淺析美國國家航天委員會對其航天發展的作用

許菁菁 郭筱曦 （北京空間科技信息研究所）

2017年6月，美國總統特朗普簽署行政令，重啟美國國家航天委員會（NSpC），直接隸屬于總統行政辦公室，由副總統麥克·彭斯擔任委員會主席，總統副助理斯科特·佩斯任委員會執行秘書。彭斯表示，重啟國家航天委員會是為了更好地協調美國航天活動在國家安全、商業、國際關系和科研方面的協調一致性和持續發展。2020年2月，白宮發布修訂版行政令，對前述行政令進行了部分修訂和補充。美國國家航天委員會是美國國家航天政策的主要制定者和推動者，對美國航天的發展起到極大的影響。到目前為止，航天委員會已經制定并由總統簽署四項航天政策令、一項國家航天戰略、一項關于外空資源采收的行政令和一項關于涉核任務發射審批程序的總統備忘錄。

1 航天委員會的三起兩落

國家航空航天委員會時期（1958－1973年）

美國國家航天委員會的前身最早可追溯到1958年?！睹绹鴩液娇蘸教旆ò浮肥跈嗫偨y主持一個航空航天咨詢工作組，即國家航空航天委員會（NASC），成員包括國務卿、國防部長、美國國家航空航天局（NASA）局長、原子能委員會主席和另外4名由總統任命的成員，其中1名來自行政部門，3名來自政府以外。但時任總統德懷特·艾森豪威爾對這種咨詢機制沒有什么興趣，也從來沒有雇用任何職員來保障它，他更喜歡在內閣或國家安全委員會會議上討論航天問題。

1961年1月，繼任的約翰·肯尼迪總統在任職3個月后重新組建了NASC，并建議對委員會章程進行立法修訂。修訂后的章程于1961年4月簽署，由副總統林登·約翰遜負責5人工作組，同時任命了愛德華·威爾士為NASC首任執行秘書。NASC最活躍的時期是1961年4月～5月，當時政府正在考慮民用航天計劃的未來，并最終選擇了登月目標。威爾士曾協助起草1958年創建了NASA和NASC的立法，并在20世紀60年代擔任白宮航天事務的首席顧問。他還協助制定了成立通信衛星公司（COMSAT）的立法。1969年退休后，他仍是NASA顧問。

在美國成功登月后的幾年里，該委員會的活力和影響力逐漸減弱，在尼克松政府時期制定了廣泛的后“阿波羅”載人航天計劃，但在很大程度上被白宮和國會忽視或拒絕，導致其（以及科學顧問委員會）在1973年尼克松總統開始第二任期時被裁撤。

消失時期（1973－1989年）

在卡特政府（1977－1981年）之前，白宮未設航天顧問工作組，期間這項工作是在科學咨詢委員會（SAB）內進行的，而科學咨詢委員會也是到福特政府（1974－1977年）后期才恢復。1982年，里根政府在國家安全委員會（NSC）內設立了航天咨詢職能，作為高級跨部門工作組（SIG）的一部分，稱為SIG航天小組。SIG航天小組的成員包括來自以下機構的代表：國家安全委員會（主席）、國防部、國務院、商務部、交通部、中央情報局、軍備控制和裁軍機構、NASA及科學與技術政策辦公室（OSTP，無表決權）、管理與預算辦公室（OMB，無表決權）。

SIG航天小組成立后的每一年，NASA授權委員會都試圖說服里根總統用一個新的航天委員會取代它，但被總統拒絕，甚至有一年否決了NASA授權法案，僅僅因為一項修正案要求恢復航天委員會。

國家航天委員會時期（1989－1993年）

老布什總統更愿意接受國會關于重建航天委員會的要求，這也是他競選時的承諾之一。他在1989年4月通過12675號行政令重新組建了國家航天委員會（NSpC），以應對所有軍用、民用和商用航天問題。國家航天委員會沒有恢復原來關于在政府以外任命成員的規定，但允許設立特別委員會，這就促成了日后奧古斯丁委員會等的出現。

時任NASA局長理查德·特魯利希望NASA能專注于航天飛機和空間站，并公開表達不支持老布什總統宣布的“太空探索倡議”（SEI）計劃，這使得NASA與航天委員會的關系惡化。1992年2月，特魯利局長被逐出委員會。委員會和國會的工作人員也并不合作，而關心委員會的國會議員將其視為一種從國會和NASA手中奪取航天政策控制權并鞏固其在白宮地位的手段。在人員配備上，只有執行秘書和商業航天主管是總統行政辦公室職員，其他所有人都是參與航天活動的機構臨時指派的。

