南山國家公園體制試點進展與對策研究

張慧

【摘?? 要】 通過對南山國家公園試點區（以下簡稱“試點區”）國家代表性、生態價值、資源特色、建設進展的描述，分析存在的主要問題，并提出對策研究。

【關鍵詞】 國家公園;試點區;資源;保護;參與;發展

中圖分類號：TU998.9???????????? 文獻識別碼：A?????????????? 文章編號：2096-1073（2020）11-00121-122

[Abstract] In respect to the representativeness of Nanshan National Park Region Trial （hereinafter， Region Trial） for the nation， the ecological value， the characteristics of resources， and the progress of construction， this paper is to analyze the primary problems that already existed， presenting correspondent strategies to solve the problems.

[Key words]? national park; region trial; resource; protection; participation; development

1? 研究概述

試點區位于湖南省邵陽市城步苗族自治縣境內，是我國“兩屏三帶”生態安全戰略中“南方丘陵山地帶”典型代表，是長江流域沅江、資水和珠江流域西江源頭及三大水系的分水嶺，處于中國東亞-澳大利亞候鳥的重要遷徙通道路線上，是南嶺山地區域特征的典型代表;位于全國35個生物多樣性保護優先區域和全國14個具有全球意義的陸地生物多樣性關鍵區域內，擁有全球性保護價值的資源冷杉和中國植被類型中的多種珍品，是野生動物棲息地和重要遷徙廊道，國家代表性強，自然資源價值高，總面積635.94km2。

2? 資源特色

2.1? 植物資源

是資源冷杉、多脈青岡、湖南榿木、湖南參等植物的模式標本產地;有國家Ⅰ級重點保護野生植物資源冷杉、南方紅豆杉、伯樂樹等，國家Ⅱ級重點保護野生植物20種，列入國際貿易公約保護植物名錄CITES附錄Ⅱ中的蘭科植物40余種。以中亞熱帶低海拔常綠闊葉林為代表，是湖南植物區系中最豐富多彩的精華部分之一。

2.2? 動物資源

有國家Ⅰ級重點保護野生動物白頸長尾雉、林麝和云豹，國家Ⅱ級重點保護野生動物35種;是云豹、林麝、白頸長尾雉、紅嘴相思鳥等珍稀動物的重要分布區和棲息地。每年有5000萬只鳥類遷徙通過。

2.3? 濕地資源

十萬古田是中南地區規模最大、演替系列完整的中山泥炭蘚沼澤，生態保護、科研及景觀價值極高，是南方重要的“生物種質資源庫”。白云湖總容量3.6億立方米，是城步縣城重要飲用水源。

2.4? 草地資源

天然牧草地在南山牧場、十里平坦等山頂有零星分布，主要優勢種為禾本科、莎草科、菊科等;人工牧草地全部分布在南山牧場，主要種類有黑麥草、白車軸草、紅車軸草等。

3? 試點區建設進展

2016年7月，《南山國家公園體制試點區試點實施方案》經建立國家公園體制試點領導小組同意實施 [1]，已完成的主要建設內容有：

成立了湖南南山國家公園管理局，明確了國有自然資源的所有者代表為湖南省人民政府，集體林地等自然資源的所有者代表為村民委員會，管理者為試點區，經營者為取得特許經營權的經營主體的管理體制。完成《總體規劃》和交通、土地利用等9項專項規劃編制。??????????????? 完成了自然資源統一確權登記試點，探索建立非國有林政府贖買和土地流轉制度，制定了生態管護、資金管理、特許經營等十多項管理制度。頒布了《南山國家公園管理辦法》等3部標準體系，發布了《生物多樣性監測技術規程》等5部規范體系。推進了5處小水電的退出;完成省市縣三級采（探）礦權退出;十里平坦風電項目退出和生態修復;玉女溪、奇山寨和十萬古田3個旅游項目的退出。

