農業農村系統國有單位機構改革進展研究

吳駿澤 郭靜如

摘 ?要：農業農村系統國有單位機構改革是黨和國家機構改革的重要組成部分，機構改革成效事關國家三農事業穩定大局。為了系統梳理全國農業農村系統國有單位機構改革進展成效，找準改革痛點，為形成三農工作合力提供輔助參考。本研究重點分析農業農村部、省級、地市級、縣級、鄉鎮農業農村系統國有單位改革現狀，挖掘機構改革主要難點，并對做好縣級、鄉鎮國有涉農機構改革提出建議。

關鍵詞：農業農村;國有單位;機構改革;政策建議

中圖分類號：S-01 ? ?文獻標志碼：A ? ?論文編號：cjas20200300065

Abstract： The reform of state-owned institutions in agriculture and rural systems is an important part of the reform of the party and state institutions. In order to systematically review the reform progress of the state-owned institutions in the national agricultural and rural systems， identify the key points of the reform， and provide reference for the formation of joint efforts in the work of agriculture， rural areas and farmers， this study analyzes the current situation of the reform of state-owned agricultural and rural institutions in the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， provincial， prefecture-level， county-level and township agricultural and rural systems， explores the main difficulties in the reform， and puts forward suggestions for the reform of state-owned agriculture-related institutions at the county and township level.

Keywords： Agriculture and Rural Areas; State-owned Entities; Institutional Reform; Policy Suggestions

0 ?引言

2020年是全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年。小康不小康，關鍵看老鄉。脫貧攻堅質量怎么樣、小康成色如何，很大程度上要看“三農”工作成效[1]。農業農村系統國有單位作為“三農”工作的國家隊，肩負推動鄉村振興戰略實施的重要使命，加強組織保障、形成工作合力都離不開對組織機構的改革與調整。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》明確提出組建農業農村部[2]，農業農村系統國有單位機構改革由上而下逐步實施。

1 ?農業農村部系統機構改革順利完成

從1978—2018年，中國于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年進行了8次政府機構改革[3]。1982年和1988年機構改革涉及農業部門。自2018年3月以來，農業農村系統國有單位機構改革有序實施，農業農村部貫徹落實《深化黨和國家機構改革方案》要求，推進機構改革各項工作任務。截至2019年12月31日，已全面完成農業農村部機關組建及部直屬單位名稱變更等相關工作。各省級農業農村部門以農業農村部機構改革整體思路為參考，結合本省農業農村發展改革的實際情況，組織實施省以下農業農村系統國有單位的機構改革任務。截至2019年12月31日，各省級、地市級農業農村部門機構改革已基本完成，縣、鄉鎮兩級的機構改革在持續推進中。

1.1 ?農業農村部系統機構設置基本情況

按照《深化黨和國家機構改革方案》有關精神，原農業部機構改革思路主要是：將中央農村工作領導小組辦公室的職責、農業部的職責，以及國家發展和改革委員會的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責整合，組建農業農村部，作為國務院組成部門。中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部。主要職責是，統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策，監督管理種植業、畜牧業、漁業、農墾、農業機械化、農產品質量安全，負責農業投資管理等，不再保留農業部。習近平總書記指示，中央農辦、農業農村部不僅要抓農業，還要抓農村發展，抓“三農”重大政策研究制定，加強黨的領導、貫徹中央精神[4]。截至2019年12月31日，農業農村部系統機構改革已順利完成。農業農村部機關共有22個司局，分別是辦公廳（對臺灣農業事務辦公室）、人事司、法規司、政策與改革司、發展規劃司、計劃財務司、鄉村產業發展司、農村社會事業促進司、農村合作經濟指導司、市場與信息化司、國際合作司、科技教育司（農業轉基因生物安全管理辦公室）、農產品質量安全監管司、種植業管理司（農藥管理司）、畜牧獸醫局、漁業漁政管理局、農墾局、種業管理司、農業機械化管理司、農田建設管理司、直屬機關黨委、離退休干部局，1個派出機構為長江流域漁政監督管理辦公室。中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部，中央農辦秘書局負責中央農村工作領導小組辦公室日常工作。農業農村部直屬事業單位現有34家，農業農村部直屬企業現有1家。

農墾系統相比其他原農業部門中的分領域機構，有一定的特殊性。2018年度農業系統國有單位人事勞動統計數據顯示，截至2018年12月31日，全國農墾系統國有單位超過3000個。目前，各級農墾管理部門機構改革已基本完成。省級農墾管理機構主要分為兩大類，農場歸市縣管理的墾區一般在省級農業農村部門設農墾處（局），少數省農墾處與其他處合署設置，個別省設農場管理總站，承擔全省農墾監管和服務職能;集團化墾區多數仍實行“一個機構、兩塊牌子”，少數省市在農業農村部門設有農墾管理或協調服務機構。

