城鄉融合發展中農村宅基地退出的法律完善

史衛民 胡睿

摘 要：城鄉融合發展需要農村宅基地自愿有償退出，優化和促進宅基地資源利用。目前我國宅基地退出中存在退出相關規定欠缺、農民主體地位缺失、退出補償標準不一、退出程序混亂等問題。通過對江西余江、安徽金寨、寧夏平羅宅基地退出的實踐考察，其明確具體制度規定，賦予農民民主權利，分類實施退出補償，公開公正退出程序給我們提供了有益的經驗啟示。城鄉融合發展中我國農村宅基地退出應當完善相關制度規定，確保農民主體地位，制定合理補償標準，健全宅基地退出程序，促進宅基地自愿有償有序退出。

關鍵詞：城鄉融合發展;宅基地;退出;補償

基金項目：國家社會科學基金項目“實現農民住房抵押權的法律障礙及破解研究”（17BFX198）;

西安財經大學研究生創新基金項目“農村閑置宅基地利用法律問題研究”（19YCZ05）。

[中圖分類號] D922.3 [文章編號] 1673-0186（2020）009-0106-013

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.010

2019年8月26日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》提出，鼓勵進城落戶的農村居民自愿有償退出宅基地，這為促進城鄉融合發展奠定了基礎。近年來，隨著大量農民選擇進城務工甚至定居，導致農村大量閑置宅基地無法利用，城市用地資源緊缺。城鄉融合發展的實質在于解決城鄉之間的矛盾，使二者可以資源共享，協同發展。城鄉融合發展需要農村宅基地尤其是閑置宅基地自愿有償退出，進而高效利用土地資源。而目前農村宅基地退出法律制度還不完善，無法為城鄉融合發展提供土地資源支撐。通過對宅基地改革試點地區實踐考察，提出農村宅基地退出的相關建議，以期對完善宅基地退出制度規定、推進農村宅基地退出順利實施有所裨益。

一、城鄉融合發展中農村宅基地退出的概念和原則

城鄉融合發展與農村宅基地的退出聯系緊密。由于目前宅基地范圍界定不清晰會影響農村宅基地退出，因而首先應當明確宅基地的概念。城鄉融合發展中農村宅基地的退出對于農民而言將會喪失原先所享有的部分權利，尤其在宅基地三權分置制度改革下，因此更應該明確農村宅基地退出的概念和原則。

（一）宅基地退出的概念

宅基地對于廣大農民而言是生活及財產的保障。宅基地是一個政策用詞[1]，各學者對其概念進行了不同的界定劃分。有學者認為宅基地是指用以建造農村住宅的集體建設用地，但需經政府批準并以集體成員身份申請取得[2]。另有學者認為宅基地是指由農戶使用的，經依法批準取得的集體所有的土地，其用途在于建造包括住宅、庭院、附屬用房等在內的生活設施[3]。還有學者認為農村宅基地的涵義有廣義、狹義之分。區別在于是否包含農村住宅及其附屬物以及房前屋后的庭院等所占用的土地[4]。因此宅基地概念界定的主要問題在于宅基地是僅指專用來建造農村住宅的土地，還是包括農民住宅以及滿足生活所需的附屬物所占用的土地。

宅基地一詞是基于本國國情與土地制度而存在的特有名詞。從我國對宅基地嚴格地取得、使用制度以及基于對農民居住保障、權益保護等方面的考慮，宅基地應該指在農村集體經濟組織中，該組織成員以成員身份申請，經過依法批準取得的為保障農民正常生產生活需求的，實際占有的用于建筑房屋以及與住房用地、居住有關的附屬設施，已建或未建的農村集體建設用地，包括廚房、庭院、廁所、雜物圈等。

2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出了探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革建議，這是為使我國宅基地制度能順應社會經濟發展，在保證戶有所居的基礎上充分發揮宅基地財產性功能的探索。而宅基地退出是其中的解決路徑之一。從法理上來看，農民在村集體中具有成員身份，享有成員資格權利。農民基于該資格權取得宅基地，那么在進行宅基地退出時即為資格權的退出。因此宅基地退出是指基于自愿、有償、公平原則，按照一定的程序及補償標準，農民就宅基地所享有的資格權有序退回給村集體，農戶退出宅基地后無權再次申請宅基地。

（二）宅基地退出的原則

一是自愿原則。宅基地退出應當以農民意愿退出的意思表示為準。宅基地退出是在我國社會經濟快速發展的環境下，為了有效利用土地而出現的新趨向[5]。在城鄉融合發展背景下，農村居民進城會遇到能否適應城里的生活，以及是否可以享受與城鎮居民一樣的社會保障待遇等問題。此時宅基地便成了農民生活居住保障的最后退路。因此退出應當是農民自愿做出的決定，應當尊重其自主選擇、保證其主體地位。同時在《“三塊地”改革試點工作意見》《深化農村改革綜合性實施方案》等文件中明確強調，不能侵犯農民利益，不得以退出宅基地作為進城落戶的條件。因此，農民自愿退出是首要堅持的原則，不得強迫農民，甚至通過威脅、恐嚇等方式強迫農民進城。

