構建統一的自然資源調查監測體系

王廣華

為貫徹落實黨中央關于“加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度”的決策部署，自然資源部制定出臺了《自然資源調查監測體系構建總體方案》，并積極推進相關工作。我就自然資源調查監測體系構建情況、技術支撐體系建設以及信息化保障等工作介紹相關情況。

自然資源部是這次機構改革新組建的部門，承載著生態文明建設的重要職責。為切實履行黨中央賦予自然資源部的自然資源調查監測評價職責，加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，自然資源部組建后，加強頂層設計，研究構建了統一的自然資源調查監測體系，加快推進相關工作。

一、構建自然資源統一調查監測體系的重大意義

長期以來，我國自然資源調查監測工作存在調查部門比較分散、概念不統一、內容相互交叉、指標之間相互矛盾等問題，出臺的相關標準、技術體系存在不協調，成果難以滿足推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求。這次黨中央關于《深化黨和國家機構改革方案》明確，將土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水資源的調查職責整合到新組建的自然資源部。過去，我們各個部門調查出來的結果，在發布前，與相關部門協調時，數據之間總存在矛盾。黨中央把調查職責整合到自然資源部，就是為了解決這些問題，解決這些矛盾。自然資源部深刻領會黨中央關于機構改革的重大意義，高度重視自然資源統一調查的基礎性和重要性，將其作為我們履行“兩統一”職責的重要支撐。我們認為，自然資源統一調查不是對現有各類調查監測工作簡單的接過來、延續下去，更不是一般的物理拼接，不能過去怎么干，機構改革之后我們還怎么干，而是要適應生態文明建設和自然資源管理的需要，按照科學、簡明、可操作的要求，進行改革創新和系統重構。為什么組建自然資源部呢？更重要的是體現在“自然”兩個字上，體現“五位一體”，突出生態文明建設。原國土資源部的很多工作，更多的是保障經濟社會發展，怎么把這些資源利用好?，F在自然資源部統一自然資源調查監測，就是要圍繞支撐生態文明建設，不僅要利用好現有的資源，還要在利用過程中認識、理解生態文明建設的要求，落實好生態文明建設的各項要求和職責。

比如說水資源的調查監測，過去主要側重于開發利用的需要，滿足各區域之間水資源的分配，關注地表水今年有多少，整個水資源量有多大，更多關注地表、地下、液態水的動態變化?，F在，要支撐生態文明建設，提升對水資源生態價值的認識，從傳統可供人類直接利用的水拓展到自然生態系統中固態的、液態的、氣態的各種形態的水，將冰川、凍土、土壤水等納入水資源調查的范疇。

再比如，過去森林資源調查，森林的覆蓋率、蓄積量等指標，主要服務于林業發展和國土綠化管理等，草原資源調查也主要服務于畜牧業，過去調查草地，特別有個指標是牧草地、天然草場，這些指標考慮的就是畜牧業的發展?，F在，自然資源統一調查都要從生態文明的視角，重新審視原來的工作理念、調查內容和技術方法，進行系統重構，這樣才能適應山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理的需要。按照這一思路，我們在廣泛調查研究、專家研討和征求意見的基礎上，出臺了《自然資源調查監測體系構建總體方案》，形成了新形勢下自然資源調查監測的路線圖、任務書和時間表。

二、自然資源調查監測體系的總體考慮

自然資源調查監測體系圍繞土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島七類資源，《總體方案》對自然資源調查監測的目標任務、工作內容、業務體系和組織實施分工等進行了統籌規劃和系統設計。

一是科學構建自然資源分層分類模型。為實現自然資源的精細化描述和綜合性管理，以立體空間位置作為組織和聯系所有自然資源體的基本紐帶，對各類自然資源要素進行分層。自然資源本身就是分層分布的，在空間位置上是重疊的，調查要忠實于這種自然狀態，要考慮到這種真實性，按照分層的要求進行調查，實事求是地把這種重疊關系描述清楚。第一層為地表基質層，是孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎。第二層是地表覆蓋層，客觀反映自然資源在地表的實際覆蓋狀況，比如作物、林木、草、水等。第三層是管理層，是各類日常管理、實際利用等界線數據，反映自然資源利用管理情況。此外，還設置了地下資源層，描述位于地表之下的礦產資源和地下空間資源。這四層通過統一坐標系建立聯系，形成完整支撐生產、生活、生態的自然資源立體時空模型。

