我國大氣污染跨區域協同治理法律機制的完善

趙孝賢　劉瑩

關鍵詞 區域大氣污染 協同治理 法律機制

基金項目：2019年湖南省研究生科研創新項目《大氣污染跨區域協同治理法律規制研究——以長株潭地區為例》階段性成果。湖南省研究生科研創新項目資助（項目編號CX20190874）。

作者簡介：趙孝賢、劉瑩，吉首大學法學與公共管理學院碩士研究生。

中圖分類號：D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.246

一、問題的提出

近年我國大氣污染問題日益突出，已經影響到了人民群眾的生活和社會經濟的發展，特別是以京津冀、長三角、珠三角地區最為嚴重，其它地區的如山東省、湖南省等地區大氣污染問題也在不斷的加劇。為了解決我國大氣污染日益嚴重的問題，2018年修訂了《大氣污染防治法》。修改后的《大氣污染防治法》對我國大氣污染治理的目標、方式、措施、區域間的執法等進行了規定，這對于我國治理大氣污染具有重要的意義。

從以往區域大氣污染治理的效果來看，治理的效果并不是很理想，其中主要的原因還是相關的法律機制不完善。雖然修改后的《大氣污染防治法》對區域大氣污染治理規定了一些制度、措施，但其規定較為籠統，可操作性不強。另外，我國在治理區域大氣污染的模式上具有運動式的特征，即在重大活動或者重大節日期間，該區域的大氣污染能夠得到有效的治理，該期間過后，該區域的大氣污染治理效果又會降低。[1]這種治理模式缺乏長久性和主動性，這也是我國區域大氣污染治理的效果不佳的原因。本文通過查閱相關資料，實地調研，分析了我國區域大氣污染治理存在的法律問題，根據相關的問題提出可行的建議，來進一步完善我國區域大氣污染的協同治理制度。

二、我國區域大氣污染協同治理法律機制存在的法律問題

（一）立法不完善，法律依據缺乏可操作性

目前，我國有關區域大氣污染治理的法律文件主要有《環境保護法》《大氣污染防治法》以及一些地方性法律法規、政策性文件。在上位法的《環境保護法》和《大氣污染防治法》中規定了區域大氣污染聯合治理主體，執法的方式以及法律責任等等，但是仔細閱讀法律條文可以發現《環境保護法》和《大氣污染防治法》的法律規定大多都是比較籠統，沒有具體的規定實行措施。比如說，生態補償制度，《環境保護法》僅僅規定了這一制度，卻沒有規定具體的生態補償措施;再比如說，《大氣污染防治法》規定：“國務院生態環境主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法”，但具體要怎么執法，執法具體的責任是什么，各區域政府部門在跨區域聯合執法時應注意哪些問題等都沒有進行細化的規定?；\統的法律規定就使得相關的法律條文缺乏可操作性。另外，在有關區域大氣污染治理的立法理念也具有一定的不科學性。有關大氣污染防治的立法更加強調的是地方分治理念，如《大氣污染防治法》規定各地方政府要對本行政區的大氣污染防治負責。大氣污染不同于其他的環境污染，其具有流動性的特征，因此，治理大氣污染應更加注重的是整體治理，而不是地方分治，這樣才能更好的治理大氣污染。

（二）區域執法機制不健全，執法力度得不到保障

大氣污染的流動性和跨區域性使得大氣污染的治理需要各個區域協同，這是保證治理措施能得到有效執行。雖然我國《大氣污染防治法》規定了各政府的環保部門要聯合執法、跨區域執法、交叉執法，但區域執法機制仍不健全，主要體現在以下幾個方面：一是區域大氣質量標準不統一。[2]《大氣污染防治法》規定重點大氣污染區域統一標準、統一檢測，但是由于《大氣污染防治法》又規定：“國務院環境保護主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府制定大氣環境質量標準?！币虼说胤礁鱾€地方政府制定本區域大氣污染治理環境標準時就會著重考慮本區域的經濟發展和與其他地區競爭的問題，而制定不同的大氣環境標準，使各個區域的執法部門在跨區域執法時沒有統一的執行標準。二是區域聯合執法方式不細化?！洞髿馕廴痉乐畏ā酚嘘P區域聯合執法的規定比較原則化，沒有具體的實施措施。三是區域聯合執法責任沒有明確規定。相關法律只規定企業等排放污染物的責任，但對區域執法主體的執法責任沒有進行規定。