二是有償原則。宅基地使用權作為一種用益物權，是財產性權利，同時也作為制度性福利用以保障農民的住房生活需要，對農民退出宅基地進行補償是對財產性權利的一種保護，也是對永久失去宅基地資格權的一種彌補。在宅基地三權分置制度改革下，資格權成了農民固化保障的權利，這在一定程度上避免了農民“失宅”的風險[6]，但也帶來了農民對宅基地日后價值提升的期待，產生寧愿將其閑置也不愿意退出的問題。因此宅基地的有償退出是解除農民這種顧慮的有效方式之一，它可以促使農民有意識地進行生產生活的選擇，讓具有退地條件和退地能力的農民可以自愿大膽地退出，從而優化宅基地的資源利用。

三是公平原則。公平原則應當始終貫穿于農民宅基地退出的整個過程。對于農民自愿退出宅基地，應當公平公正地對其申請退出的宅基地進行評估確認;應當公平平等地對宅基地退出相關事宜協商確定;應當公平合理地對農民退出的宅基地及其房屋進行補償，保障每一位退出主體的利益。制定公平的宅基地退出法律規則，運行公平的宅基地退出程序，公平地保障宅基地退出主體的利益有助于更好地推動宅基地退出改革工作的開展，有助于加快解決農村宅基地改革問題的步伐，有助于進一步落實鄉村振興戰略的要求。

（三）城鄉融合發展與宅基地退出的聯系

一是城鄉融合發展需要閑置宅基地的有序退出。城鄉融合發展是城市與鄉村互通交流的雙向發展。相互融合共同發展的實質在于資源優勢、生產要素等因素的互補。目前城市土地資源匱乏，用地緊張，城市的發展建設需要大量土地。在充滿競爭的城市中，土地資源競爭尤為激烈，但是城市可利用的土地畢竟有限，城市便會逐漸向鄉村擴張，城鄉交界處出現大量違法用地現象。然而農村中擁有大量的閑置土地尚未加以利用，其中閑置宅基地存量頗大。據統計，在農村近2億畝的宅基地中，處于閑置與低效率利用狀態的宅基地約為6 000多萬畝，而處于閑置不用狀態的為3 000多萬畝[7]。城市用地需求強烈與農村土地閑置反差鮮明，促使閑置宅基地有序退出是化解城鄉用地矛盾的前提，也是城鄉融合發展的必由之路。

二是宅基地自愿退出有助于城鄉融合快速發展。農民退出宅基地是經過其深思熟慮后自愿做出的選擇。在進入城市生活前，他們首先會考慮自己能否應對城市的各種挑戰，能否融入城市。換言之，自愿退出宅基地的農民大多數具備一定能力。他們進入城市后為城市帶去了勞動力，同時城市也為他們提供了發展平臺，這會促使更多農民退出宅基地投入城鄉融合建設，加快了城鄉融合的步伐。另外宅基地的自愿退出，使得農村可以騰退整理出更多的土地，這為城市土地利用緊缺問題留下了解決的空間，有助于城鄉融合快速發展。

二、城鄉融合發展中農村宅基地退出的問題分析

雖然農村宅基地退出問題得到了廣泛的關注，但實際上城鄉融合發展中農村宅基地退出的進程較為緩慢，其中在相關制度規定、農民主體地位、退出補償標準、宅基地退出程序等方面存在問題。

（一）相關制度規定欠缺

目前我國宅基地退出的改革停留在政策層面，國家出臺了與之相關的政策明確了宅基地退出的改革方向，也授權試點地區進行宅基地退出改革探索。由于缺乏宅基地退出的專項法律法規，各試點地區只能依據本地區的實際情況進行不同退出模式的初步嘗試。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定了國家允許進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地，這是政策被寫入法律的體現。在與政策銜接的全國性法律表達不足的情況下，一些地方難以尋求到直接法律依據，其出臺的地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件中對宅基地的退出規定涉及較少，原則性的表述較多[8]。完善的法律是一項政策得以推行實施的重要保證之一，只有明確了高層級的法律規范內容，其他位階的規范性文件才能具體化，才能確保實踐中的指引功能。

（二）農民主體地位缺失

農民是宅基地退出過程中的主體，應該享有自由表達正當合理訴求、參與協商、進行監督、對被侵害權利進行申訴救濟的權利。但是在實踐中出現了有些地方政府、村委會角色錯位，甚至按照自己的工作進程強制農民退出宅基地的現象[9]。農民在退出的過程中較為被動，對于退出申請的提出、退出的審核公告、退出的協商確認、退出的補償等與自己權益息息相關的環節都無法參與。農民主體地位的缺失導致最根本的利益無法得到保障，正當的訴求無法表達，被侵害的權利無法救濟，由此農民會去衡量退出與否的利弊。目前農民處于弱勢地位，退出宅基地明顯對自己不利，因而缺乏退出宅基地的動力。