二是系統布局自然資源調查監測工作。為查清我國各類自然資源家底和變化情況，確定了自然資源調查、監測、數據庫建設、分析評價和成果應用五項工作內容。自然資源調查包括基礎調查和專項調查?；A調查以自然資源的分布、范圍、面積等為核心內容，對自然資源共性特征開展調查，如目前正在開展的第三次全國國土調查屬于基礎調查。專項調查以自然資源的數量、質量、結構、生態功能等為內容，針對自然資源特性、專業管理需要開展調查。兩項調查相互關聯、互為補充，共同描述自然資源總體情況，立體反映自然資源綜合特征。自然資源監測是為了掌握自然資源變化情況，實現調查數據的持續更新，包括常規監測、專題監測和應急監測。建立自然資源調查監測數據庫，集成管理各項調查監測數據成果。結合經濟社會等相關信息，開展自然資源分析評價，綜合分析和系統評價自然資源的基本狀況與保護開發利用情況。依托國土空間基礎信息平臺，推動調查監測成果共享應用。

三是嚴格遵循“六統一”組織實施原則。把握自然資源調查監測工作的系統性、整體性和重構性，從法規制度、標準、技術以及質量管理四個方面，開展業務體系建設。按照“六統一”原則，組織實施各類調查監測工作，即：統一總體設計和工作規劃，科學組織開展各項自然資源調查監測評價任務;統一制度和機制建設，保障調查監測工作規范有序實施;統一標準制定和指標設定，實現各類自然資源調查監測數據相互銜接;統一組織實施和質量管控，保證調查監測成果真實準確可靠;統一數據成果管理應用，充分發揮調查監測成果作用和效益;統一信息發布和共享服務，確保自然資源基礎數據的權威性。

三、自然資源調查監測體系構建推進的情況

當前，我們正在全力推進自然資源調查監測體系的構建工作。

一是夯實技術支撐基礎。由陳軍院士領銜，聯合國內相關科研院所和高校，跟蹤調查監測技術發展的方向，聚焦短板問題，全力推進技術融合和創新，為構建自然資源調查監測體系提供強有力的技術支撐。自然資源調查監測首先要技術創新，我們現在正在開展的全國國土調查，用了不到兩年的時間，已經取得了初步成果。第一次全國土地調查用了差不多十年時間，當時遙感影像質量很差，全靠幾十萬作業人員在野外逐個圖斑跑?，F在有很好的技術手段，遙感影像分辨率優于1米，70%到80%的地表狀況，都可以在室內通過影像識別作出初步判斷，這就是技術的進步。部成立伊始就整合系統內三家單位的衛星遙感資源，組建了自然資源部國土衛星遙感應用中心，為自然資源調查監測評價、監管和執法等提供最基礎的衛星遙感數據、信息及產品、技術和業務支撐。

二是加快標準體系建設。過去，經常出現同一個術語概念不一樣，同一件事情各個部門用的術語又不一樣，調查結果往往出現分歧、爭議。標準體系是重要的改革抓手，我們系統梳理了自然資源調查監測標準體系，著手研究自然資源分類等標準，統一國土空間用途分類，印發《自然資源調查標準名詞術語推薦定義》等。

三是推進重點工作任務的實施。我們全力推進第三次全國國土調查，預計年底前可以完成這項黨中央、國務院交辦的重大國情國力調查任務。正在組織實施森林、草原、水、濕地和海域海島等專項資源調查，會同水利、林草等部門共同推進。過去誰管理誰調查，現在由自然資源部對自然資源進行統一調查，調查成果不只是自然資源部用，與自然資源管理有關的部門都會用。組織過程中，要充分依托原來的調查體系和隊伍，整合已有資源，共同協作推進。優化創新地理國情監測工作理念、內容指標和運行機制，推進地理國情監測向自然資源監測轉換。研究建立自然資源調查監測數據分析評價指標體系，探索開展自然資源分析評價。

四是加強成果共享應用。結合自然資源信息化建設工作，以國土空間基礎信息平臺建設為抓手，推進調查監測成果管理、更新和共享服務。調查形成的各項成果，通過國土空間基礎信息平臺，在全力保障自然資源確權登記、開發利用保護、國土空間規劃、用途管制、生態修復等管理需要的同時，推動調查數據的部門間共享應用，擴大社會化服務范圍和領域。

自然資源調查監測體系構建是自然資源部當前和今后一個時期的一項重大基礎性工作，我們將繼續加快推進各項工作落實，切實履行好自然資源調查監測評價職責，為生態文明建設和自然資源管理提供數據基礎和技術支撐。（本刊編輯 林鳳鳴整理）