農村公共物品供給七十年：國家與農民關系的視角

田 孟

一、導 言

黨的十九大報告明確提出“實施鄉村振興戰略”。毋庸置疑，確保農村公共物品能夠得到充分、有效的供給是實現鄉村振興的一項基礎性工程。(1)馬曉河：《準確把握農業農村基礎設施和公共服務供給方向》，《農村工作通訊》2018年第21期。農村公共物品，從狹義的學理層面上說，主要指具有非競爭性和非排他性的物品(2)薩繆爾森，諾德豪斯：《經濟學》(第18版)，人民郵電出版社，2008年，第32-33頁。；而從廣義的政策層面上說，凡是農民單家獨戶辦不好不好辦，或辦起來很不經濟的物品，客觀上都屬于農村公共物品。(3)孟昭智：《對農村“一事一議”制度的反思》，《中州學刊》2007年第3期。實際上，不管是基于狹義還是廣義的角度，農村公共物品的概念都是一個歷史范疇：它并非一成不變之物，其內涵與外延會隨著外在環境和約束條件的變化而變化；外在環境或約束條件改變了，原本公認的公共物品便可能變成私人物品，抑或出現相反、甚至更復雜的情況(4)羅森，蓋亞：《財政學》(第八版)，中國人民大學出版社，2009年，第53-55頁。。

通常來說，農村公共物品主要有國家、農戶和市場三大供給主體。在此基礎之上，還衍生出了農民集體組織、社會組織等其他類型的供給主體。然而，從我國絕大多數農村地區的歷史和現實來看，在人均一畝三分地、戶均不超過十畝并且地塊十分分散細碎、農業剩余極為有限等基本農情的客觀約束下，市場機構和社會組織作為我國農村公共物品的主要供給主體的基本條件并不具備(5)溫鐵軍：《市場化改革與小農經濟的矛盾》，《讀書》2004年第5期。，由此形成了我國一直以來的以國家、農民及其衍生的農民集體組織等作為主要供給主體的農村公共品供給模式。也正是從這個角度來看，考察我國的農村公共品供給體制，可以作為觀察我國國家與農民關系及其變遷的一個很好的窗口。

在新中國成立后70年的發展歷程中，我國農村公共物品供給的體制機制發生了巨大的變化，其中也蘊藏著國家與農民關系所發生的深刻變革(6)程又中，陳偉東：《國家與農民:公共產品供給角色與功能定位》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2006年第2期。。筆者認為，農村公共物品供給兼具經濟和政治的雙重屬性：一方面，農村公共品供給是一個經濟過程，它需要建立在一定的物質基礎之上，涉及融資，亦即資金、勞動力和土地等資源的籌措問題；另一方面，農村公共物品供給也是一個政治過程，屬于農村的公共事務，是農村的眾人之事，涉及決策，亦即組織、權力和責任等的配置問題(7)史卓頓，奧查德：《公共物品、公共企業和公共選擇：對政府功能的批評與反批評的理論紛爭》，經濟科學出版社，2000年，第67-68頁。。顯然，融資方式和決策模式構成了農村公共物品供給體制的兩個基本支柱，兩者分別從不同的方面制約著農村公共物品供給體制的具體運作和實際效能。因此，在考察農村公共物品供給體制及其變遷時，通過對其中的融資方式和決策模式及其變遷的分析，將能管窺不同時期國家與農民關系的特征及其變遷規律。

二、農村公共物品供給的模型建構

決策和融資方式是村級公益事業建設的兩個基本要素。這兩個要素相互影響，同時又具有相對的獨立性。本文以決策模式和融資方式作為基本的劃分依據，將村級公益事業供給分為了四種理想類型。一般情況下，融資主體與決策主體重疊，簡單來說即是“誰出錢、誰決策”的模式，從而構成了村級公益事業建設的兩種理想類型；然而，在此之外，還存在著融資主體與決策主體并不重疊的現象，從而構成了村級公益事業建設的另外兩種理想類型。筆者曾利用這個框架分析了改革開放以來農村公共品供給模式的變遷及其邏輯機制(8)田孟：《發揮民主的民生績效:村級公共品供給的制度選擇》，《中國農村經濟》2019年第7期。，基于更為縱深的歷史考察，發現這個框架也可以用來解釋新中國成立70年來的整個歷程。

目前，學界關于村級公益事業建設模式的研究集中關注了融資方面(9)葛深渭：《我國村級公益事業建設與投入機制創新問題研究》，中國文史出版社，2014年，第30頁。。根據村級公益事業建設所需資源是否來自公共財政體制，葉興慶提出了體制外和體制內兩種基本類型(10)葉興慶：《論農村公共產品供給體制的改革》，《經濟研究》1997年第6期。。其中，體制內融資指的是通過稅收等統一、規范的公共收支制度籌措資源和分攤成本，而體制外融資則指的是采取游離于上述公共收支制度范疇之外的方式籌集資源和分攤成本。從國家與農民關系的角度來看，即是村級公益事業建設所需的資源或成本，主要是由農民還是國家來承擔的問題。其中，體制外融資對應著由農民承擔，而體制內融資對應著由國家承擔。

在關于村級公益事業建設的研究中，與融資視角主要關注資源從哪里來、成本如何分攤等經濟方面的問題不同，決策視角主要關注議程如何開展、權力如何配置以及組織如何運轉等政治方面的問題。(11)胡洪曙：《農村社區的村民自治與公共選擇——兼論農村公共產品供給的決策機制》，《財政研究》2007年第2期。實際上，村級公益事業建設的過程也是國家與農民互動的過程，其中的權力配置既深深嵌入在國家與農民關系之中，同時也是這種關系的體現。從決策權的行使主體來看，可分為國家自上而下的集中式決策和農民自主協商的民主式決策兩種模式。

由此，通過將融資方式分為體制外和體制內兩種類型，并將決策方式分為集中式和民主式兩種類型，可以得到關于村級公益事業建設的四個基本的理想模式。具體如表1所示。

表1 村級公益事業建設的四種理想類型

在上表中，模式A表示的是村級公益事業建設采取國家自上而下的行政指令進行集中決策，但卻從國家公共財政體制外(即農民)籌集資源，為了表述方便，可以稱之為村級公益事業的“體制外集中式供給模式”。模式B表示的是村級公益事業建設采取國家自上而下的指令進行集中決策，并在國家公共財政體制內籌集資源，可以稱之為村級公益事業的“體制內集中式供給模式”。模式C表示的是村級公益事業建設通過村民自主協商的方式進行民主決策，并從國家公共財政體制外(即農民)籌集資源，可以稱之為村級公益事業的“體制外民主式供給模式”。模式D表示的是村級公益事業建設采取農民自主協商的方式民主決策，但建設所需的資源卻是由國家公共財政體制提供，可以稱之為村級公益事業的“體制內民主式供給模式”。

顯然，從決策主體與融資主體之間關系的角度來看，在A、D兩種模式，即體制外集中式供給模式和體制內民主式供給模式中，決策主體和融資主體是分離的；而在B、C兩種模式，即體制內集中式供給模式和體制外民主式供給模式中，決策主體和融資主體則是重疊的。眾所周知，國家與農民是我國村級公益事業建設中的兩個最主要的供給主體，因此，我們也可以從以上的四個理想模式中，揭示出國家與農民在不同的模式中的具體關系狀況。其中，模式A的基本特征是“國家點菜、農民買單”，可以稱之為“強制消費模式”；模式B的基本特征是國家以一種“父愛主義”的姿態或心理給農民強制性地提供純粹的公共福利，可以稱之為“國家福利主義模式”；模式C的基本特征是“農民的事業農民辦”，可以稱之為“村民自治模式”；模式D的基本特征是“國家搭臺、農民唱戲”，可以稱之為“民辦公助模式”。

客觀來說，以上四種村級公益事業供給的模式并無優劣之分，因為效率從本質上說也是一個歷史范疇。也即是說，同一模式的效率會隨著客觀條件或外在環境的改變而改變。然而，這并不意味著不同的模式之間便不具有效率上的可比性。當我們給定一些約束條件之后，便不難發現其中的優劣順序和轉變規律。一般來說，一個好的村級公益事業供給體制需要具有供給的可持續性和有效性兩個基本條件。其中，將村級公益事業的籌資納入國家公共財政體制的范圍之內，無疑對于確保供給的可持續性具有十分重要的意義，這也是社會進步的體現。而供給的有效性則需要建立在供給方與需求方之間暢通銜接的基礎上，以克服其中的信息不對稱問題?？陀^上說，作為需求方的農民最清楚自己需要什么樣的村級公益事業，故而如果將供需雙方合二為一的話，將能夠最大程度地降低供給和需求間的信息不對稱性，亦即在供給與需求之間形成高度的契合，從而實現供給的最大程度的有效性。這就是說，模式D，即以“民辦公助”為主要特征的體制內民主式供給模式在確保供給的可持續性和有效性方面，構成了理論上的一個最優解，應當是村級公益事業體制機制創新的一個大方向。實際上，早在1990年，Gorter和Zilberman便已經在穩態環境和完全競爭市場的前提下，通過綜合比較農業領域中最為常見的三種公共物品供給模式的效率，得出了政府出資、農民決策的供給模式是最優的，政府出資并決定的供給模式次之，而農民集體出資并決定的模式最差的結論。(12)Harry de Gorter, David Zilberman,On the Political Economy of Public Good Inputs in Agriculture. American Journal of Agricultural Economics, Volume 72,Issue 1,1 February 1990,pp.131-137.