（三）退出補償標準不統一

統一、合理、明確的補償標準對宅基地退出順利實施起決定性作用。目前宅基地退出在全國部分地區探索試點，并沒有統一正式的宅基地退出的補償標準規定出臺。一些地區宅基地退出的補償具有任意性，補償標準依據并未考慮到農民的利益保障，或以農戶大體生活水平為參考標準，進而導致不同地區相同面積宅基地退出補償標準不同，甚至同一區域不同鄉鎮也有所差別，實際補償與農民期待補償標準之間差距明顯。另外各退出農民之間，不同鄉鎮退出農民之間會進行補償標準的對比，會因補償標準的懸殊對整個宅基地退出政策的滿意度大大降低，進而村民對宅基地退出態度消極，相關政策無法得到支持。

（四）宅基地退出程序混亂

實踐中各試點地區考慮當地具體情況探索出不同的退出模式。如天津的“宅基地換房模式”，安徽的“馬鞍山模式”“寧國模式”“鳳臺模式”，成都的“雙放棄模式”“地票交易模式”“貨幣化補償模式”“宅基地收儲模式”等，退出模式多樣，但與之相關的退出程序模糊不明。有的單純以退出原則對退出程序進行解釋，或以制度要求為退出程序做出規定，或以該退出模式概念內涵解釋作為退出程序的實施步驟。出現許多農民只明白退出模式的名稱含義，但不清楚退出程序的具體內容[10]，這會導致有宅基地退出意愿的農民，因退出程序缺乏可操作性損害自己利益而最終放棄退出。

三、我國農村宅基地退出的實踐考察及啟示

自2015年我國宅基地制度改革開始在33個試點縣（市、區）進行探索。在農村宅基地退出方面以江西余江、安徽金寨、寧夏平羅為代表的試點地區在實踐中做法各具特色、改革效果顯著，對城鄉融合發展中宅基地退出起到積極作用，相關有益經驗值得借鑒。

（一）宅基地退出的實踐考察

1.江西余江

一是明確系統的制度規定。余江推出了三個層級的農村宅基地制度體系：一是緊緊圍繞中央改革精神制定的縣級文件;二是鄉鎮黨委政府制定的組織實施辦法;三是縣宅改辦要求各村委會根據本村實際情況制定的村級宅基地制度試點改革措施[11]。并且圍繞宅基地改革出臺了23項配套文件，宅基地退出方面包括《余江縣農村宅基地退出暫行辦法》《余江縣農村退出閑置宅基地綜合利用實施方案》等文件。其中明確規定了宅基地退出的方式、退出補償標準、退出程序、退出后土地的綜合利用。從每一層級制度體系的推行，到各項宅基地改革規則辦法的制定都明確系統，這使得宅基地改革能夠切實推行。

二是積極發揮村民自治作用。余江縣意識到村民在宅基地改革中的重要性，充分尊重農民的主體地位，成立了專門負責村民事務的農民自治組織。通過該組織村民積極參與村務事務管理，平等議事、公平協商，使得國家及上級部門推行的政策能夠在集體內部順利施行[12]。村民與村集體共同針對本村情況來制定具體實施方案，如參與宅基地退出規則及補償標準的制定，這樣能夠反映農民的訴求，維護農民的利益。此外村民自治提升了農民的主體意識，村民們為維護整個村集體的利益，會主動勸說動員周圍村民配合宅基地改革工作，極大發揮了村民自治在宅基地退出中的積極作用。

三是分類實施的退出及補償。余江根據本縣的情況，通過無償、有償并舉的方式進行退出與補償。實行無償退出的是戶外閑置廢棄、倒塌的設施以及一戶多宅不符合規劃的多宅部分及其附屬設施等。實行有償退出的是一戶多宅符合規劃的，既無法在集體經濟組織內部流轉又有退出意愿的多宅部分，對其按照每平方米20～50元的標準進行補償，最終取得的補償價格會因房屋結構、質量的差異而不同。對于多戶一宅中宅基地由非集體經濟組織成員占有使用，同時其他戶愿意退出的，原則上應當退出并按照每平方米50元標準對農戶補償[13]。為鼓勵農民退出全部宅基地，規定對全部退地農民的補償標準最高可高于原補償標準的20%。另外，為鼓勵村民退出宅基地還規定了享受優先租住本縣保障性住房、購買政府優惠商品房、每平方米600～800元房價補貼的相關政府優惠政策[14]。

四是具體詳細的退出程序。余江縣在宅基地退出程序上做出了具體的規定。整個程序包括農戶退出申請的提出;鄉鎮政府對申請內容的審核;審核通過后對宅基地狀況及面積的調查;信息的公示;退出農民與村集體經濟組織書面退地協議的簽訂;協議等材料的上報審查;縣（市、區）自然資源局審查、縣（市、區）政府批準，注銷土地使用權證，農戶騰退房屋并進行處置驗收。

2.安徽金寨

一是規范辦法先行先試。金寨縣針對宅基地制度改革出臺了《金寨縣農村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》《關于農村宅基地制度改革試點工作的實施意見》《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》等文件，在《金寨縣農村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》中明確規定了宅基地退出的原則、方式、程序、補償標準、退出社會保障，這使得金寨縣在宅基地退出過程中可以根據具體法律規定來規范各方主體的行為，具有較強的操作性。