（三）利益平衡機制欠缺

大氣污染的跨區域性要求各個區域政府要聯合治理，聯合防控。由于各個區域的經濟發展水平不同，所以各區域政府的治理壓力也有所不同。比如說，京津冀地區的大氣污染治理，作為首都北京和直轄市天津，不論是經濟發展還是科技水平都遠領先于河北省，三個地區在共同治理京津冀區域大氣污染時，河北省所承受治理的壓力要遠遠大于北京和天津，因此河北省在治理大氣污染時為節約治理成本，所制定的本行政區的大氣環境質量標準也低于北京和天津的大氣環境質量標準，治理的標準不同就會大大影響區域大氣污染治理的效果。出現這種現象的根本原因在于各地區治理大氣污染投入的成本不同，區域利益不平衡。

另外，區域利益不平衡還表現在當地經濟發展與生態環境保護的沖突。保護環境，減少污染物排放就要求當地政府優化本行政區的產業結構，減少高污染、高排放的企業，大力發展高科技等污染少的產業，但科技發展較為落后的地區就會出現經濟利益與生態環境的沖突。雖然我國《環境保護法》規定了生態補償制度，但從實踐中來看一般補償的主體是企業，而政府很少獲得的資助，同時，生態補償制度對具體的補償措施，補償金額都沒有進行明確的規定，所以政府在治理當地大氣污染時往往處于被動的狀態，治理的效果就會降低。因此，區域間利益的不平衡是影響大氣污染協同治理效果的重要因素。

（四）公眾參與度不高

在大氣污染治理的實踐中，公眾參與的程度并不高，其原因筆者認為主要有以下幾點：第一，相關的法律法規對公眾參與的規定不明確、不具體，如《環境保護法》第五十三條規定：“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利?！痹摲蓷l文只是概括性的規定了公眾可以參與環境的治理，沒有具體的規定該如何參與。在《大氣污染防治法》中也沒有明確規定區域大氣污染聯合防治公眾參與機制。第二，有關區域大氣污染的信息公開不全面。在實踐中，政府和企業在公開信息方面往往是公開不及時，或者是在公開內容方面是有選擇性的公開，這就導致了公眾獲得相關信息困難，不能有效的參與區域大氣污染的治理。[3]第三，公眾參與缺乏積極性。公眾參與區域大氣污染治理時如果沒有物質的保障或相關的激勵措施，就很難激發公眾參與的積極性，從而影響公眾參與區域大氣污染治理的效果。

三、我國區域大氣污染協同治理法律機制的完善路徑

（一）完善立法，細化法律規定

完善區域大氣污染聯合防治立法，首先，要細化相關的法律規定，增強法律條文的可操作性。全國人大及全國人大常委會可對《大氣污染防治法》進行修改，對其中規定較為籠統的相關條文進行細化。全國人大常委會也可以對《大氣污染防治法》的相關條文進行解釋，明確法律條文的具體規定。國務院及各地方人大常委會、地方各級政府也可根據《大氣污染防治法》的相關規定出臺一些不違反上位法規定本地區的法律法規;其次，有關區域大氣污染治理的立法要更加側重于整體治理的治理理念。大氣污染與水污染相同，都具有流動性的特點，因此大氣污染的跨區域性決定了治理大氣污染要整體治理。全國人大及其常委會在修改有關大氣污染防治的法律時應更加側重整體治理的理念，強調各區域政府應跨越行政界線，共同治理大氣污染。各區域的立法機關可以進行聯合立法，共同制定該區域的地方性法規和規章。[4]