2.2 ?縣、鄉鎮兩級農業農村系統機構改革進入攻關收尾階段

做好基層機構設置和職能配置，是本輪機構改革的重要內容，是確保機構改革整體推進的重要環節[10]。按照由上到下的機構改革順序，在省、地市兩級農業農村系統機構改革基本完成的基礎上，縣、鄉兩級農業農村系統機構改革陸續開展起來。據全國農業系統國有單位人事勞動統計數據顯示，截至2018年底，縣級涉農國有單位機構數近40萬個，鄉鎮涉農機構數約40萬個。預計2020年底縣、鄉兩級的涉農國有單位的機構數較2018年度相比有下降趨勢，下降比例預計超過10%，特別是鄉鎮一級具有獨立法人資格的涉農機構預計有較大幅度的下降?？h、鄉兩級處于基層，改革相比省地兩級更具特殊性，各地區也存在較大差異。因各地農業農村發展任務側重及機構數額限制等多方面因素，此次機構改革的難點也集中在基層，鄉鎮與上級政府間關系不夠順暢，機構管理效益無法充分發揮[11]，縣、鄉兩級涉農機構改革后續疑難問題有不同程度的積累?？h級農業農村系統國有單位的機構改革思路與地市級保持大體一致，實際改革中將各分領域的涉農機構整合為農業農村局，縣級農業農村局直屬單位以事業單位為主體，涵蓋了畜牧獸醫、農技推廣服務、農業行政綜合執法、農村經濟經營管理、農業廣播電視學校等領域機構。從全國農業農村系統國有單位整體來看，因很多鄉鎮不單獨設置具有獨立法人資格的涉農機構，縣級農業農村部門往往不僅承擔著統籌指導縣鄉兩級農業農村相關工作，更側重于具體事務的執行工作。

從機構改革現狀分析，受基層農業農村系統機構數額限制的影響，每個鄉鎮涉農機構（具有獨立法人資格的涉農機構）個數一般不超過2個，涉農機構主要涵蓋農業技術推廣站（中心）、農機技術服務站（中心）、農業（農村）綜合服務站（中心）、畜牧獸醫領域相關涉農機構等類型。根據前期調研情況顯示，全國農業農村系統鄉鎮涉農機構改革主要可以分為2種情況。一是機構改革后，鄉鎮涉農機構整合納入鄉鎮人民政府中，很多鄉鎮涉農基層機構不再保留法人單位資格，原鄉鎮農業綜合服務中心（站）相關工作接受鄉鎮人民政府統一領導，縣級農業農村部門與鄉鎮農業農村機構往往在業務上沒有業務指導關系，鄉鎮的農業農村工作以鄉鎮人民政府統一管理、統一實施。二是機構改革后，鄉鎮涉農機構依然保留獨立法人資格，在接受鄉鎮人民政府直接領導的同時，接受縣級農業農村部門業務指導。

2.3 ?地市級、縣級農業綜合執法隊伍初步整合建立

中共中央《深化黨和國家機構改革方案》中明確提出要整合組建農業綜合執法隊伍。將農業系統內獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍整合，實行統一執法。由農業農村部指導。2018年12月13日，農業農村部召開深化農業綜合行政執法改革工作視頻會議。農業農村部部長韓長賦在會上強調要加快推進農業綜合行政執法改革，建設堅強有力的農業綜合執法體系和執法隊伍，為實施鄉村振興戰略，推進農業農村現代化提供強有力的法治保障[12]。截至2019年12月31日，地市級、縣級農業綜合執法大隊在逐步整合組建過程中，縣級農業綜合執法大隊為該體系的主力軍。按照各省推進機構改革的整體速度看，預計到2020年底前，地市級、縣級兩級的農業綜合執法隊伍將基本整合組建完成。

3 ?農業農村系統國有單位機構改革難點

3.1 ?部分縣鄉兩級涉農機構無明確業務指導關系

據與部分?。ㄊ?、區）農業農村主管部門溝通了解，機構改革后，部分鄉鎮涉農機構整建制劃轉到鄉鎮政府機構中，改變了機構改革前鄉鎮涉農機構單獨設立的現狀。部分縣級農業農村部門與鄉鎮涉農機構既無直接領導關系，也無業務指導關系。鄉鎮涉農機構從隸屬關系上單獨受鄉鎮政府的直接領導，縣鄉兩級在工作銜接上因缺乏隸屬而不夠順暢。