當然，以上關于四種供給模式的效率評價是建立在理想的條件和環境基礎上的，在現實生活中，受到各種主客觀因素的影響和約束，并不存在一個放之于四海皆是最優的模式。在新中國成立以來的70年歷史進程中，我國村級公益事業供給制度發生了巨大的變遷。其中，有些變遷是這一制度自身的自然演進，而更多的則是因應外在環境的變化而引致的變革。接下來，筆者將通過對新中國成立以來各個歷史時期的村級公益事業建設模式的基本內容、特征、功能及其局限性進行梳理和分析，呈現70年來我國國家與農民關系的演變規律和基本邏輯，并就當前我國村級公益事業建設方面出現的新情況和新問題提供一些方向性的政策建議。

三、“體制內”集中式的供給模式：人民公社時期

學界普遍認為，在傳統中國的基層社會，“國責不下縣”(13)秦暉：《權力、責任與憲政：關于政府“大小”問題的理論與歷史考察》，《社會科學論壇》2005年第2期。，縣以下的公共物品供給不被認為是國家的責任，主要依靠包括宗族和會社在內的鄉村社會傳統結構性力量進行決策和融資，以確?；鶎由鐣幕旧a生活秩序和社會穩定。這是一種非常傳統的農村公共物品供給模式，本質上是一種“無政府”狀態，這便與新中國成立后的各種供給模式都形成了質的區別。雖然在新中國成立后的70年發展歷程中，政府在農村公共物品供給中的介入方式和程度都發生了巨大的改變，但即使是在政府從中大步撤退的時候，本質上也是一種“政府在場”的狀態。也就是說，新中國成立后的村級公益事業供給，因為現代政府力量或積極或消極地介入而具有了現代性，從而與傳統時期的農村公共物品供給具有了本質的區別。

盡管傳統的農村公益事業供給模式在漫長的傳統時期發揮了重要作用，但隨著社會的發展，這種模式的局限性也日益凸顯出來，尤其是難以滿足近代以來農村日益增長的公共物品需要。到了國民政府時期，為了滿足現代國家政權建設的需要，當局在從農村大量汲取資源的同時并沒有能夠及時有效地回應農村的公共物品需求，從而導致農村公益事業停滯不前，甚至不進反退，最終引致國家政權的合法性危機(14)杜贊奇：《文化、權力與國家》，王福明譯，江蘇人民出版社，2003年，第211-215頁。。新中國成立以后，先后通過土地改革和農業合作化運動，并最終確立了“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制，使“農村公共產品的供給水平在解放后30年持續上升”(15)張軍，何寒熙：《中國農村的公共產品供給：改革后的變遷》，《改革》1996年第5期。，農村公益事業發生了翻天覆地的變化。

學術界關于人民公社時期的農村公共物品供給模式的研究，主要強調了這種模式具有的自上而下決策和主要向農民融資兩個基本特征(16)林萬龍：《鄉村社區公共產品的制度外籌資：歷史、現狀及改革》，《中國農村經濟》2002年第7期。。由此來看，此時的供給模式當屬于表1中的模式A，亦即“體制外集中式供給模式”。但筆者認為，這個判斷是值得商榷的。筆者雖然認同其中關于決策所具有的自上而下的強制性特征，但卻認為體制外的說法并不足以概括此時的融資特征。在這里，學界主流關于“體制外融資”特征的論斷，主要來源于兩個理由：一個是此時的村級公益事業建設成本主要是由農民承擔，而不是主要由國家現代公共財政來承擔；另一個是國家現代公共財政當時承擔了城市基層的公益事業供給，表現出典型的城鄉二元特征(17)鄒農儉，吳業苗：《稅費改革：農村治理模式的躍遷》，社會科學文獻出版社，2007年，第12頁。。然而，需要注意的是，這里的“體制”主要指的是在市場經濟體制下的現代公共財政體制，而這個體制在人民公社時期根本并不存在；即使是城市基層，也主要依靠“單位體制”來供給城市社區內的公益事業，而非依靠公共財政體制(18)路風：《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學》1989年第1期。。因此，筆者認為，并不是任何向農民融資建設公益事業的模式都屬于“體制外融資”。在人民公社時期，農村基層組織具有向農民籌集資源建設農村公益事業的體制性權力。因此，從本質上說，這也是一種“體制內融資”。只是這里的“體制”不是市場經濟體制下的現代公共財政體制，而是在計劃經濟體制下具有典型“政社合一”特征的人民公社體制，可視為一種“準公共財政體制”。

通過農業合作化運動，我國村級公益事業的供給主體悄然發生了由私到公的深刻轉型。如果說在傳統時代，主導農村公共物品供給的鄉村自生自發的草根組織具有相對于農戶個體的公共性的話，那么，隨著現代國家這個代表了全社會公共性的現代組織的出現，這種草根組織已經由傳統的公共組織變成了一個現代的私人組織。但由于這個私人組織包含了大量私的個體，故而屬于“大私”；而國家在農村基層設立的行政機構則構成了現代意義上的“小公”(19)趙曉峰：《公私定律：村莊視域中的國家政權建設》，社會科學文獻出版社，2013年，第37-68頁。。在農業合作化運動早期，即互助組和初級社階段，盡管農村公共物品的供給主體仍是“大私”，即是由一個個相對獨立的私的個體組成的集合，但由于當時政府的積極引導和強制介入，這些“大私”在進行農村公共物品的供給過程中，逐漸也形成了一些公共資產，并培育了農民的現代公共意識，為此后不久“小公”的出現準備了經濟和思想基礎。到了高級社時期，土地、大型農具、耕畜等個人私有的主要生產資料轉為合作社集體所有。自此以后，村級公益事業建設的職責和權力也逐漸被國家以法律法規的形式正式確立和固定了下來。

在1956年6月30日召開的第一屆全國人民代表大會第三次會議上通過的《高級農業生產合作社示范章程》中，國家明確了農業生產合作社在農村公共物品的決策和融資等重要方面的主體責任。其中，關于農村公共物品決策權的配置和安排問題，主要集中在第26、29、52條等條款之中(20)其中，第29條明確提出，“農業生產合作社應該制定全面的生產計劃，有計劃地進行生產……在每一年生產年度開始以前，合作社應該定出年度的生產計劃”，社內的基本建設計劃是年度生產計劃的重要組成部分。第26條明確提出，“農業生產合作社應該根據本身的經濟條件和當地的自然條件，積極地采取以下的各種措施”，包括：提高農業生產的水平；興修水利，保持水土；采用新式農具，逐步地實現農業機械化；積極地利用一切可能的條件開辟肥料來源，改進使用肥料的方法；采用優良品種；適當地和有計劃地發展高產作物；改良土壤，修整耕地；合理地使用耕地，擴大復種面積；改進耕作方法，實行精耕細作；防治和消滅蟲害、病害和其他災害；保護和繁殖牲畜，改良牲畜品種；在不妨礙水土保持的條件下，有計劃地開墾荒地，擴大耕地面積。第52條明確提出，“農業生產合作社應該在生產發展的基礎上，隨著合作社收入和社員個人收入的增加，根據社員的需要，逐步地舉辦以下各種文化、福利事業”，包括：組織社員在業余時間學習文化和科學知識，在若干年內分批掃除文盲；利用業余時間和農閑季節，開展文化、娛樂和體育活動；開發公共衛生工作和社員家庭衛生保健工作；提倡家庭分工、鄰里互助、成立托兒組織，來解決女社員參加勞動的困難，保護兒童的安全；女社員生孩子的時候，酌量給以物質的幫助；在可能的條件下，幫助社員改善居住條件。參見毛澤東：《高級農業生產合作社示范章程》，法律出版社，1956年。。這些條款的內容充分體現了高級社作為農村公共物品供給決策主體的國家意志。而關于農村公共物品的融資主體及其方式的內容則主要集中在第22、35、43條等條款之中(21)其中，第22條明確提出，“農業生產合作社應該從每年的收入當中留出一定數量的公積金和公益金。公積金用作擴大生產所需要的生產費用、儲備種籽、飼料和增添合作社固定財產的費用，不能挪作他用。公益金用來發展合作社的文化、福利事業，不能挪作他用”。第43條明確規定，“農業生產合作社全年收入的實物和現金，在依照國家的規定納稅以后，應該根據既能使社員的個人收入逐年有所增加、又能增加合作社的公共積累的原則，按以下的項目進行分配”，具體包括：把本年度消耗的生產費扣除出來，留作下年度的生產費和歸還本年度生產周轉的貸款和投資；從扣除消耗以后所留下的收入當中，留出一定比例的公積金和公益金。公積金一般地不超過8%，包括歸還到期的基本建設的貸款和投資在內。公益金不超過2%。經營經濟作物的合作社，公積金可以增加到12%；其余的全部實物和現金，按照全部勞動日(包括農業生產、副業生產、社務工作的勞動日和獎勵給生產隊或者個人的勞動日)，進行分配。第35條明確提出，對于農業生產合作社中經常不能直接參加生產勞動的管理人員，可以根據其社務量的多少和繁簡程度，在社內民主討論的前提下，給予適量的勞動日作為報酬；而對于用一部分時間參加社務工作的管理人員和參加臨時性社務工作的社員，亦酌情給予適量的勞動日作為補貼。參見毛澤東：《高級農業生產合作社示范章程》，法律出版社，1956年。。這些條款的內容充分體現了高級社作為農村公共物品供給融資主體的國家意志。