停止運行（1993－2017年）

此后國家航天委員會雖未正式解散，但實際上已于1993年停止運行，成了克林頓精簡白宮官僚機構承諾的犧牲品。雖然科學咨詢委員會有一小隊工作人員負責處理航天問題，但沒有專門研究航天政策的正式咨詢機制。

小布什總統建立了政策協調委員會（PCC）機制，類似于里根政府的高級跨部門工作組，主要職能是協調跨部門的問題和政策。在航天方面，PCC負責制定國家航天政策及關于遙感、導航、發射和探索這四個獨立領域的總統令。具體來說，這項工作是在由國家安全委員會航天政策主管主持的工作組中進行的。一旦由機構負責人簽署同意，決策和指示將提交給國家安全顧問，由其審查并決定何時、如何提交給總統。

2008年奧巴馬競選時承諾要重建NASA，“以便制定探索太陽系的計劃”。幾乎同期，參議員韋恩·阿拉德在國會牽頭，由國家空間安全組織管理獨立評估小組發布報告，其中第一條建議就是“總統應該重建國家航天委員會”。但實際上在奧巴馬總統交接期間并沒有出現航天委員會。

重建（2017年）

2017年6月，特朗普總統簽署的《恢復國家航天委員會的總統行政令》規定了該委員會的目的、組成、職責、管理規定、匯報制度、總則等內容。2020年2月，白宮發布修訂版行政令，對前述行政令進行了部分修訂和補充。

修訂后，NASC的全部成員包括副總統（應擔任委員會主席）、國務卿、國防部長、商務部長、運輸部長、能源部長、國土安全部長、國家情報局局長、管理預算辦公室主任、總統國家安全事務助理、總統經濟政策助理、總統國內政策助理、NASA局長、科學與技術政策辦公室主任、參謀長聯席會議主席，以及由委員會主席確認的其他行政部門和機構的負責人、總統行政辦公室內的其他高級官員。

委員會應就國家航天政策和戰略向總統提供咨詢和協助，并履行總統隨時下達的其他職責。具體包括：①審查美國政府的航天政策，包括長期目標，并制定國家航天活動戰略；②擬制關于航天政策和與航天有關問題的建議；③監控并協調國家航天政策和戰略目標的落實情況；④促進民用、國家安全和商業航天部門之間的密切協調、合作以及技術和信息交流；⑤就參與美國政府開展的國際航天活動提供咨詢意見；⑥促進解決有關重大航天政策和航天相關政策事項的分歧。

根據行政令，還為重組后的國家航天委員會設立了獨立的用戶顧問工作組（UAG），旨在代表工業界和其他非聯邦利益相關方向國家航天委員會提供專業見識，提交調查結果和建議報告。UAG是受《美國聯邦顧問委員會法案》（FACA）管理的聯邦顧問委員會，在國家航天委員會的審議和程序中，UAG有機會和義務代表所有用戶的利益，而不僅僅是UAG成員的利益。UAG成員任期2年除非提名連任，當前成員包括美國國內大部分主要宇航公司以及該行業一些較小型公司的總裁和首席執行官。

2 重建航天委員會后的美國航天政策動向

2020年5月，國家航天委員會執行秘書斯科特·佩斯透露，委員會正著手修訂2010年奧巴馬政府頒布的現行《美國國家航天政策》。同時表示，委員會正與美國聯邦通信委員會（FCC）和其他機構討論新的軌道碎片減緩條例。委員會可能還在構思網絡安全、供應鏈和核動力方面的政策令。

美國每屆政府通常都會發布一項國家航天政策，2017年12月，特朗普政府通過《航天政策1號令》（SPD－1）對航天政策進行了部分修訂，但尚未進行全面更新。2018年3月，白宮發布《美國國家航天戰略》。5月，特朗普簽署《航天政策2號令》（SPD－2），簡化商業航天的監管。6月，特朗普簽署《航天政策3號令》（SPD－3），確立國家空間交通管理政策，指示商務部負責民用空間交通管理。2019年2月，特朗普簽署《航天政策4號令》（SPD－4），正式組建美國武裝部隊第六個軍種—天軍。

2020年4月2日，FCC發布了一份軌道碎片減緩條例修訂草案，但在4月23日的公開會議上推遲了大部分規定的發布時間以作進一步研究。主要的批評聲音指向了某些規定制定的過程缺乏技術能力支持。佩斯表示，國家航天委員會正與FCC就此進行長期對話，商務部也將發揮主導作用。

4月6日，特朗普總統簽署名為“鼓勵國際社會支持采收和利用空間資源”的行政令，確立了美國開發地外資源的政策，同時要求美國國務院領導跨機構工作，鼓勵其他國家采取美國立場，支持“安全、可持續的公私兩方采收和利用空間資源的行動”。作為對該行政令的進一步落實，5月15日，NASA正式出臺《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords），作為在月球表面開展國際合作的規則框架，依據這一基本原則，與其他希望就“阿爾忒彌斯”計劃開展合作的國家簽訂雙邊協議。