在生態移民、公眾參與、綜合執法、基礎設施和保護監測等方面工作也在同步推進。

4? 試點區建設存在的主要問題

4.1? 管理體制不順

試點區設立了湖南南山國家公園管理局，由湖南省人民政府垂直管理，委托邵陽市人民政府代管[2]，但在試點建設中缺乏有效指導、協調和監督。

4.2? 依法行政的法律基礎缺位

頒布了《南山國家公園管理辦法》等標準體系，但管理機構在履行“兩個統一行使”上，相關行政職能尚未取得法律授權。

4.3? 生態保護與社區發展矛盾

試點區農村居民人均可支配收入低于全縣平均水平?，F有基礎設施落后，公共服務能力較差，產業退出與轉型升級、扶貧脫困后的經濟社會發展面臨困難，生態保護與社區發展矛盾大。

4.4? 建設資金來源單一、缺口大

試點區自建設以來，共投入資金8.80億元，均為財政投入，來源單一。較前期建設項目和后期管理、運營、監測相比，資金缺口大。

5? 發展對策研究

5.1? 調整管理權屬

國家公園要建立相對獨立的、專門的管理機構，突出其資源保護的重要性和社會公益性。國家公園的資源屬性，要求由資源管理部門實施專業的科學管理[3]。建議將湖南省林業局作為南山國家公園試點區的主管部門，并加掛“湖南國家公園管理辦公室”的牌子，履行工作職責。

5.2? 推進出臺《湖南南山國家公園條例》

立法是依法行政的重要依據，是解決國家法律缺位狀況下地方管轄“國家公園”合法性問題[4]。將利益相關方的合理關切以法律條例的形式確定。要借鑒國內外國家公園（試點區）的立法成果，推進出臺《湖南南山國家公園條例》。

5.3? 堅持保護優先

要持續強化生態保護優先宣傳教育，提升南山國家公園品牌建設，加大直接用于保護性投入的項目資金力度，切實改善生產生活條件、提高當地居民獲得感，通過實施生態保護、生態修復、生態惠民的建設項目，將生態系統完整性保護、生態資源原真性保護和候鳥遷徙通道保護置于優先地位。

5.4? 構建多元化投融資機制

國家公園建設僅依靠中央投資是不夠的，必須構建多元化投融資機制。社會公益性作為國家公園的核心價值觀并廣為國際社會接受[5]，要求其保護、規劃、設施建設、科研和人才引進等費用納入中央政府財政預算，明確投入、使用和監管機制。建立跨流域橫向生態補償機制，由受益的中下游地區向南山國家公園地區進行生態補償，探索國家公園作為獨立的生態補償受償主體，參與生態補償[6]。增加社會參與和各方捐贈，鼓勵支持社會資金、生態保護基金、社會各界捐贈和國際合作。對經營項目和預期盈利的基礎設施建設項目實施3P特許經營模式。

5.5完善公眾參與、助力社區發展。積極引導當地居民參與南山國家公園的管理、保護與運營建設，成立社區共管委員會，建立工作機制。對集體所有的自然資源，通過征收、流轉、租賃、協議等方式，進行資源權屬變更并建立相應的經濟補償方案，將資源保護與社區發展結合起來統一發展，增加當地居民財產性收入和就業機會。出臺草原獎補機制，加強基礎設施和公共服務能力建設。對實施生態移民工程的，通過技能培訓、就業安置、小額信貸等措施保障他們的長遠生計。鼓勵當地居民從事生態管護公益崗位、生態旅游服務崗位，合理保護當地居民少數民族文化和社區利益。

參考文獻：

[1] 國家發改委關于南山國家公園體制試點區試點實施方案的復函.發改社會[2016]1603號.

[2] 關于湖南南山國家公園體制試點機構設置方案的批復.湘編復字[2017] 5號.

[3] 唐芳林.建立國家公園的實質是是完善自然保護體制（續）[J].林業與生態，2015，（11）：13-15.

[4] 張振威，楊銳.中國國家公園與自然保護地立法若干問題探討[J].中國園林，2016，（2）：70-73.

[5] 賈建中，鄧武功，束晨陽.中國國家公園制度建設研究[J].中國園林，2015，（2）：8-14

[6] 趙淼峰，黃德林.國家公園生態補償主體的建構研究[J].安全與環境工程，2019，（1）：26-34

（編輯：赫亮）