以上關于農村公共物品供給決策和融資方式的國家意志貫穿了整個人民公社時期。一方面，在“三級所有、隊為基礎”的制度框架下，農村公共物品供給的決策是整個農村發展計劃的一個組成部分。盡管從央地關系和府際關系的角度來看，此時的農村公共物品供給決策權高度分散在一個個“政社合一”的人民公社組織手中，故而應當是分權和分散式供給的模式。但從國家與農民關系的角度來說，對于農民而言，此時的人民公社即代表了國家，并且包含了公社、大隊和小隊三級組織，農村公共物品供給的決策是自上而下地做出的，決策權高度集中在國家(人民公社)手中，因而是一種由基層組織統一安排和運作的集中式決策模式。另一方面，此時農村公共物品供給的融資方式則高度依賴人民公社的分配制度。按照“先國家、再集體、后個人”的基本原則，農村公共物品供給的融資過程盡管發生在國家自上而下的汲取過程之后，但卻處在農民按人口和工分進行內部再分配的過程之前，從而具有了相對于農民個體的優先性。由此來看，農村公益事業建設的融資主體并不是分散的農民，而是人民公社體制下的農民集體組織。上述相關的制度設計，“使得集體可以在認為需要時，決定提取較高的公積金和公益金比例用于農村公益事業建設，政府也可以依靠行政命令的方式組織農村勞動力承擔土壤改造、農田水利、修筑道路等公共項目”(22)農業部經管司(站)，村級公益事業建設投入機制研究課題組：《創新村級公益事業建設投入機制研究》(上)，《農村經營管理》2009年第3期。。

從國家與農民關系的角度來看，對于農業剩余，不管是國家進行的汲取，還是具有準國家性質的集體進行的預留，都發生在農民個人的分配之前，而且都具有相應的制度規定和約束，故而二者分別構成了計劃經濟體下的公共財政和準公共財政體制。因此，此時的農村公共物品供給模式，應當屬于“體制內”集中式供給的模式，而非體制外集中式供給的模式。值得一提的是，與農村基層相對的城市基層，其公共物品供給決策和融資也并非主要依靠國家的稅收，而主要依靠“單位體制”下的集體積累，這是另一種形式的準公共財政體制。這就意味著，此時我國城市基層的公共物品供給模式也是一種“體制內”集中式供給模式。

綜上所述，在改革開放以前，我國城鄉公共物品的供給都具有“體制內”集中式供給的基本特征。當然，這里所說的“體制”并非在市場經濟環境下的公共財政體制，而是在我國獨特的計劃經濟環境下的兩種非常特殊的公共財政體制，可稱之為“準公共財政體制”。另外，城鄉之間的“體制”也存在某些區別。具體來說：城市基層公共物品供給的體制指的是單位體制，而農村中的體制則是指人民公社體制。不過，對于人民公社體制下的農民和單位體制下的職工來說，人民公社和單位都是國家。人民公社體制的農民集體和單位體制下的職工集體都屬于公有制的基本范疇，不同于建立在私有制基礎上的眾多私人的簡單集合。

實踐證明，人民公社時期的“體制內”集中式供給模式的效力十分顯著，極大地改善了農村的生產生活狀況和總體面貌。其中的原因主要有兩個：一個是在決策方面，集體組織可以繞開農民個體做出決策，有效降低了向一家一戶的農民征求意見的組織費用；另一個是在融資方面，此時的分配制度是先國家再集體后個人的基本原則，盡管集體居于國家之后，但卻優先于農民個人。這一方面為農村公共物品供給的籌資提供了一個相對穩定的籌資渠道，使之可以在必要的時候通過這一分配制度向農民個人轉移成本；另一方面，由于農民此時也高度依附于集體，通過工分制制度，集體能夠比較自然、有效地調配農民個人的勞力資源(23)孫敏：《集體經濟時期的“工分制”及其效率產生機制——基于J小隊“工分制”的歷史考察》，《湖南農業大學學報(社會科學版)》2016年第2期。。

當然，這種模式的缺陷也有兩個：一個是由于決策主體與受益主體并不完全一致，或者說供給者和需求者并不完全一致，導致集體組織自上而下的供給與農民個體自下而上的需求偏好之間不可避免地會存在不匹配、不對接的情況，但由于農民此時依附于集體，故而只能由他們不斷地調整自己的需求偏好，去適應集體自上而下供給的公共物品。顯然，這是一種供給主導而非需求主導的模式，供需之間的銜接機制存在明顯的顛倒。另一個缺陷是由于融資高度依靠農業生產剩余，受我國人多地少的基本農情約束，即使是以生產小隊作為基本的農業經營單位，農業產出往往也是十分有限的，在優先保障了國家汲取所需之外，能夠剩下來的農業資源余量十分有限，故而即使是在集體優先于個人的基本原則下，農村公共物品的融資也仍然具有較大的不穩定性。也正是這個原因，在人民公社時期農村公共物品供給的融資結構(籌資籌勞)中，籌勞的作用十分突出，勞動力替代資本的現象和邏輯十分普遍。在1979年7月11日全國農田基本建設會議上，李先念曾說道：“我國農村有3億勞動力，我們應該在正確的政策指導下，充分發揮人力資源的巨大潛力，盡可能多辦一些事情。江蘇的同志算了一筆賬，建國30年來，全省的農田基本建設大約花了150億元。其中，國家投資36億元，社隊自籌38億元，還有70多億元是靠農民的勞動積累。如果沒有這種勞動積累，江蘇的農田基本建設成果不會有現在這么大，農業就不會有現在這樣的好局面”(24)李先念：《不能放松農田基本建設》，本書編輯組編：《李先念論財政金融貿易：1950—1991》(下)，中國財政經濟出版社，1992年，第429-430頁。。

四、體制外集中式的供給模式：農業稅費時期

改革開放以后，市場經濟逐漸取代了計劃經濟，單位體制和人民公社體制也隨之成為歷史。在農村基層，通過實行黨政分開、政社分離和家庭聯產承包責任制等等，人民公社體制被徹底廢除，“鄉政村治”體制逐步建立起來：“鄉政指的是鄉一級政權(包括鎮政權)，是國家依法設在農村最基層一級的政權組織；村治指村民委員會，是農村最基層的群眾性自治組織。鄉鎮政權和村民委員會的結合，就形成了當今由中國特色的農村政治模式”(25)張厚安：《鄉政村治：中國特色的農村政治模式》，《政策》1996年第8期。。

在1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1983年10月12日頒布的《中共中央、國務院關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》 (中發〔1983〕35號)、1985年4月12日財政部下發的《關于鄉(鎮)財政管理試行辦法的通知》 (〔85〕財預字第55號)和1988年6月1日試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》以及包括1983年和1984年的中央1號文件等在內的相關的規章制度和法律文件之中，作為基層行政組織的鄉鎮政府和作為群眾性組織的村民委員會被分別賦予了提供不同層次和不同類型的農村公共物品的權力和責任，同時也獲得了向一家一戶分散的農民籌集相應資源的合法權力，此時農村公共物品供給的融資方式具有了典型的“體制外”特征，即農民在國家稅收負擔之外，還要額外承擔鄉級和村級范圍內的公共物品供給的融資責任。

與在人民公社體制下農村公共物品供給的決策和融資主體高度重疊(均為集體組織)不同的是，在“鄉政村治”體制下，決策主體和融資主體發生了分離：盡管農村公共物品供給的決策權仍然掌握在國家手中，但所需的成本是由農民分擔，基層組織則主要通過強制或半強制的方式進行籌資。這與人民公社時期由集體在分配之前便預留農村公共物品所需資源的方式有了很大差別。從在農村改革中最常見的“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的名言中便不難看到，農民個體已經逐漸從依附于集體的狀態中解放出來，獲得了農業剩余和勞動力的自主權。此時，不管是交給國家的還是留給集體的，都不再先于農民個人享有的，不管是國家還是集體的，都需要基層組織從一家一戶分散農民的手中征繳上來。