（二）健全區域執法機制，保障區域執法力度

完善的區域執法機制是區域大氣污染能得到有效治理的重要保障。健全區域大氣污染治理執法機制，保障區域執法力度，筆者認為應從以下這幾個方面進行完善：一是制定統一的區域大氣質量監測標準。統一區域大氣質量監測標準是區域大氣污染協同治理的基礎，國務院生態環境主管部門對全國重點的大氣污染區域制定統一的標準，其他區域如長株潭地區，區域的各級政府可聯合共同制定大氣質量檢測標準，避免出現統一大氣污染區域不同行政區有著不同的監測標準。二是細化區域聯合執法方式。要細化區域聯合執法的適用主體，國務院生態環境主管部門下可設立專門負責治理區域大氣污染治理的部門，區域各級政府也設定具體的專門治理大氣污染的部門。區域各級政府設立的治理大氣污染部門要受到國務院設立的治理區域大氣污染部門的管轄。同時，要細化區域聯合執法措施，明確區域各政府部門間該如何進行執法。具體的措施可包括區域各政府可發布共同執法文件，建立統一的大氣質量監測平臺等。[5]三是明確區域聯合執法責任。對區域聯合執法中執法不嚴、濫用執法權、不履行監督職責的執法主體進行處分，情節嚴重的要追究其刑事責任。

（三）建立有效的區域利益平衡機制

利益平衡是區域各級政府積極有效的治理大氣污染的內在動力。建立有效的區域利益平衡機制，一是完善大氣污染生態補償制度。雖然我國《環境保護法》對生態補償制度進行規定，但由于規定比較籠統，缺乏具體的措施，所以可操作性不強。完善大氣污染生態補償機制要明確規定具體的補償措施，增加多種大氣污染生態補償方式。從目前各個政府實施的生態補償方式來看，主要是補償方式是政府對各個當地企業的財政資金補貼。建議增加使用技術支持和充分利用《大氣污染防治法》規定排污權交易制度的生態補償方式，降低大氣污染生態補償的成本。二是國務院加大對大氣污染區域的各級政府的財政補貼，特別是相對落后的行政區政府;同時，大氣污染區域內的經濟、科技發展相對迅速的政府要適當對經濟發展相對落后的行政區進行資金和技術上的支持，減少經濟發展較為落后的行政區治理大氣污染的壓力。

（四）健全公眾參與機制

健全公眾參與機制，第一，在相關的法律中明確規定公眾參與區域大氣污染治理的方式、途徑，規定公眾有監督區域大氣污染治理的監督權，充分發揮公眾在區域大氣污染治理過程中的作用，用法律明確公民有參與區域大氣污染治理的權利。第二，強化相關主體公開信息的責任。明確政府、企業等主體公開相關信息的義務，對于需要公開有關大氣污染的信息要準確、全面、及時地公布，以便于公眾及時獲得相關的信息，同時明確規定違反信息公開義務的法律責任。第三，設立公眾參與獎勵制度。通過物質獎勵或其它獎勵，激發公眾參與區域大氣污染治理的熱情，提高公眾參與的積極性，促使公眾都能積極的為治理區域大氣污染獻言獻策，提高區域大氣污染治理的有效性。

參考文獻：

[1]趙新峰，袁宗威.京津冀區域大氣污染協同治理的困境及路徑選擇[J].城市發展研究，2019（5）：94-101.

[2]周林意.長三角區域大氣污染協同治理的瓶頸與破解路徑[J].寧波經濟（三江論壇），2019（4）：27.

[3]尹珊珊.論我國區域大氣污染聯合防治法律機制的完善[J].科學發展，2020（2）：94-99.

[4]宋繼碧.大氣污染區域協同治理研究——以江蘇省為例[J].中國環境管理干部學院學報，2019（5）：81-84.

[5]尹珊珊.論我國區域大氣污染聯合防治執法機制完善[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版），2019（4）：98-101.