二是注重農民參與管理。宅基地制度改革中，金寨縣廣泛聽取群眾的意見，著力發揮基層管理的優勢，注重農民在退出過程中的參與，邀請農民一同參與管理、解決問題，構建了一個新型的社會基層管理組織[15]。并且在宅基地退出的過程中能夠做到公開、公平、公正，因而村民積極廣泛參與，宅基地退出工作進展順利。

三是房地分離退出補償。金寨縣在宅基地退出補償中注重將宅基地與房屋相分離，分別對其補償。對地上房屋的補償分為以下幾種情況：一是房屋完好存在的，按土木、磚木、磚混、框架結構不同分別補償每平方米250、350、430、600元;二是一戶一宅下的房屋已部分倒塌，未倒部分按政策補償，已倒的房屋按標準的50%計算補償;三是房屋已全部傾倒滅失，但有該土地使用權證，依前款標準補償;四是一戶一宅下的簡易搭建、活動板房，若地上房屋為政府建設的不予補償，若是群眾自建的按每平方米160元補助。對于宅基地退出補償，其補償標準為每平方米35、70元，依據是否登記確權，是否面積符合標準。按每平方米35元標準補償的有：已確權發證但面積超標的;未確權發證對房屋占地外的宅基地的補償。按每平方米70元標準補償的有：已確權發證且面積合規的;未確權發證僅對房屋所占宅基地的補償。另外對未確權登記的，可補償面積的上限為160平方米[16]。

四是退出程序清晰公正。第一，產權人向村集體經濟組織遞交宅基地退出申請。第二，村集體經濟組織對申請信息進行審核。第三，鄉級人民政府對該申請及審核逐項進行審查，并按規定予以公示，公示過后無異議則繼續上報審批。第四，信息公示。共分為兩次，第一次對宅基地申請相關人員信息公示，第二次是對第一次公示的異議復核內容進行公示。第五，縣宅基地改革小組進行審批。第六，產權人與村集體經濟組織簽訂宅基地退出協議。第七，產權人申請并領取宅基地退出補償資金。

3.寧夏平羅

一是制定完整詳細的細則。平羅縣針對宅基地退出頒布了一系列的具體規定，包括《農民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》《農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》《農村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》等。其中對于宅基地退出的原則、條件、程序、補償辦法、保障機制進行了詳細的說明，完整詳細的規定是深化宅基地改革的必要條件。

二是以尊重農民意愿為前提。平羅縣宅基地試點改革成功的重要啟示在于注重了解農民在改革中的真實意愿，維護和保障農民的權益。平羅縣在改革中廣泛收集了解農民的訴求、意見、建議，解決農民的實際問題。平羅縣針對宅基地自愿有償退出中的具體問題，以9 000余份問卷調查了解情況，經統計，其中8 900 多份問卷中，擁護和支持改革的農戶達到80%以上[17]。平羅縣尊重農民的意愿，重視農民民主權利的行使，保護農民的合法權益。因而改革過程順利并能得到農民的支持。

三是實施分類分等級補償。平羅縣在宅基地退出后實行宅基地、房屋分別補償的政策，并且實施收儲補償。依補償對象類別、等級的不同對應不同的收儲價格標準。由《農民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》規定可知，對宅基地的補償首先將宅基地劃分為一、二、三類區域，其次由各個區域等級確定收儲價格的標準。一類區域宅基地收儲價格為10 000元，二類區域宅基地收儲價格為9 000元，三類區域宅基地收儲價格為8 000元[18]。其中以267平方米為標準面積，實際面積超出的部分其收儲價格按庭院經濟用地收儲價格執行。對于房屋的補償是按照房屋建造年限與建造結構來實施補償。

四是規定完善的退出程序。平羅縣的宅基地退出程序共有五個步驟：第一，由農戶向集體經濟組織提出包含土地房產等由所有共有人簽字蓋章的書面申請;第二，村集體經濟組織對相關內容審核確認;第三，村集體經濟組織委托具有資質的評估機構對退出土地、房屋進行價值評估;第四，農戶就退出土地房屋面積、補償標準、金額等事項與村集體協商并簽訂書面退出收儲補償協議;第五，縣級主管部門對權證注銷登記。

（二）宅基地退出的經驗啟示

1.明確具體制度規定是前提

從這幾個試點地區的實踐來看，各地區對于宅基地退出改革都有明確的制度規定。各地區針對宅基地退出經仔細考察與經驗總結而后制定出具體的實施辦法或細則，并且對宅基地退出的原則、方式、程序、退出補償等內容做出明確規定，這使得宅基地退出不再是政策文件中所指出的探索目標，而使宅基地退出有了實際的制度內容，并且通過地方政府規章或辦法或細則進行規定，保證了規范文件的效力，增強了宅基地退出實施效果。正是因為這些明確的制度規定才使得宅基地退出政策所傳達的改革內容有了具體的實施方案，進而使得宅基地退出可以順利開展。因此需要有明確具體的制度規定作為宅基地退出的前提依據。