5月19日，美國商務部發布新版商業遙感規則，取消了此前對商業遙感系統施加的諸多限制，代表美國政府將不再采用風險評估方法判斷系統可能對國家安全造成的風險；相反，美國政府將把更多保護國家安全的重擔轉嫁給自己，重點放在降低由全球遙感行業帶來的風險上。

美國實施的重大航天工程或計劃（國家航天委員會存在時期）

6月17日，美國國防部發布新版《國防航天戰略》，取代了奧巴馬政府發布的2011年版文件。新版《國防航天戰略》以特朗普2018年國防戰略為基礎，呼吁美國軍隊做好準備，與俄羅斯等崛起的軍事大國競爭。

在以上種種航天政策動向背后，美國國家航天委員會都起到了關鍵的推動作用。

3 航天委員會對航天的作用

推動航天決策的正面作用

美國航天界人士對重新組建的國家航天委員會將推動、引導面臨新挑戰的國家航天政策持謹慎而樂觀的態度。單一實體全面監督美國航天活動的做法曾是孕育了美國航天能力基礎的一部分。重建后的國家航天委員會行動速度也受到了政府內外人士的贊揚，與過去制定航天政策的跨部門結構相比，現在官僚作風大大減少，迭代工作組的層級也大大減少，由于機構的簡化，委員會能夠更快地制定政策。

在SPD－2的行文中可以發現，國家航天委員會非常重視執行力。SPD－2通過美國聯邦航空管理局（FAA）呼吁運輸部為商業航天發射和再入制定簡化的規章制度。典型的FAA規則制定過程需要數年時間，而公眾評議、最終裁決和規則發布至少還需要1年，但SPD－2（2018年5月發布）要求在2019年2月1日之前完成擬議規則制定通知（NPRM）。航天業對于國家航天委員會促進設定具有挑戰性的最后期限是非常感激的。FAA代理副局長承認，SPD－2迫使他們加快了規則制定過程。

以往航天政策制定工作得到的教訓

里根政府時期在國家安全委員會內設立航天咨詢職能的安排，被包括國會議員在內的許多觀察人士認為無益甚至有害。這些成員不是機構首腦，沒有決策權力，導致地盤之爭并且成果甚微。此外，該機構不直接向總統報告，其輸出要通過國家安全委員會過濾，有可能在到達總統之前被改變甚至被舍棄。

國家航天委員會對航天決策制定的作用圖析

老布什政府時期，首次組建了真正意義上的國家航天委員會。因時任NASA局長與總統的理念不同，NASA以航天員為基礎的主要管理層與國家航天委員會之間摩擦不斷。此外，航天委員會與國會的關系也很冷淡，人員配備也造成了一些困難，最終導致航天委員會在1993年停擺。

小布什政府時期建立的政策協調委員會機制決策過程旨在充分體現行政部門中所有可能的利益相關方，傾向于包容而非效率。例如一項航天政策的制定要花3年時間，在期間大部分時間里，每周都有20多人參加機構間會議，每個人都代表各自機構的幾個到幾十個人。這些機構的大多數高層官員在整個過程結束之前基本上都不參與，這不僅使他們與早期的創造性投入和辯論隔絕開來，而且還妨礙了他們在過程因缺乏行政干預而中斷時調解的能力。

很多研究已經得出結論，美國的航天事業是支離破碎的，而國家航天委員會的設立是必要的。這些研究包括2001年國家空間安全管理和組織結構評估委員會報告，2008年阿拉德委員會（Allard Commission）報告以及2017財年的國防授權法案。

設立國家級航天決策機構的經驗

1）國家航天委員會必須獨立運作，由副總統擔任主席。過去，該委員會曾隸屬于國家安全委員會和白宮科學技術政策辦公室，但各機構和部門不會將決策權讓與副部長級別官員。

2）國家航天委員會的成員資格必須保留給關鍵成員。大約有60個美國政府部門的利益相關方參與了航天計劃。國家航天委員應包括1位主席和3名分別來自民用、國家安全和商業航天部門的代表。

3）設置下屬委員會是至關重要的。副總統和內閣級別的執行秘書在沒有事先被告知之前是不會做出決策的。他們需要下屬委員會來制定細節、做出妥協、達成共識。下屬委員會必須與現有的各委員會合作，將討論提升一個層次，并與所有利益相關方共享。

這些經驗中不存在可以獨立起效的“靈丹妙藥”，它們共同構成了如今行之有效的國家級航天決策機構。

只要從以往的工作中吸取教訓并確保取得預期的效果，設立國家航天委員會就是正確的選擇。