論鄉規民約在現代鄉村治理中的困境與對策

王會極

關鍵詞鄉規民約 現代鄉村治理 法制 困境

一、鄉規民約在現代鄉村治理中的困境

（一）鄉規民約定位不明確

在鄉村治理當中，鄉規民約雖然已經起到一定作用，但其效果尚未得到完全認可，這很大程度上是因為鄉規民約定位不清晰。如果將鄉規民約視作普通的民事契約，存在一定的不合理?！昂弦狻笔敲袷缕跫s最突出的特征，也即契約的條款必須要滿足每個成員的意愿，但鄉規民約顯然無法滿足此項條件。如果將鄉規民約視為行政行為，同樣也不合理。鄉村集體雖然是制定鄉規民約的主體，但并不是符合國家規定的行政主體。因此，鄉規民約在定位方面不清晰，在解決糾紛問題時，無法提供相應的救濟。

（二）鄉規民約制定過程中不符合相關規定

鄉規民約的制定太過隨意，未按照國家法律規定進行。為增強鄉規民約效力，我國《村民委員會組織法》當中已經提出明確的規定，首先，只有當地的村民會議才有權利制定鄉村公約;其次，村民會議擁有表決權，并且與會農戶在本村農戶中所占比例必須大于三分之二，表示同意的村民數量必須超過半數，所進行的表決才能生效。但就鄉村治理的實踐來看，很多地方在制定鄉約時并沒有按照國家法律規定的章程進行，而是各行其事。部分地方在制定鄉約時以鄉鎮的管理制度為參照，部分地方則是由當地的村委會，或村黨支部開會討論制定。鄉約制定的公開性、透明性以及民主性都未得到保障，所制定的鄉約并不符合村民意愿，導致執行時處處受阻，難以發揮實際作用。

（三）部分鄉規民約不考慮民情或者和法律沖突

部分鄉規民約的內容太過苛刻，片面注重響應國家號召，根本沒有考慮本地村民的風俗，對村民的生活造成極大干擾，甚至引發民怨。以喪事為例，部分鄉村硬性要求村民簡化儀式，不允許祭拜活動等。雖然這些鄉規民約在改變農村精神面貌上確實起到了一定的作用，但對廣大村民而言，短時間內移風易俗并非易事。如果一定要采取強制的措施來管制村民，不僅會導致村民嚴重不滿，甚至會引發更大的沖突，完全違背制定鄉約的初衷。而部分鄉約則完全參照國家的法律規定，或者是以上級部門頒布的文件作為樣本，或者純粹照搬他處的經驗，根本沒有考慮本村的實際空洞，可操作性明顯不足，在本村治理當中也難以發揮任何作用。還有部分民約則是單純沿襲當的風俗習慣，在內容方面與國家法律存在沖突，無法真正維護村民的利益。比如部分地方的鄉約規定婦女沒有繼承權，而這一點顯然不符合國家法律當中男女平等的原則。在鄉村治理的實踐當中如果以類似的鄉約為依據，必定會導致封建陋習大行其道，對鄉村治理造成負面影響。除此之外，鄉村不斷發展的同時，部分地區仍然沿用過去的鄉約，并沒有對鄉約的內容進行更新，沒有采取新的治理方式，導致鄉約過于落后，難以滿足鄉村治理的需求。

（四）鄉規民約涉及面太窄

鄉規民約的作用十分豐富，比如協調村民關系、保護鄉村環境等。提高農村地區治理水平等。但上述事宜僅是鄉村治理的部分，明顯缺少農村產業發展、幫助農民發家致富、加快農村合作社發展等方面的內容，因此在提高農民生活水平、促進鄉村經濟發展方面難以發揮作用。

二、鄉村治在現代鄉村治理中如何更好發揮作用

（一）提高基層干部意識

鄉規民約實施過程中之所以會出現行政干預過度的情況，根本原因在于基層干部未能真正理解鄉規民約。因此需要進一步明確鄉規民約的具體作用;鄉規民約并非只是紙面文字，更是黨和國家在長期鄉村治理實踐當中積累的寶貴經驗;在鄉村治理、村民關系協調等方面，鄉規民約可以進一步提高法治建設的水平;鄉規民約可以為國家政策的具體實施提供保障，顯著促進農村地區發展;鄉規民約還具有一定的過渡作用，可以成為國家法律與村民習俗之間的銜接，確保國家法律得以逐步落實;在鄉村醫療、環境保護、秩序維護等方面，鄉規民約也有著十分突出的作用，可以提高新農村建設的速度。通過不同渠道廣泛宣傳鄉規民約，還可以提高基層干部的意識水平，讓他們充分認識到鄉規民約在基層管理實踐中的作用，自覺為制定鄉規民約創造更為寬松的環境。但在具體的工作當中，通過提高干部意識來降低行政權力對鄉規民約的過度干預，需要注意以下問題：上級政府如果太過看重鄉規民約，基層干部反饋可能會太過激烈，導致行政干預過大。因此，在提升干部意識時，應盡量從宣傳的方面著手，所給出的任務不宜太過具體。