2.賦予農民民主權利是關鍵

農民是宅基地退出中的主體。退出中農民的權利保障應該予以重視，具有雙重保障功能的宅基地于農民而言意義重大，農民退出宅基地過程中最關注的是自身合法利益是否有所保障。在江西余江、安徽金寨、寧夏平羅這幾個地區都非常注重農民在宅基地退出中的主體地位，不同程度地賦予農民民主權利，讓農民參與到退出進程中，農民參與過程中能夠合理表達自己的訴求，能夠參與管理解決問題，能夠對退出程序有效監督，能夠積極配合有序退出，此外農民會自發地鼓勵勸說其他村民退出宅基地。

3.分類實施退出補償是根本

宅基地退出的補償可能涉及農民的地上房屋及房前屋后的附屬設施等補償的問題。具有一定的復雜性，對其分類實施退出并進行補償是解決這一問題較好的方法。余江、金寨、平羅這些地方注重依據本地區退出政策精神及模式要求，對退出宅基地補償類別進行區分，并且各類別都有其對應的具體補償標準的經驗值得借鑒。

4.公開公正退出程序是保障

具體完備的退出程序是宅基地順利退出的保證，也是農民宅基地退出能夠公平公正進行的保障。之所以余江、金寨、平羅農村宅基地退出能夠有序開展并能取得很好的效果，是因為其在退出程序方面更重視程序的具體可操作性，沒有忽視農民意愿表達與協商，也注重對宅基地退出過程的全程監督。這些地方就宅基地退出程序細分為不同的步驟流程，從農民的自愿申請開始到退出宅基地的審核評估確認，再到與農民就補償事宜協商以及到最后對農民進行分類補償，每一個退出環節都有詳細的規定，這使得宅基地退出有了可遵循的程序，有助于農民順利有序地退出。

四、城鄉融合發展中農村宅基地退出的完善建議

城鄉融合發展中農村宅基地的順利退出重在具有完善可操作的制度規則以及重視農民在退出中的權益保護。針對當前宅基地退出中存在的問題，應該結合宅基地試點典型地區的經驗并且考慮今后在全國范圍實施的可行性從而進行法律完善。

（一）完善宅基地退出規定

法律具有指引作用，完善的法律規定是指引宅基地退出順利實施的重要依據。在我國大量閑置宅基地需要進行盤活利用的現狀下，宅基地退出無疑是實現閑置宅基地利用的重要路徑之一?！稗r民依法自愿有償退出宅基地”已被寫入《中華人民共和國土地管理法》，說明了宅基地退出的重要性與緊迫性。但相關法律表達不足有礙宅基地退出政策的落實，因此建議首先制定出與宅基地退出政策相銜接的全國性制度規定。2019年中央一號文件指出研究起草農村宅基地使用條例，這是在宅基地立法方面做出的重要決策部署。因此可以在農村宅基地使用條例里單獨列一章規定宅基地退出，其中包括宅基地退出的原則、退出的主體、退出的范圍、退出的補償標準、退出的程序設定、退出的監督管理、退出的法律責任等。其次鼓勵地方性法規在此上位法規定的相關宅基地退出限定的標準范圍內，結合本地區的實際狀況制定適合本地區宅基地退出的辦法或細則。我國幅員遼闊，農村覆蓋面積廣，地區差異明顯。因此對于各地區宅基地退出的規定也應做到因地制宜，結合各地區不同的退出模式進行不同的退出程序設定，結合當地經濟發展水平及財政狀況在規定的補償標準范圍內進行設定，結合不同農村地區、不同的風俗習慣進行退出監管主體責任分配。以上位法規定的內容為依據，對退出規定進行具體細化。一方面使得政策可以同法律密切銜接，另一方面使得法律兼顧了普遍性與靈活性，這樣可以保證宅基地退出制度規定在全國范圍內順利施行。

（二）確保農民的主體地位

從宅基地退出試點地區的成功經驗可知，只有確保農民的主體地位，保證農民的民主權利，維護農民的合法利益才能使得宅基地有序順利退出。是否符合農民利益最終由農民說了算，建立農民利益表達機制與參與形成機制至關重要，只有農民掌握了主動權和話語權，成為自己的主人，才能真正保障農民利益[19]。因此保證宅基地退出中農民的主體地位是必要的。第一，以農民的意愿為前提。保證宅基地退出是農民的內心意愿，自主選擇，不得強制逼迫其退出宅基地。第二，退出過程中應當保證農民合理訴求的表達?？梢越梃b寧夏平羅農民參與機制以及江西余江農民自治的經驗，在農民宅基地申請、審核、公示期間設立宅基地退出村民自治小組，專門聽取、收集農民在退出過程中表達的相關訴求，再將農民的訴求集中向鄉鎮政府反映并共同參與解決。第三，注重與農民平等協商。宅基地退出補償關系著農民的切身利益，補償的金額應當依據退出的范圍在補償標準范圍限度內與農民平等協商最終確定。第四，重視公開透明便于監督。宅基地退出程序中應當注意公開公正性，對宅基地退出申請、評估、審核相關信息進行公示，保證退出宅基地信息的真實性與準確性。對宅基地退出的補償范圍、標準、金額等信息進行公示，保證宅基地退出補償規范且合理。同時成立宅基地退出監督小組，該監督小組參與宅基地退出程序全過程監督。其余村民也可隨時對退出宅基地進行監督。第五，確保農民異議申訴救濟渠道暢通。當農民對退出宅基地的相關信息存在異議或退出補償侵犯農民利益時，應當允許農民向鄉鎮政府異議申訴，鄉鎮政府應當及時處理并做出答復。