在1983年的中央1號文件《中共中央印發關于當前農村經濟政策的若干問題的通知》(中發〔1983〕1號)中，國家明確規定：政社分設以后，鄉鎮一級開始建立政府，但由于當時的條件所限和財政困難，鄉鎮政府只有為數不多的預算內資金和一些法定的農村稅收附加，只能滿足鄉鎮政府實現其職能基本需要的一部分，其余部分則需要由鄉鎮政府自行籌措資金來滿足。當時，鄉鎮政府普遍采取了以下兩種方式自行籌集資金：一個是平調集體內提留，將農民向集體經濟組織繳納的部分提留轉而由鄉鎮政府支配；另一個是采取“一事一收費”的辦法集資，通過向農民征收一部分收入，以供鄉鎮政府舉辦農村公益事業之需(26)王彩明：《提留統籌費的歷史變遷》，《農村經營管理》2007年第5期。。而在1984年的中央1號文件《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》(中發〔1984〕1號)中，國家首次明確規定允許鄉鎮政府通過向農民收取鄉統籌的方式舉辦農村公益事業：“中央、國務院各有關部門部屬的農村教育、計劃生育、民兵訓練、優撫和交通等各項民辦公助事業”建設所需經費，“各地可根據農民的經濟狀況，由鄉人民代表大會定向限額提出預算，報縣人民政府批準，由基層統籌使用，一年定一次，中間不得任意追加，也不再從集體提留內開支……合作經濟組織內部各項費用的提留，也要根據經濟條件，民主商定，量力而行”。此后，農村公共物品供給的決策主要由鄉村兩級基層組織做出，所需資金主要是向農民征繳村提留和鄉統籌(“三提五統”)，而所需勞力則主要是由農民出義務工和積累工(“兩工”)。此后，1990年2月國務院出臺《關于切實減輕農民負擔的通知》(國發〔1990〕12號)和1991年國務院頒布《農民承擔費用和勞務管理條例》(國務院令〔1991〕92號)及其他相關文件對農民向鄉村集體上交的提留統籌、承擔的勞務及其他費用的性質、范圍、原則和方式等方面都做了更具體的規定，標志著農業稅費時期農村公益事業供給模式的最終確立。

就本文所關心的村級公益事業建設模式來說，其決策權主要掌握在鄉村兩級組織手中，村級公益事業建設是自上而下地做出決策，而融資則主要是以村提留和兩工的方式由村集體向農民籌集。由于村集體此時也承擔了征收農業稅和鄉統籌的任務，故而村提留和兩工的籌集工作一般是搭載在農業稅和鄉統籌的征繳過程之中的，從而使其具有了一定程度的強制性。對于基層組織而言，在農業稅、鄉統籌和村提留中，農業稅作為國家任務，屬于政治任務，必須優先保障，足額征繳到位；鄉統籌屬于鄉鎮政府安排下來的任務，處于次要地位，重要性居于農業稅之后；而村提留則屬于村級組織內部的集體收入，居于最為末端的地位。在此順序下，當村集體從農民手上汲取到了資源之后，首先保障農業稅，其次完成鄉統籌，最后剩下的才是村提留。這種狀況導致了以下兩個結果：首先，由于村集體并不能完全徹底地向農民征繳足額的收入，村提留時常出現實際征繳額低于預算的情況，導致農村公益事業融資的相對不足；其次，為了應對上述問題，鄉村組織在制定提留統籌費預算時便有可能會擴大預算，以滿足實際需要，但這樣一來，農民負擔的口子也因此而被打開了(27)賀雪峰：《鄉村治理40年》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第6期。。

顯然，改革開放以后，一直到農村稅費取消以前，在整個農業稅費時期，正如當時最常見的標語：“農民的××農民辦，辦好××為農民”(這其中的××可以表示這一時期絕大多數的農村公益事業和基礎設施建設，其中主要有教育、衛生、治安、社保、道路、水利等)所揭示出的那樣，我國農村公共物品供給模式是一種典型的體制外集中式供給模式。而在此時，市場經濟已經開始取代計劃經濟，公共財政體制逐步統一健全；與此同時，隨著城市單位體制的逐步瓦解，城市基層公共物品供給的成本主要是由公共財政體制承擔，故而屬于一種典型的體制內集中式供給模式。由此，城鄉之間的基層公共物品供給模式產生了顯著差別。這種供給模式的差別當然也是此后城鄉之間總體面貌出現了巨大差別的重要原因?？陀^來說，這種城鄉基層公共物品供給模式的差別具有某種必然性：一方面，因為國家的財政能力的問題，由于此時國家的財政收入十分有限，只能將有限的資源首先投入城市；另一方面，因為城市和農村的資源稟賦不同，農村尚具有一定程度的自我供給能力，而城市基層則在單位體制瓦解之后，除了依賴公共財政體制以外，幾乎沒有其他辦法解決公益事業問題。由此來看，以提留統籌費和兩工作為主要的融資方式，在執行國家自上而下汲取政策的同時也自上而下地做出決策，此時形成的體制外集中式供給農村公共物品的模式是一種不得已的選擇。然而，也正是這種不得已的選擇，為此后我國農村公共物品供給體制的創新埋下了重要伏筆：由于需要在體制外籌資，資金和勞動力等資源主要掌握在農民而非集體手中，基層干部只有通過向農民做群眾工作，才能盡可能地減少體制外籌資的組織成本。這便給農民自下而上表達自身對于農村公共物品的需求偏好提供了一個意料之外的契機。也就是說，體制外集中式供給模式要想能夠持續有效地運轉下去，必須要兼具國家自上而下的動員過程和農民自下而上的參與過程，并且這兩個雙向的過程必須要有良性互動，以確保供給與需求的有效銜接。

盡管如此，體制外集中式供給模式也存在明顯的缺陷。具體來說，從決策上看，由于此時仍是一種自上而下的模式，與人民公社時期的情況一樣，集體組織原則上仍然可以自主地做出決策，而無需考慮農民的需求偏好。這有助于降低決策的成本，降低與一家一戶農民打交道的組織費用。但從融資上看，由于不管是農業稅還是三提五統及兩工，都需要基層組織從一家一戶的農民手中征收上來，在此過程中，盡管有國家強制力作保障，但農民個體仍然具有向上表達自身需求偏好的空間。此時，集體組織自上而下的決策仍占據著主導地位，但在決策的過程中，農民個體自下而上的需求偏好也開始變得不容忽視了，供需之間的銜接機制逐漸開始建立起來。盡管集體組織在農村公共物品供給的決策上受到了農民個體自下而上日益嚴格的約束，但來自集體組織之上的行政系統做出的決策則仍然處于一種絕對主導的地位。此時的難點在于，集體組織之上的政府和部門通過下達行政指令，強制性地要求基層完成各種升級達標之類的任務，從而造成農民負擔的急劇增長。這個問題在1994年的分稅制改革以后更加凸顯。實際上，早已有學者指出，對于農業稅費時期農民負擔的頑疾，雖然問題出現在基層，但根子卻在上面(28)葉興慶：《論農村公共物品供給體制的改革》，《經濟研究》1997年第6期。。也就是說，由于農村公共物品供給模式具有體制外集中式供給的特征，供給決策的依據主要不是根據鄉村社區和農民內部需求，而是社區外的行政指令，比如鄉鎮及以上級政府和部門下達的各種收費任務，布置的各種升級活動和達標要求等。在壓力型體制下，強制性的供給和強制性的消費造成了農村公共物品的過度供給和供需錯配，加重了農民負擔，影響了基層干群關系。

五、體制外民主式的供給模式：后農業稅費時期

到了1990年代中后期，既有的體制外集中式的農村公共物品供給體制的弊病開始凸現出來，尤其是農民負擔日益加重及其治理的頻頻失效，引起了國家和社會各界的高度關注。從本質上說，農民負擔問題是農村公共物品供給困境的外在表現形式，而后者則是前者的內在根源。在既有的農村公共物品供給體制之下，農村公共物品的過度供給和供給不足現象并存。之所以會出現這種現象，從融資方式的角度來看，由于國家公共財政力量的缺位，導致農村日益增長的公共物品供給需要與農民有限的農業剩余之間形成了巨大的張力，轉化成了農民的壓力；而從決策方式的角度來看，因為是自上而下的強制供給和強制消費，使供給與需求之間缺乏有效的銜接機制，導致國家自上而下的供給與農民自下而上的需求偏好出現錯位，使原本就十分有限的資源出現了嚴重的配置扭曲，無端地加重了農民負擔。

針對上述問題，國家基于“減輕農民負擔”的角度對農村稅費制度進行了改革，最終取消了農業稅，標志著國家向農村汲取資源的時代變成了歷史，工業反哺農業、城市支援農村的時代序幕正式開啟。而在農村公共物品供給領域，國家主要從決策和融資兩個方面進行了改革：一方面，強化了政府對農村公共物品供給的責任，加大了對農村地區的公共財政投入，財政開始大規模下鄉，公共財政體制逐步廣泛延伸到了農村基層；另一方面，逐漸將農村公共物品中的村級公共物品的決策權下放，推動村級公共物品供給的決策方式從自上而下的集中式決策模式向以農民自主協商、民主討論為主要特征的民主式決策模式的轉變。