（二）規范鄉規民約的適用范圍

只有規范鄉規民約的適用范圍，才能解決鄉規民約和國家法律存在沖突的問題。首先，要明確鄉規民約并非民事契約，也不是政府的行政行為，而是鄉村的自我規范，這種行為由國家法律授予，同時具有一定的法律作用，但不能超出國家法律許可的范圍。其次，制定鄉規民約要遵從多數村民意愿，通過大部分村民表決的鄉規民約，已經具有一定的法律效力，所有村民均需服從。如果有村民違反鄉規民約，或者表示反對，應采取方法進行約束，但必須在國家法律規定的范圍之內。所以，制定鄉規民約的過程必須要做到公開公正，要符合大多數村民意愿。最后，要清晰體現鄉規民約的地方性，在制定鄉規民約時需要以國家法律為基礎，結合本村的具體情況進行調整創新。明確鄉規民約的定位和性質，可以讓更多群眾了解鄉規民約的作用與價值，從而自覺地配合基層干部開展工作。

（三）政府行政部門應該充分尊重鄉規民約

目前鄉規民約在運用當中出現了諸多問題，究其根由是因為與國家法律存在沖突，要想成功解決上述問題，就必須構建寬松的環境。首先，要明確國家法律在制定鄉規民約當中的重要作用。鄉規民約制定不可超出國家法許可范圍，而且必須嚴格遵循國家法的指導，這是鄉規民約真正具有約束作用的重要前提，同時也是鄉規民約得以實際執行的根本所在。不符合這一前提的鄉規民約不會得到國家法的支持，在鄉村治理實踐當中也難以發揮任何作用。其次，國家法必須給予鄉規民約充分的尊重。在基層管理當中，鄉規民約可以充分發揮輔助作用，彌補國家法的不足，所以，對于鄉規民約，國家法應當給予充分的尊重;國家法在立法層面應當注重與鄉規民約之間的溝通，要吸收鄉規民約中有積極意義的成分，進一步完善相關立法，賦予鄉規民約相應的法律效力，確保鄉規民約得到足夠的重視;在司法層面應當注重充分發揮鄉規民約的調節功能，使國家法和鄉村具體實踐得以完美融合。兩者之間的協調可以營造和諧的氛圍，確保鄉規民約充分發揮作用。

（四）充分監督規范鄉規民約制定過程

1.監督制定程序

要想改變鄉規民約制定主要取決于基層干部、村民參與純粹只是形式的現狀，在制定鄉規民約時就必須按照國家法律程序逐步進行。鄉鎮政府必須充分發揮監督職能，把控好鄉規民約制定的每一個環節，在具體操作時可參照村委會選舉流程進行;派遣鄉鎮政府代表對制定的過程進行嚴格監督，為避免干預制定的過程，鄉鎮政府代表只負責進行監督，不能參與發表意見。確保鄉規民約制定嚴格按照法律程序執行;與會農戶數必須在本村總戶數占比超過三分之二，通過人數必須過半，所制定的鄉規民約才真正具有效力。嚴格的監督可以確保所制定的鄉規民約具有法律效力，能夠真正體現大多數村民的意愿，能夠充分地保障村民的權益。鄉規民約由大多數村民表決通過后，還需要提交給鄉鎮政府，由鄉鎮政府負責備案和核查，確保不會出現違反國家法規的問題。

2.規范完善內容

其一，鄉規民約的內容必須符合國家法律規定，必須以國家的法律作為指導，不能出現任何違反國家法律規定的內容，不能損害村民應有的權益。對鄉規民約的內容體系進行重構時，必須注重其合法性，凡是不符合國家法律的，落后的部分必須全部剔除，比如侵犯婦女繼承權益的條款，或者是損害村民人身自由權的部分。

其二，鄉規民約的內容要具有可行性。鄉規民約并非簡單的文字條約，其內容必須與村民生活密切相關，要適當增加部分能夠促進基層管理、鄉村建設的內容，比如家庭矛盾糾紛處理、道路交通、環境保護等。

除此之外，鄉規民約還必須響應國家的號召，要結合時代需求進行更新，比如新的土地法實施之后，鄉規民約當中應增添部分與農村土地管理相關的內容，確保農村土地流轉符合國家法律規定。

3.成立專門的執行組織

建立專門的組織負責落實鄉規民約，可以增強執行的效果。鄉規民約的執行必須符合法律規定，不能采取任何違背國家法律規定的方式。實際操作時可以建立專門的組織負責執行，比如評理會、仲裁會等。由德高望重的村民擔任成員，負責評議與鄉規民約相關的人和事，充分發揮他們在鄉規民約執行當中的輔助作用，確保鄉規民約真正執行到位。

（五）依實際情況擴大鄉規民約適用范圍

在鄉村治理當中，鄉規民約確實具備一定的進步作用，比如環境治理及矛盾調解等方面，但在促進農村經濟發展方面還沒有表現出太大的效力。在今后的實踐當中，應不斷擴大鄉規民約具體的適用范圍，比如鄉村青壯年外出務工，導致大量土地荒蕪的問題，可以適當增加與土地流轉相關的條款;再比如因養殖禽畜而導致的環境衛生問題，可以適當增加規范養殖的內容。此外，還可以結合本村情況，適當增加與農村個體經營相關的內容，確保在基層管理當中更好地發揮鄉規民約的作用。