（三）制定合理的補償標準

合理的補償標準有助于農村宅基地退出制度的實施，有助于農民積極主動地配合進行宅基地退出。合理的補償標準是能夠區分宅基地及其附著物并分類補償的，是保證農民利益不受損且能夠平衡地區財政收入水平的，是擁有廣泛補償資金來源且能夠平穩運作的。

1.補償范圍

實踐中宅基地退出后的補償問題較為復雜，往往退出宅基地上附著有農房及其他生活附屬設施，因此對宅基地退出補償不能一概而論，分類進行補償更為科學合理。宅基地退出補償的范圍應當包括如下方面。第一，對宅基地的補償。農村宅基地分配無償性與無期限性對農民來說是一種福利性保障，而農民進行宅基地退出則會失去原先所享有的福利，于農民而言是一種損失，對其所退出的宅基地應當補償。第二，對房屋的補償。宅基地是供農民生產生活的集體建設用地，當其退出宅基地時不僅是宅基地本身的退出，同時也是宅基地上房屋的退出。房屋是農民的私有財產，合法的私有財產受法律保護，對于此部分應該予以補償。第三，對生活附屬設施的補償。農民對宅基地的利用不僅是建造農房，也包括在宅基地上房前屋后為滿足生活需要建造的廚房、廁所、牲畜圈等附屬設施，這些為其生產生活所必需且未超標準占用的宅基地，等同于農房的延伸，應當予以補償。當然也要嚴格按照實事求是原則的要求，只有合法合規的宅基地才能得到補償，違法違規的收回且不予補償[20]。第四，對農民退出安置的補償。我們看到試點地區在退出補償范圍里有包括政府對宅基地退出農民進行購房補貼或提供相應的優惠政策，這其實是一種對農民進行宅基地退出的激勵與保障。宅基地是農民重要的生活保障，在城鄉經濟差距較大的今天，農民退出宅基地后融入城市生活還具有一定的挑戰性。宅基地退出具有聯動效應，因此既要關注農民宅基地退出問題本身，也要重視宅基地退出后農民的生活保障問題。因而有必要對農民退出進行安置補償。

2.補償標準

補償標準的確定是宅基地退出中的核心。既要考慮農民利益需求，也要關注當地經濟發展水平。因此補償標準的確定應當更切合各地區實際狀況，建議由省級人民政府針對宅基地、地上房屋、地上生活附屬設施、安置補償制定本地區最低補償標準，保證農民的利益不受侵犯?？梢詤⒄照鞯匮a償標準進行宅基地退出最低補償標準的制定[21]，在修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中征收土地的補償費用包括土地補償費、村民住宅、地上附著物和青苗補償費、安置補助費、社會保障費等。征收土地與宅基地退出，其區別在于前者具有強制性而后者具有自愿性，但二者最終都是將土地重新收歸國家或集體所有，存在一定的共通性。因此可以參考征地補償標準來確定宅基地退出的補償標準。對于宅基地退出的補償標準可根據區片綜合地價，將全國按照東、中、西部進行區片劃分。在每一分區內部依據本區域所有地區平均最高與最低地價確定土地價值區間范圍，同時依據不同土地狀況、區位特點等乘以一定的系數來確定。東部地區宅基地退出補償標準可以為70萬～100萬元每畝;中部地區宅基地退出補償標準可以為40萬～70萬元每畝;西部地區宅基地退出補償標準可以為15萬～40萬元每畝。對于地上房屋的補償標準可依據區片綜合房價，同時依據不同地理位置、房屋新舊程度等乘以一定的系數[22]。同樣劃分東、中、西部區域，依據本區域所有地區平均最高與最低房價確定房屋價值區間范圍。東部地區地上房屋補償標準可以為600～1 000元每平方米;中部地區地上房屋補償標準可以為400～600元每平方米;西部地區地上房屋補償標準可以為200～400元每平方米。對于生活附屬設施的補償標準應當綜合考慮本地區實際情況來設定，并依其占地面積、新舊程度、生活必要程度等乘以一定的系數來區別補償。東部地區附屬設施補償標準可以為60～100元每平方米;中部地區附屬設施補償標準可以為40～60元每平方米;西部地區附屬設施補償標準可以為20～40元每平方米。對農民退出安置補償標準應在保障農民原有生活水平的基礎上，依據區片綜合地價、經濟生活水平等進行補償標準制定。但東部地區退出安置補償標準不得低于1 000元每人;中部地區退出安置補償標準不得低于900元每人;西部地區退出安置補償標準不得低于800元每人。其次授權地市級人民政府制定補償的具體實施細則。在最低補償標準基礎上，綜合考慮土地區位差異、房屋新舊程度、結構特點、附屬設施存廢狀況、農民退出后的實際生活保障、同期城市人均收入水平等因素后制定各地區合理的補償標準。