不過，到目前為止，我國公共財政體制的覆蓋范圍也主要是在鄉鎮以內、行政村以外(鄉內村外)；而對于行政村以內、農戶以外(村內戶外)的那一片廣闊天地，由于受到各種主客觀因素的限制和約束，公共財政體制的力量尚沒有深度地介入，主要是作為村民自治的領域。由此，以行政村邊界為界，我國農村基層公共物品供給體制形成了兩套不同的模式。在行政村以外的農村公共物品供給方面，決策權集中在政府和部門手中，融資也是由公共財政負責，決策主體和融資主體是重疊的，均為政府，從而形成了體制內集中式供給村外公共物品的新模式。而對于村內戶外的公共物品供給，決策主體和融資主體也是重疊的，但卻不是政府而是農民，從而形成了體制外民主式供給村級公共物品的新模式。

在農業稅費改革以后，我國行政村以外的農村公共物品供給逐步被納入正式體制之內，這無疑是一個巨大的歷史進步。就本文所關心的村級公益事業來說，從制度上看，自稅費改革以來，我國絕大多數地區的村級公益事業建設仍然是在體制外融資，但卻不再是延續農業稅費時期的村提留和兩工制度，而是改為村民一事一議籌資籌勞制度。2000年3月，中共中央、國務院頒布《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》(中發〔2000〕7號)，村民一事一議制度首次被寫入中央文件。其中與村級公益事業相關的條款主要有兩個：一是“取消統一規定的勞動積累工和義務工。為了減輕農民的勞務負擔，防止強行以資代勞，農村稅費改革后取消統一規定的勞動積累工和義務工。村內進行農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產公益事業所需勞務，實行一事一議，由村民大會民主討論決定。村內用工實行上限控制”；二是“改革村提留征收使用辦法。村內興辦其他集體生產公益事業所需資金，不再固定向農民收取村提留，實行一事一議，由村民大會民主討論決定，實行村務公開、村民監督和上級審計。對村內一事一議的集體生產公益事業籌資，實行上限控制”。為了貫徹落實上述精神，農業部于2000年7月出臺《村級范圍內籌資籌勞管理暫行規定》(農經發〔2000〕5號)，明確了村民一事一議制度的基本原則、具體內容、適用范圍和操作程序等。顯然，與改革前相比，村級公益事業的決策方式和融資方式都發生了明顯的改變：一是不再固定融資額度，由農民在國家上限控制的前提下自主議定額度；二是不再強制收取，由農民在自愿的基礎上通過協商和說服的方式收??；三是不再由政府統籌決策和使用，由農民群眾自主決策和使用。由此可見，作為取消農業稅以后我國村級公益事業建設領域最主要的制度安排，一事一議籌資籌勞制度是一種非常典型的體制外民主式農村公共物品供給模式。

早期的制度實踐顯示，村民一事一議制度在動員農民投入其時間、精力和物力參與到村級公益事業建設上的能力嚴重不足，這一制度對此前的“村提留+兩工”制度的替代效應很不明顯，從而使村級公益事業建設面臨嚴峻的財源危機(29)林萬龍：《中國農村公共服務供求的結構性失衡：表現及成因》，《管理世界》2007年第9期。。農業部發布的《中國農業發展報告》(2003年)顯示：2002年，我國鄉村提留統籌總額為293億元，比上年(552億元)減少了259億元；而同年，我國村民一事一議籌資籌勞總金額卻只有30.26億元(30)黃堅：《村級“一事一議”：目標沖突與政策定位》，《調研世界》2006年第2期。(其中，籌資額為18.2億元(31)鄭文凱，陳鳳榮，袁志軍：《標本兼治，規范管理，深入做好新階段減輕農民負擔工作》，《農村經營管理》2007年第12期。)，約占提留統籌減少量的11.7%，余下了近230億元的虧空。顯然，在公共財政的支持還相對有限的情況下，如此巨額的虧空必然會引發村級公益事業的倒退。

盡管在村級公益事業建設方面，村民一事一議制度對“村統籌+兩工”制度的替代效果并不明顯，但在農民負擔治理方面卻表現良好。2006年，國家全面取消了農業稅，村提留和兩工制度也隨之成為了歷史。自此以后，村民一事一議制度也徹底取代“村統籌+兩工”制度，成為了我國村級公益事業建設的主體制度。而這個制度的主要使命也從控制和減輕農民負擔轉變成村級公益事業建設。2007年1月，國務院辦公廳轉發了農業部制定的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》(國辦發〔2007〕4號)，標志著村民一事一議制度的正式確立。自此以后，村民一事一議制度在各級政府的積極倡導下，較之以往有了顯著的改善(32)周密，張廣勝：《“一事一議”制度與村級公共投資：基于118位村書記調查的經驗分析》，《農業技術經濟》2009年第1期；周密，劉華，屈小博，等：《一事一議財政獎補制度對村級公共投資項目的影響》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2017年第5期。。但從總體上看，這一制度在上一階段面臨的“事難議、議難決、決難行”的困境仍然沒有得到解決，從而導致村民一事一議制度開展不平衡，整體覆蓋面較小，遠遠不能滿足農村和農民對于村級公益事業的需求，使全國的村級公益事業建設呈現出繼續下滑的趨勢。早在2004年，農村稅費尚未全面取消之際，時任中農辦主任的陳錫文便已指出：過去我國農田水利基礎設施建設基本靠農村兩工，農村稅費改革后，各地相繼取消了兩工；“90年代中后期，每年用于投工投勞在100億個勞動日以上，去冬今春只有47億個，少了53%……大概算一下，如果100億個勞動日，按10元錢一個工計算，你要去買的話，就是1000個億，中央和地方政府都出不起，如果任由其自由發展，3～5年后中國的農田水利系統可能崩潰”(33)陳錫文：《我國農田水利建設形勢嚴峻》，《中國農機》2004年第12期。。與之相應，國家統計局農村社會經濟調查總隊在2004年對全國(不含港澳臺)31個省、區、市6.8萬個農村住戶的抽樣調查顯示：全國“一事一議”人均籌資僅為1.6元，若按人均籌資15元的控制性上限進行推算，全國真正開展了一事一議的行政村僅占全國總村數的10%多一點(34)黃堅：《論“一事一議”的制度困境及其重構》，《農村經濟》2006年第11期。。2006年和2007年，全國農民籌資籌勞的總額分別為87.06億元和148.4億元，人均分別為9.5元和16.2元。而在農村稅費改革前的2000年，也即村民一事一議制度出臺的前夕，在“村提留和兩工”制度下，全國村提留的總額為326億元，人均為40.33元；農民“兩工”共計735298萬個，如果每個工按照10元的標準折算，共約折合735.3億元，人均為90.96元；以上兩項相加，總金額為1061.3億元，人均為131.29元(35)劉強：《村民一事一議籌資籌勞制度——情況、問題與對策》， “三農”中國網，http://www.snzg.net/article/2017/1123/article_41995.html，2020年7月1日訪問。。顯然，若從減輕農民負擔的角度來看，改革效果十分明顯——2006年和2007年確實比2000年的負擔要輕得多，但若從村級公益事業建設的角度來看，則無疑說明，村民一事一議制度在動員農民參與建設村級公益事業方面的能力遠遠不如“村提留+兩工”制度，使村級公益事業建設面臨嚴峻危機，從而倒逼著政府做出制度創新。

2008年2月，國務院農村綜合改革工作小組、財政部、農業部出臺《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補工作的通知》(國農改〔2008〕2號)，試圖通過政府財政獎補的方式，破解村民一事一議制度在農民自主籌資籌勞方面的困局，從而激發出村民一事一議制度的制度活力，扭轉我國村級公益事業建設和發展上的不良態勢。從2008年到2012年，全國開展村民一事一議的行政村占全國行政村總數的比重從14%提高至37.2%，農民籌資籌勞從102.99億元提高到了397.43億元，人均籌資籌勞從11.2元提高到了41.7元(36)劉強：《一事一議籌資籌勞與財政獎補：歷史回顧與政策建議》，《農村經營管理》2017年第11期。；全國各級財政累計投入一事一議財政獎補資金1697.8億元，帶動農民和社會投入4165.3億元(37)胡靜林：《加快一事一議財政獎補政策轉型升級，推動美麗鄉村建設》，《中國財政》2013年第13期。。顯然，在財政獎補的作用下，村民一事一議制度有效地動員了農民參與村級公益事業的建設。

