；2020年7月30日，中共中央政治局會議強調，要加快形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，以新型城鎮化帶動投資和消費需求，推動城市群都市群一體化發展體制機制創新。

從這些文件和信息中不難確定，新時期土地的方向就是要同步推進城鄉土地產權的同權化和資源配置的市場化，重點要解決如下幾個問題：

一是盡快形成城鄉統一的建設用地市場，放寬農村集體建設用地入市限制，增加城市住宅建設用地有效供給，通過降低地價而降低房價，從而降低農民工進城落戶的門檻，加快農民工市民化進程，同時消除房奴效應，釋放城市居民消費潛力，有效擴大內需，加快形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

二是取消對特大城市人口規模限制和土地減量發展的要求，破除城市建設用地人均100平方米的清規戒律，充分發揮大城市（包括特大和超大）和城市群在吸收外來人口提高全國城市化水平方面的主力軍作用，讓土地資源的市場化配置適應城市化和人口流動的需要。

其三，賦予農村土地發展權，特別是建設用地使用權和宅基地的用益物權與擔保物權，盤活農村大量閑置的宅基地，消除阻礙土地要素在城鄉之間自由流動的體制機制障礙，對小產權房分類治理，允許在農村集體建設用地上的小產權房合法化，允許城中村在不改變集體土地產權屬性的前提下自主改造，拓寬農民獲得財產收入的渠道，構建農村脫貧的長效機制。