3.補償資金

宅基地退出補償中，補償資金對退出農民來講意義重大。村集體擁有充足的資金能夠保證農民宅基地退出具有動力，同時能夠影響整個宅基地退出工作的發展進程，因此拓寬補償資金來源渠道和多方籌集至關重要。第一，可以利用集體經營性建設用地出讓收益。我國已允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同權同價同等入市。集體經營性建設用地入市后村集體會獲取出讓金，屬于村集體的那部分出讓金可以作為宅基地退出的資金來源。第二，可以利用農村集體產權改革所得收益。在進行農村集體經營性資產股份合作制改革中將集體資產折股量化給農民，并進行經營管理與收益分紅，其中村集體會有盈利收入，對于其中的部分收入可作為補償資金的一種。第三，可以利用農村集體資源經營收益。除土地資源收益外，我國農村地區各村集體可以根據本集體所處地區的地理位置和環境資源優勢，發展旅游業、手工制造業、天然產品加工業，以此經營收益作為宅基地退出補償資金來源。第四，可以利用村集體資金對外投資而獲取的股權收益。作為民事主體的集體經濟組織可以進行相應的民事活動，可以對外投資取得股權，從而以股權收益作為補償資金。第五，建議中央、省市財政給予宅基地退出專項資金支持。第六，建議將農村發展資金、部分扶貧資金、環境整治資金、土地整理資金等進行整合，捆綁使用，以此提供資金支持進而深入推進宅基地退出工作。

（四）健全宅基地退出程序

健全的宅基地退出程序是宅基地合法有序退出的程序性保障，宅基地退出程序應該保證從土地確權評估開始至最終農民獲取宅基地退出補償的程序完整性，并且要注重各環節間的銜接以及農民意愿的表達，與此同時不能忽略對程序的監督。

1.土地確權評估程序

宅基地權屬關系模糊難以激勵農民自愿退地[23]。通過土地確權確保宅基地產權關系清晰，明確“戶”與“宅”的界限，堅持一戶一宅原則，對違規超占、違法亂占進行收回。首先，應當確保對農村宅基地和房屋的確權登記，建立宅基地和房屋信息檔案。其次，集體經濟組織與專業技術人員共同參與宅基地的調查、測量、審核并頒發確權證書。最后，針對宅基地、農房等不動產的價值做出評估報告，為后續補償提供參考依據。

2.宅基地退出申請審核程序

宅基地退出應當是農民基于自己內心意愿做出的選擇，因而應當以農民的申請作為宅基地退出程序啟動的開始。農民首先以書面形式向集體經濟組織遞交宅基地退出申請，包括宅基地退出申請書、宅基地確權憑證、宅基地信息、宅基地退出人員信息。其次是村集體對農戶的申請信息進行初審和復審。通過初審對農民提供的相關信息內容核查，并將相關信息公示公開，其他農戶及經濟組織成員等可對其異議。公示無異議的進入復審程序對農戶是否符合宅基地退出條件、擬退出宅基地及地上房屋、附屬設施產權狀況等進行審查確認。

3.退出補償協商談判程序

在經過相關確權評估、申請審核程序后，農民擬退出的宅基地、農房、附屬設施的產權、范圍、區位、使用情況等信息已清晰明確。其后針對退出的農戶應當進行相應的補償。宅基地退出補償與農民自身的權益保障關系重大，因此退出補償中應當重視農民訴求的表達，設立退出補償談判程序。在確保農民主體地位的同時，能夠真實反映其內心的補償期待。針對退出宅基地的具體情況，農村集體經濟組織與農民應當在省級人民政府制定的最低補償標準及授權的地市政府規定的具體補償標準范圍內進行補償的協商談判，最終確定補償金額。

4.退出補償審批備案程序

經農民充分表達意見并與農村集體經濟組織協商確定補償金額后，應當報鄉級政府進行審查，而后報縣級政府進行審批并留底存案。對宅基地退出補償的審批應當認真審慎，既要確保補償不低于最低補償標準，也要保證補償符合本地區實際情況所規定的補償范圍，還要重視宅基地退出農民的利益保護。另外對相關補償內容及審批的備案不能忽視。注重對補償的范圍、形式、標準、金額、農民參與補償協商談判書面報告等相關內容備案保存，便于監督檢查，并能為解決宅基地退出矛盾糾紛提供事實根據。

5.宅基地退出監督程序

宅基地退出公平公正順利的實施需要監督程序加以保障，應通過以下四類監督主體加大監督力度。一是宅基地退出農戶。退地農戶本身可以對集體經濟組織及政府就宅基地退出確權、審批、補償等環節中的行為、決定、審批結果進行監督并有權提出異議。二是其他集體經濟組織成員。在農村這樣彼此相對熟悉的環境中，其他集體經濟組織成員較政府對退地農戶的真實情況更加了解，他們可以對農戶退出宅基地相關信息的正確性進行監督，同時也可以對相關部門就宅基地退出的各程序進行監督，保證程序正義，維護農民利益。三是政府及其各部門。每一級政府及其部門都有不同的職責，對于職責范圍及權限范圍內的事項應當相互進行監督。同時對宅基地退出農民的資格、土地產權、退出條件、補償金額等進行監督。四是社會群眾。社會群眾是一龐大的監督群體，也是監督中重要的力量，其可以以理性公正的思維對宅基地退出事宜進行監督。就監督程序而言，首先是監督主體向村集體或鄉鎮政府提出異議，由政府、集體經濟組織、農戶代表、社會群眾代表組成，負責宅基地退出監督檢查事項。其次對異議事項進行調查，然后督查組織做出處理意見，最后監督相關人員進行改正。

參考文獻

[1] ?徐忠國，卓躍飛，吳次芳，等.農村宅基地問題研究綜述[J].農業經濟問題，2019（4）：28-39.