當然，國家層面的制度創新也并非無源之水、無本之木。實際上，類似創新此前便已經在地方上開始探索和試驗了，并取得了比較好的成效。眾所周知，黑龍江省是比較早地全面取消了農業稅的省份，故而該省的村級公益事業建設也比較早地交給了村民一事一議制度擔綱。因此，村民一事一議制度在實踐過程中的問題也比較早地浮現了出來。面對村民一事一議籌資籌勞進展緩慢的總體局勢，該省決定從2004年起，每年安排1.1億元左右的財政資金，專項用于扶持農村的集體公益事業建設，并出臺《黑龍江省村級范圍內集體公益事業籌資“以獎代補”管理暫行辦法(試行)》(黑農改辦〔2004〕33號)，明確對村民一事一議籌資完成的村級公益事業，在年人均籌資12元限額內，省級財政給予50%的資金作為獎勵補助。此舉一出，極大地調動了農民自主開展村民一事一議的積極性，顯著扭轉了村級公益事業的發展態勢，當年便共議成了7756項村級公益事業，全省村民一事一議制度的覆蓋面從2003年的29.4%驟升至67.4%，農民籌資總額達1.4億元，是上年籌資總額的4.3倍。

顯然，一事一議財政獎補制度作為一項主要致力于引導和激勵農民群眾自主開展一事一議籌資籌勞的政策性安排，有效拓展和豐富了村民一事一議制度的制度內涵，使得這一制度在朝著改善民生和促進民主的目標上邁出了更加堅實的一步，標志著村民一事一議制度進入了一個新的發展階段(38)農業部經管司(站)，村級公益事業建設投入機制研究課題組：《創新村級公益事業建設投入機制研究(下)》，《農村經營管理》2009年第4期。。自此以后，村民一事一議制度開始“以農民籌資投勞為主、政府財政獎補為輔”，形成了“多方投入”(農民、政府、社會等)和“籌補結合”(農民自主籌資投勞和各級政府財政獎補相結合)為主要內容和特征的村級公共物品供給新機制(39)項繼權，李曉鵬：《“一事一議籌資獎補”：我國農村公共物品供給的新機制》，《江蘇行政學院學報》2014年第2期；徐琰超，尹恒：《村民自愿與財政補助:中國村莊公共物品配置的新模式》，《經濟學動態》2017年第11期。。

在一事一議的制度結構中，農民籌資籌勞和國家財政獎補之間既有聯系又有區別。從原則上說，籌資籌勞是主導性制度，而財政獎補是配套型制度：開展籌資籌勞是獲得財政獎補的前提；財政獎補是對籌資籌勞的獎補，主要目的是為了引導和鼓勵農民參與一事一議籌勞籌勞(40)王衛星，黃維?。骸兑皇乱蛔h財政獎補與農村公益事業建設機制研究》，《農村財政與財務》2012年第7期。。但隨著財政獎補力度的不斷加大，而籌資籌勞自身又存在嚴格的上限控制和復雜的群眾工作等困難，在大量公共財政以項目的方式向農村涌入的背景下，基層在建設村級公益事業的過程中，逐漸“虛化”了一事一議籌資籌勞制度，繞開農民民主協商的環節，轉而通過積極向上爭取一事一議財政獎補項目和其他相關項目的方式提供村級公共物品(41)王維友：《充分調動農民參與基礎設施建設積極性》，《農村經營管理》2017年第5期。。顯然，隨著制度環境的變遷，我國村級公益事業建設的基本模式也隨之出現了新變化。

六、新的模式：從村民一事一議制度到項目制？

2012年以來，我國村級公益事業建設的制度環境發生了新的變化。早在2013年的中央1號文件《中共中央、國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》(中發〔2013〕1號)中，便已經明確提出：要“按照提高水平、完善機制、逐步并軌的要求，大力推動社會事業發展和基礎設施建設向農村傾斜，努力縮小城鄉差距，加快實現城鄉基本公共式服務均等化”。而在黨的十八大報告中，更是明確提出：要“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”，要“堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件”。自此，國家進一步加大了對農村地區的公共財政投入力度，大量國家公共財政資金主要通過項目制的方式輸入到了農村地區(42)耿羽：《“輸入式供給”：當前農村公共物品的運作模式》，《經濟與管理研究》2011年第12期。。在村級公益事業建設領域，村民一事一議制度和項目制度兩套制度并存的局面凸現出來。

在2013年5月召開的全國一事一議財政獎補工作現場會上，國家有關部門明確提出：為了嚴守不加重農民負擔的底線，“一事一議財政獎補資金分配不與農民籌資籌勞掛鉤”(43)胡靜林：《加快一事一議財政獎補政策轉型升級，推動美麗鄉村建設》，《中國財政》2013年第13期。。此后，各地均出臺了相關政策，明確財政獎補金額不再與農村實際的籌資籌勞金額掛鉤。結果，這樣一個原本主要是以嚴格控制農民負擔增長為主要目標的政策，在農村基層不少干部和農民群眾看來，卻成為了一個對村級公益事業建設的投入責任進行重新配置的信號，使他們誤以為村級公益事業也將由政府和集體包辦了，不再需要農民自主進行籌資籌勞。此后，農村基層中有不少地方便不再開展籌資籌勞工作，轉而主要以申報國家財政獎補和其他項目的方式建設村級公益事業，導致籌資籌勞數量出現了大幅度的下滑。從2013年到2015年，全國農民籌資籌勞分別是302.57億元、164.84億元、186.74億元，農民人均籌資籌勞分別是31.2元、16.8元、19.2元，與改革前(2012年)人均41.7元的籌資籌勞金額相比，分別下降了25.2%、59.7%、54.1%(44)劉強：《一事一議籌資籌勞與財政獎補：歷史回顧與政策建議》，《農村經營管理》2017年第11期。。顯然，新政策對農民籌資籌勞的調動作用急劇下降。這也意味著，我國村級公益事業建設的融資方式逐漸發生了從以農民籌資籌勞為主、國家財政獎補為輔向以國家財政獎補和其他相關項目資金為主、農民籌資籌勞為輔的轉變。自此以后，項目制度逐漸有取代村民一事一議制度，成為我國村級公益事業建設主要制度的趨勢。

項目制度與村民一事一議制度最大的區別是決策權的配置不同，從而對供給與需求的關系產生了不同的影響。項目制是自上而下由各級政府和部門做出決策，自然攜帶著項目發包方的意圖、意志和偏好，由供給主導需求(45)王海娟：《項目制與農村公共品供給“最后一公里”難題》，《華中農業大學學報(社會科學版)》2015年第4期。；而村民一事一議制度則是由農民自主決策、自我管理、自我監督，屬于村民自治的基本范疇，由需求主導供給。本來這兩種模式并不是對立的關系，而是分工協作的關系。其中，對于那些覆蓋范圍較大的、大型或中型的、容易標準化的、相對穩定的并且民眾需求偏好的同質性較高的公共事務，比較適合采取項目制的方式進行供給；而對于那些覆蓋范圍較小的、細小瑣碎的、標準化程度較低的、變動不居的并且民眾需求偏好的差異性較大的小型公共事務，尤其是那些在熟人社會或半熟人社會范圍內的公共事務，則比較適合采取村民一事一議制度的方式進行供給。但由于村民一事一議制度受到了國家出于防止農民負擔無端增加的政治考慮而做出的上限控制的嚴格約束，結果導致單靠籌資籌勞所能籌集的資源十分有限，嚴重削弱了這一制度的供給能力，于是，便需要通過國家公共財政以獎補項目的方式，提高這一制度的供給能力。在這里，財政獎補資金本質上也屬于項目資金，專項用于獎勵和補助籌資籌勞。其中的主次關系原本是十分明確的，籌資籌勞是主，財政獎補是次。但在現實中，財政獎補卻逐漸“喧賓奪主”，不僅在籌資結構中的占比越來越高，而且逐漸把村民一事一議制度也項目制化了。

由此可見，盡管當前我國村級公益事業從制度規定上看仍然是體制外民主式的供給模式，但若是從這一制度目前的實際運作過程來看，以項目制度為主要形式的體制內融資方式正在逐漸取代以村民一事一議籌資籌勞制度為主要形式的體制外融資方式。對此，不管是從減輕農民負擔的角度，還是從確保村級公益事業能夠有一個更加穩定可靠的財源進而促進城鄉公共服務均等化的角度，都是一個巨大的進步。然而，在公共財政之光照耀到村內戶外的公共事務或準公共事務的過程中，這些事務的性質和決策方式也出現了從原來的作為“村務”從而主要是由農民通過民主協商的方式自主決策，轉變為“政務”(公共行政事務)從而由行政機構自上而下地為農民做出決策。由于既有的民主式決策越來越被虛化，農民的需求偏好在新體制中缺乏充分、有效的表達，導致供需之間的銜接機制形成較大阻礙。學界早已有不少研究指出：在項目制背景下，農民參與感明顯不足，主體性和積極性嚴重缺乏，需求偏好的顯化機制和發聲空間極為欠缺，導致供需之間錯位顛倒，資源配置十分扭曲(46)桂華：《項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例》，《政治學研究》2014年第4期；何文盛，姜雅婷，王焱：《村級公益事業建設一事一議財政獎補政策績效評價——以甘肅省6縣(區)為例》，《中國農村觀察》2015年3期；何文盛，何志才，唐序康，等：《“一事一議”財政獎補績效偏差及影響因素——基于甘肅省10個縣(區)的質化研究》，《公共管理學報》2018年第2期。。由此可見，項目制替代村民一事一議制度并不是村級公益事業建設的福音，難以在此擔綱。村級公共物品供給的發展方向不是用項目制代替一事一議制度，而是要完善一事一議制度。這不僅是為了民主的需要，更是由村內戶外的公共事務本身具有的性質和特征決定了的。項目制比較適合辦那些標準化程度較高的“大事”，而村內戶外的公共事務顯然是細小瑣碎的“小事”，與正式化程度很高的項目制并不匹配，反而比較適合由農民直接參與、自主決策(47)王蕾，方玉媚：《從系統觀看“一事一議”制度在村民自治中的作用》，《系統科學學報》2011年第2期。。