3.2 ?鄉鎮涉農機構數量少、工作人員力量相對薄弱

鄉鎮涉農機構編制較少，人員分流極為困難，由于鄉鎮經濟結構過于單一，就業渠道狹窄，改革中分流人員很難安置[13]。據2018年全國農業農村系統國有單位人事勞動統計數據顯示，鄉鎮機構在崗職工約40萬人，相比基層繁重的工作量相比，三農基層干部力量相對薄弱。因機構改革影響，鄉鎮涉農機構相比機構改革前進一步精簡，單一部門的工作職能進一步擴展，工作負荷也隨之大幅度提升，亟需從機構編制政策上加以傾斜。

3.3 ?省級、地市級農業農村部門與縣、鄉兩級涉農機構存在機構設置與職能上下一般粗現象

黨的十九屆三中全會首次提出了優化協同高效的機構職能配置的重要原則。優化就是科學合理、權責一致，協同就是有統有分、有主有次，高效就是履職到位、流程順暢[14]。在現實中，基層涉農機構任務工作負荷超載，工作人員生理心理存在不同程度的亞健康狀態。

4 ?農業農村系統國有單位機構改革推進落實的政策建議

有序實施全國農業農村系統國有單位機構改革是深化黨和國家機構改革的重要組成部分，是關系國家推動農業農村現代化事業可持續發展的重大政治任務。當前，全國農業農村系統各部門機構改革的執行重點在縣、鄉兩級，縣級農業農村部門是基層農業農村事業大局的一線指揮中心，國家關于農業農村的各項方針政策的落實都依靠縣級農業農村部門的統籌推進與分配執行?，F階段，縣級農業農村系統國有單位機構改革中涵蓋的人員劃轉組成、機構編制數額分配等具體工作還在研究推進中，預計2020年12月31日前縣級涉農機構改革會基本完成。針對省級以下農業農村部門機構改革存在的難點和困難，提出以下政策建議：

（1）賦予縣級農業農村部門協調指導鄉鎮涉農機構的工作職能，更好發揮縣鄉兩級農業農村部門協調聯動。建議實行縣級農業農村部門與鄉鎮人民政府對鄉鎮涉農機構的雙重管理機制?？h級農業農村部門與鄉鎮人民政府要加強日常工作聯絡溝通力度。確保在制度優化和工作協調方面同步改進、同步提升。

（2）在不突破機構數額限制的前提下，適當增加鄉鎮涉農機構人員編制數量。應堅持農業農村優先發展原則，建議鄉鎮人民政府適當將編制數量分配向涉農機構傾斜，擴充農業農村工作人員數量，加強縣鄉兩級干部人才交流力度，統籌縣、鄉兩級工作力量，保持各縣三農工作一盤棋。

（3）加強省級、地市級、縣級、鄉鎮四級農業農村系統干部交流力度。省級、地市級兩級干部能下的去，縣級、鄉鎮兩級能上的來，讓基層的干部事業上有奔頭，個人成長也有盼頭。

（4）理順、調整、細化和明確部門職責關系。一個部門對相關事務實行集中管理，一件事情盡可能由一個部門負責，避免出現職責重復、多頭管理、推諉扯皮，打破部門分割藩籬[15]。

（5）廣泛聽取基層建議?；鶎硬块T往往最清楚現在需要什么，存在什么問題，在機構設置、職責調整等方面也有自己的想法，應該充分考慮部門合理的建議和意見，縣級機構改革方案應充分吸收相關部門的合理化建議，將基層經驗充分吸收到改革實踐中來[16]。

推進鄉村全面振興必須堅持依靠人才、走人才振興帶動全面振興之路[17]。要實施鄉村振興，必須要打造一支結構合理的新型農業人才隊伍[18]。當前，國家政府機構改革給鄉村人才振興提供了廣闊的機遇，政府機構改革是一項復雜的系統工程，涉及職能轉變、機構設置、人員編制管理等領域[19]，關系每一個機構和個人的切身利益，必須科學謀劃、穩步實施。農業農村系統國有單位機構改革是黨和國家機構改革中的重要組成部分，改革效果直接影響農業農村事業發展的質量。各級農業農村部門需堅持正確改革方向，精準施策，以基層實際為導向，加大改革研判，著重解決基層難點問題。同時，機構改革涉及各級部門及人員的利益，要堅持把思想政治工作貫穿改革全過程，引導農業農村系統各級干部強化政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，領導干部要帶頭講政治、顧大局、守紀律、促改革，堅決維護黨中央改革決策的權威性和嚴肅性。各省級農業農村部門要加強對本地區地市、縣級機構改革落實情況的督導檢查?？h鄉兩級的機構改革方案應省級部門統籌考慮，制定出進一步優化的指導性意見，各地市根據本市實際情況制定縣鄉兩級機構改革進一步優化實施方案，并履行好后續監督職能。

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