[2] ?王利明.中國民法典學者建議稿及立法理由：物權編[M].北京：法律出版社，2005：272-273.

[3] ?陳小君，蔣省三.宅基地使用權制度：規范解析、實踐挑戰及其立法回應[J].管理世界，2010（10）：1-12.

[4] ?關江華.基于風險能力評價的農戶宅基地流轉福利變化研究——以武漢城市圈典型區域為例[D].武漢：華中農業大學，2014：9.

[5] ?祁全明.農村閑置宅基地治理法律問題研究[M].北京：法律出版社，2018：143.

[6] ?李祎恒，陶明鳳.宅基地退出中保障農民住宅權的法學分析[J].江蘇農業科學，2019（15）：44-47.

[7] ?鄭風田.讓宅基地“三權分置”改革成為鄉村振興新抓手[J].人民論壇，2018（10）：75-77.

[8] ?吳爽.農村宅基地退出實踐的法律反思[J].學習與實踐，2019（8）：17-24.

[9] ?彭小霞.論村民自治權在農村宅基地退出中的實現[J].理論月刊，2019（3）：93-101.

[10] ?朱路路.我國農村宅基地使用權有償退出法律制度研究[D].錦州：渤海大學，2018：11.

[11] ?陳勝祥.制度嵌入的邏輯——農村宅基地制度試點改革“余江模式”解析[M].北京：經濟管理出版社，2017：78.

[12] ?王向陽.超越“保障權”與“財產權”：宅基地改革的治理路徑探析——基于江西“余江宅改”的案例分析[J].理論與改革，2019（5）：153-165.

[13] ?余永和.農村宅基地退出試點改革：模式、困境與對策[J].求實，2019（4）：84-97+112.

[14] ?土流網.2018年江西余江推進宅基地制度改革三項機制試點[EB/OL].（2018-04-18）[2020-01-02]https：//www.tuliu.com/read-78533.html.

[15] ?鄭鳳萍，陳涵，許淑芬.宅基地退出與推進農村發展問題探析——以金寨縣為例[J].安徽農學通報，2017（12）：9-11.

[16] ?金寨縣人民政府網.關于印發《金寨縣農村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法（試行）》的通知[EB/OL].（2016-07-25）[2020-01-02]http：//www.ahjinzhai.gov.cn/public/6597231/16166651.html.

[17] ?廖成泉，陳松虎，陳凱.平羅縣農村宅基地制度改革的做法、成效及經驗啟示[J].廣東土地科學，2019（1）：9-13.

[18] ?平羅縣人民政府網. 平羅縣農民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法[EB/OL].（2017-07-05）[2020-01-02]http：//www.pingluo.gov.cn/xxgk/zf xxgkml/qnhn/201808/t20180822_1007602.html.

[19] ?宋志紅.中國農村土地制度改革研究思路、難點與制度建設[M].北京：中國人民大學出版社，2017：8.

[20] ?盛凱，范蘭丹.農村宅基地退出的理論框架與實現路徑[J].南方國土資源，2019（8）：45-49.

[21] ?茍正金，吳煒.宅基地使用權退出法律規制研究——以江西省某縣為調查對象[J].西南民族大學學報（人文社科版），2019（7）：82-86.

[22] ?馬智利，魏東.宅基地住房券價格補償機制研究[J].中國房地產，2019（30）：43-48.

[23] ?莊開明，彭亮，黃敏，等.農村閑置宅基地有償退出與優化利用——基于四川省農地改革與探索的實踐[M].北京：人民出版社，2017：130.

Abstract： The development of urban-rural integration requires that rural homestead should be withdrew with compensation voluntarily， which could optimize and improve the utilization efficiency of homestead. At present，there are some problems in the withdrawal of homestead in China， for lacking of the relevant stipulations of the withdrawal， for ignoring the dominant status of farmers， for making difference of the compensation standards for the withdrawal， for the confusion withdrawal procedure. Through making a study on the withdrawal of sites inYujiang of Jiangxi， Jinzha iof Anhui and Pingluo of Ningxia， it provides us with useful experience and enlightenment， including specific institutions and regulations， the democratic rights of farmers， classification for withdrawal compensation， the withdrawal procedure of openness and fairness. Therefore， under the background of the development of urban-rural integration， our country is supposed to perfect relevant institutions and regulations for the withdrawal of rural homestead， ensure the dominant position of farmers， formulate reasonable compensation standards，perfect the procedure of the withdrawal of homestead. In this way， we can promote the withdrawal of homestead voluntarily and orderly.

Key Words： urban and rural integration development; homestead; withdrawal; compensation