那么，在村級公共物品供給的融資方式逐漸由體制外融資轉變成體制內融資的過程中，決策方式是否也應該隨之由民主式決策向集中式決策轉型呢？實際上，在村民一事一議制度的具體實踐中，確實也存在因制度缺乏足夠強制力作后盾，導致基層在開展一事一議籌資籌勞的過程中，出現了“搭便車”行為等集體行動的困境。眾所周知，農村是一個熟人社會，這本來可以作為制約“搭便車”行為的一個地方性資源。然而，隨著當前農村經濟社會的日益開放，農村人口流動性加劇，個人在村莊中的行為預期明顯縮短，少數村民的“搭便車”行為也越來越難以受到村內倫理規范和公共輿論的制約，這無疑給一事一議籌資籌勞帶來了巨大的挑戰。不過，從防止基層干部濫用手中權力向農民過度攤派、集資，從而無端加重農民負擔的角度上說，國家對一事一議籌資籌勞進行嚴格的上限控制是非常有必要的，而且是非常有效的。

對于那些農民群眾通過民主協商之后，絕大多數人已經同意的村內戶外公共事務，少數人的不參與、不配合甚至拒絕出資出力，國家也僅僅是要求通過教育說服的方式，而不是訴諸強制性措施(48)危朝安主編：《村民一事一議籌資籌勞問答50題》，中國農業科技出版社，2007年版，第33-34頁。。有學者指出，為了確保村民自治制度的有序運轉，促進農村公共物品的有效供給，克服“搭便車”行為，有必要在少數服從多數的基本原則之下，賦予基層組織一定的強制力，而這種強制力本身也是以《村民委員會組織法》作為法律依據的(49)王振標：《論村內公共權力的強制性——從一事一議的制度困境談起》，《中國農村觀察》2018年第6期。。但筆者認為，在現代社會，即使是《村民委員會組織法》也應以不違背《憲法》為基本前提。對于少數人的“搭便車”行為，國家嚴禁使用強制力的規定雖然在一定程度上確實干涉了村民自治制度，但從保障私人財產和個人自由的角度上看，也是具有進步意義的。因為對于私人財產和個人自由，原則上不應納入“少數服從多數”的原則中進行支配。我們不能以村民自治為由來決定任何人的婚姻和生死，同樣也不能以村民自治為由來支配任何人私有財產、體力和時間等。在村民一事一議制度缺乏強制力的情況下，農民在進行自主決策的過程中，為了能夠最終開展這項工作，便必須要盡可能地考慮、平衡和吸納各種各樣的異質性意見，并通過廣泛地、創造性地開展群眾工作，反復地走群眾路線，以爭取絕大多數人的支持和理解。

筆者認為，提高村民一事一議制度的吸引力和制度能力要跳出強制力不足的傳統視角，轉而在當前我國有大量的公共財政資源輸入農村地區這個大的背景之下進行新的考慮。如果村級公益事業建設的融資來源仍是村民出資出力的話，那么賦予這個制度一定的強制力是有一定的必要性的(50)賀雪峰，羅興佐：《論農村公共物品供給中的均衡》，《經濟學家》2006年第1期。。然而，在目前村級公益事業建設的資金構成中，財政獎補在很多地區已經超過了籌資籌勞，也就是說，村級公益事業的資源來源逐漸從內生資源(體制外)向外來資源(體制內)轉變。在這樣的背景下，通過賦予這一制度以強制力，去籌集已經不是主要構成部分的內生資源，顯然是弊大于利的。筆者認為，與之相應，更好的辦法是要通過一定的體制機制創新，將這些自上而下的外來資源(公共財政)有效地轉變成內生資源，從而引起農民群眾對于村級公益事業建設的關注，調動他們的積極性(51)賀雪峰：《農民公共品需求偏好的表達與供給》，《學習月刊》2008年第15期。。

目前，全國有些地區已開始試驗以人口和土地等為指標，從公共財政中固定提取一部分資源，并以“為民服務資金”(52)朱戰輝：《從管理到服務:鄉村治理轉型實踐與治理機制分析——以南京市“為民服務資金”為例》，《中共寧波市委黨校學報》2018年第5期?！肮卜召Y金”(53)王海娟：《化解“最后一公里”難題的路徑與機制——成都市農村公共品供給制度創新的實踐與意義》，《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。的名義用于開展村級公益事業建設，同時配套進行組織上的創新，如成立村議事會、村監事會、鄉賢理事會(54)孫敏：《鄉賢理事會的組織特征及其治理機制——基于清遠市農村鄉賢理事會的考察》，《湖南農業大學學報》(社會科學版)2016年第6期。等。也就是說，此時村級公益事業的融資主要依靠公共財政，但決策卻仍是村民自主。值得注意的是，公共財政的供給也不再是以項目制的形式進行競爭式的供給，而是普惠的，從而形成了穩定的村級公共財政。由于村委會并非一級政府，故而嚴格來說，只能算是準公共財政。為了與人民公社時期的“準公共財政”區別開來，可以稱之為新的準公共財政。這有效破解了自農業稅全面取消以后，村級組織缺乏與履行其基本職能相適應的經濟基礎的難題(55)馬寶成：《稅費改革、“一事一議”與村級治理的困境》，《中國行政管理》2003年第9期。。新準公共財政與舊的準公共財政有不同性質。舊的準公共財政來源于農業剩余，而新的準公共財政則來源于國家公共財政(基于現代工商業)。由此來看，這種建立在新的準公共財政基礎上的村級公益事業建設模式是一種真正意義上的體制內民主式供給模式。由于它嵌套在了村民自治制度框架之中，故而也構成了一種有中國特色的村級公共品供給體制，應是未來的方向。

七、小結與政策建議

決策和融資是農村公共物品供給的兩大支柱。本文基于國家與農民關系的視角，通過將決策方式分為民主式決策和集中式決策兩種類型，將融資方式分為體制內融資和體制外融資兩種類型，建構出了一個理解農村公共物品供給模式的基本框架，最終形成了農村公共物品供給的四種基本模式：體制內集中式供給模式、體制外集中式供給模式、體制外民主式供給模式和體制內民主式供給模式。通過分析和對照我國70年的農村——尤其是村內戶外這個最能彰顯國家與農民關系性質和特征的關鍵環節的公共物品供給模式的發展歷程，筆者發現，自新中國成立以來，我國農村公共物品供給的模式發生了多次變化，出現了多輪的制度創新，目前又走到了一個發生新的制度變遷并面臨新的制度選擇的十字路口(56)范方志，湯玉剛：《農村公共品供給制度：公共財政還是公共選擇？》，《復旦學報(社會科學版)》2007年第3期。。

從新中國成立后到改革開放以前的近30年時間里，是我國農村公益事業建設的第一階段。在這個階段，農村公共物品供給的基本模式是“體制內”集中式供給模式。當然，這里的體制指的是人民公社體制，屬于一種準公共財政體制。這個體制的基本特征是“政社合一”，是在計劃經濟背景下的特殊組織。與之相應的是城市基層的單位體制，也是一種準公共財政體制，依靠這個體制由單位集中決策，構成了這一時期城市基層公共物品供給的基本模式。顯然，在人民公社時期，農村公共物品供給的決策主體和融資主體是重疊的，決策的高度集中有利于減少與一家一戶分散農民打交道的組織費用，降低決策成本；而準公共財政體制雖然不及公共財政體制穩定，但由于處在農民個人分配之前，從而具有相對的穩定性。因此，這一時期的農村公共物品供給模式具有較高的制度能力，并使我國農村生產生活條件和總體面貌發生了巨大的改變。然而，這種模式下農民個體高度依附于集體，農民個體的需求偏好在這種模式下難以得到有效表達，供給決定了需求，這就要求供給者必須具有高度的道德品質、思想覺悟、科學決策的能力、充分及時的信息，等等。顯然，這是一種非常理想化的狀況，故而也不可避免出現了一些無效工程。

改革開放以后，農村公共物品供給的制度環境發生了巨變，主要包括：計劃經濟被市場經濟取代，以生產隊為基本經營單位的農業集體經營體制被以農民家庭為基本經營單位的統分結合的雙層經營體制取代，政社合一的人民公社體制被政社分離的“鄉政村治”體制取代等。自此以后，經歷了農村稅費改革，直到最后取消農業稅，這是我國農村公益事業建設的第二階段。在這個階段，我國農村公共物品供給的基本模式變成了體制外集中式供給模式。具體而言，決策權仍然集中在基層組織，而融資則主要依靠農民，屬于農業稅外負擔，包括鄉統籌、村提留和兩工，主要是由基層組織在征收農業稅的同時進行征繳，在確保完成國家農業稅任務之后，作為農村公共物品供給的主要籌資渠道。由于這種模式具有典型的強制供給和強制消費的基本特征，農民的需求偏好仍然難以有效表達出來，從而造成了農村公共物品供給過度和供給不足并存，資源錯配的現象十分嚴重。其中，對來自鄉村以上的政府和部門通過行政指令和壓力型體制機制向基層下達的各種達標任務，農民和基層組織都缺乏討價還價的能力。而對于那些主要由基層組織決策的公共事務，則由于需要向農民額外籌資籌勞，而農民則可以在基層組織征繳農業稅費和其他資源的過程中，向基層組織表達自身的意見、建議、不滿和需求偏好，客觀上形成了一定程度的供需銜接和制衡的機制，使得這一時期的基層內部公共事務總體上具有較好的成效。但由于此時來自鄉村以外的行政指令性任務過于密集和沉重，嚴重擠占了鄉村內部事務的空間。過度供給顯然會無端加重農民負擔，而供給不足則導致農民的生產生活狀況難以得到改善，甚至反而更加惡化。更嚴重的是，這些不良現象還會導致基層干群關系的惡化。

到了農村稅費改革時期，中央政府以行政村作為邊界，對農村公益事業建設的權責在國家與農民間進行了重新分配。其中，鄉內村外的公共物品被認為是地方性的公共產品，由政府承擔供給責任，并主要采取體制內集中式的供給模式；而村內戶外的農村公共物品則被認為是社區內的公共物品，即準公共產品，由農民承擔主要的融資責任。不過，與農村稅費改革以前主要是由基層政府自上而下集中式地做出決策的模式不同，國家賦予了農民對村級公益事業建設的決策權。作為村提留和兩工制度的替代性制度安排，村民一事一議籌資籌勞制度登上了歷史舞臺。等到農業稅被全面取消后，村民一事一議制度徹底取代村提留和兩工，成為了農村(主要是村級)公共物品供給的基本制度。自此以后，我國村級公益事業建設進入了第三階段。在這個階段，我國村級公共物品供給的基本模式是體制外民主式供給模式。由農民自主協商進行民主式決策的方式進一步暢通了村級公益事業建設的供需銜接機制，能夠比較有效地確保農民需求偏好的表達；但體制外融資卻由于村民一事一議籌資籌勞制度時間缺乏強制力作后盾，從而難以克服以“搭便車”行為為主要表現形式的農民集體行動困境?！笆码y議、議難決、決難行”，嚴重制約了村民一事一議制度的開展，進而也影響到了村級公益事業的發展狀況和農村生產生活的基本秩序。為此，國家出臺村級公益事業一事一議財政獎補政策，試圖通過財政獎補的杠桿作用，引導和激勵農民參與村級公益事業建設的積極性。實踐證明，財政獎補制度十分有效地調動了農民開展一事一議籌資籌勞工作的積極性，村級公益事業得到了快速發展。由此形成了我國村級公共物品供給的決策主要由農民按照村民自治的原則自主協商的民主式決策，而融資則經歷了從“籌資籌勞(無財政獎補)”到“以籌資籌勞為主、財政獎補為輔”再到“財政獎補和籌資籌勞并重”的多元化融資模式轉變。也正是在這個時候，隨著國家進一步加大了對農村地區的公共財政轉移支付力度，尤其是通過各個職能部門、主要以項目制的方式，在農村地區開展了大量的基礎設施和公共服務項目。自此，村級公益事業建設出現了村民一事一議制度和項目制兩種供給模式并存的新現象。

目前，村級公益事業建設的體制機制面臨新的道路選擇。究竟是取消村民一事一議制度，徹底推行項目制？還是改革項目制，完善村民一事一議制度？學界和政策部門討論熱烈(57)彭長生：《“一事一議”將何去何從：后農業稅時代村級公共品供給的制度變遷與機制創新》，《農村經濟》2011年第10期。。筆者認為，從決策和融資這兩個角度來看，項目制屬于典型的體制內集中式供給模式，主要是由公共財政體制承擔融資責任，而決策權則高度集中在政府和部門。項目制的優點是籌資的穩定性較高，并且決策的專業性和正式化程度也較高，比較適合標準化程度較高、需求的同質化程度高、覆蓋范圍較廣、資金量較大的大型和中型公益事業和基礎設施建設。而項目制的缺點則主要表現在農民缺乏有效地表達自身需求偏好的空間和條件，并且由于項目制的靈活性嚴重不足，使得其在面對小型和微型公共物品供給之時，顯得十分笨重和低效。

與項目制不同，村民一事一議制度歷來都被視為農村基層民主制度體系的一個重要組成部分，是落實民主決策、民主管理和民主監督的重要制度平臺。因此，民主式決策構成了村民一事一議制度最為鮮明的特色。民主式決策讓村級公益事業的需求者和供給者合二為一，最大程度地克服了公共物品供給中的信息不對稱問題，從制度上充分保障了農民的需求偏好，這是村一事一議制度最大的優點。而在融資方面，在沒有一事一議財政獎補之前，這是一種典型的體制外籌資模式；與體制內籌資相比，這種籌資模式的穩定性較差，融資能力不高，并且在缺乏強制性地執行公共決議的背景下，難以克服“搭便車”等機會主義行為，故而此時全國村級公益事業都陷入了集體行動的困境。不過，隨著一事一議財政獎補制度的開展，農村公共物品供給的融資結構更加多元，籌資籌勞和財政獎補共同發力，形成了國家與農民合作、共同建設村級公益事業的新模式。顯然，這是一種過渡性的融資方式，其過渡的大體方向基本是從體制外融資向體制內融資轉變。但轉變的結果，到底是體制內民主式供給模式，還是體制內集中式供給模式，目前還沒有明確的答案。其中，體制內民主式供給模式，因為堅持了村民自治的基本原則，故而從本質上說是對村民一事一議制度的完善；而體制內集中式供給模式，從本質上說就是項目制了。

學術研究和實踐都證明：項目制并不適合村內戶外的小型和微型公益事業建設。因為這些公共事務具有高度的不確定性、不規則性，并且細小瑣碎、農民需求偏好的差異性極大。在項目制供給的模式下，從理論上說，供給和需求的銜接機制不暢具有結構性和必然性，因為其本質上是高度分散的需求方(小農)與高度組織化的供給方(政府部門和專家等)之間的不匹配(58)鄭風田，董筱丹，溫鐵軍：《農村基礎設施投資體制改革的“雙重兩難”》，《貴州社會科學》2010年第7期。；而從實踐上說，進村以后的公共項目，往往難以獲得農民的積極配合，甚至還可能形成“分利秩序”(59)賀雪峰：《小農立場》，中國政法大學出版社，2013年，第213-216頁。，招致各種各樣有理無理的阻攔，財政資源的利用效率十分低下。而完善了的村民一事一議制度，亦即真正意義上的體制內民主式供給模式作為我國村級公益事業建設的主要制度，則可以較好地避免項目實施過程中出現的問題和困境。

體制內民主式供給模式的最大優勢在于為發揮“民主的民生績效”提供現實的制度平臺。民主可以提高資源的利用效率，動員更多的人力和物力參與進來，從而改善民生，提高社會福利，這個觀點在學術界已經是個共識。更重要的是，對于村內戶外這些小型和微型的公益事業，從克服信息不對稱的角度上說，作為需求方的農民最知道自己需要什么，而由他們自己做出供給決策，將能夠最大程度地克服信息不對稱問題，從而提高公共資源的利用效率。實際上，這些公共事務并非諸如舉辦奧運會、發射衛星、修建高鐵等個體很難直接參與其中的“國家大事”，均屬于發生在他們身邊并與其利益緊密相關的雞毛蒜皮的“小事”。按照潘維的說法，雖然這些“小事”對于國家來說屬于“小事”，但對于農民而言，卻屬于“大事”；而由于這是農民的“大事”，故而這些“小事”同時也是關系到民心向背的大事，需要引起高度重視(60)潘維：《信仰人民：中國共產黨與中國政治傳統》，中國人民大學出版社，2017年，第151-160頁。。如果連這些農民有能力做主的“小事”農民自己都不能做主，那么即使這些事務被包辦得再好，也將很難獲得農民的認可，同時也難以發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，并且也與調動和激發億萬農民的積極性、主動性和創造性，激活內生動力，以形成巨大的發展動能的要求背道而馳。除此之外，由于村內戶外的公益事業原本就是村務的主體內容，故而若將村內戶外的公益事業交給村民一事一議制度，則對于落實村民自治制度、夯實農村基層民主等也具有重要的意義(61)楊弘，郭雨佳：《農村基層協商民主制度化發展的困境與對策——以農村一事一議制度完善為視角》，《政治學研究》2015年第6期。。由此來看，健全體制內民主式供給模式，應是接下來我國村級公共物品供給制度變革的方向。