地方政府舉債行為演化分析

摘? ? ? ? ? ?要：本文簡要概述了地方政府舉債行為的四個演化階段，粗略分析了政府舉債行為演化的外源性及內生性動因，并從對政府舉債行為演化路徑的分析中得出制度變遷與舉債行為的演化之間存在雙向的歷時關聯的結論。本文從績效考核機制、債務信息披露及財政體制改革三方面對政府舉債行為治理機制的完善進行了一些思考，以期對政府舉債行為的治理研究具有一定啟發。

關鍵詞：地方政府;舉債行為;制度

新制度經濟學認為，制度的本質是人類行為集合的約束條件，它支配著經濟單位間的合作與競爭。地方政府舉債作為一種群體性的行為，受到具體制度的客觀約束。我國地方政府的舉債活動主要以地方投融資平臺作為載體。地方投融資平臺的發展歷程代表了地方政府舉債行為的演化過程。而相關制度的變遷則推動了地方政府舉債行為的演化，從而又導致債務風險發生變化。債務風險又會反過來影響制度變遷和政府舉債行為。因此本文認為，地方政府舉債行為作為一項集體性決策，可以納入制度經濟學分析框架內進行討論。下文主要從制度變化和地方政府舉債行為的動態演進分析入手，明確地方政府舉債的動因和演化路徑，并對完善地方政府舉債行為的治理機制進行一些思考。

一、地方政府舉債行為的演化階段

以融資平臺數量和政府債務規模作為劃分標準，我國地方政府舉債行為大致可以分為四個階段：萌芽發展階段、快速發展階段、急速發展階段和規范轉型階段。（盧興杰，2012）

（一）萌芽發展階段

地方政府的舉債行為始于投融資平臺的建立。分稅制改革尚未開始之前，地方政府自有資金不足以支撐城市基礎設施建設，于是1992年便誕生了我國第一家專業性融資平臺企業——上海城投公司。該公司成立以后通過銀行貸款、發行股票、企業債券、土地批租收入等方式迅速吸納了大量社會資本投入到了上海市的基礎設施建設當中，使得可能歷時100年的上海舊城改造縮短到了10年。上海城投模式的出現極大地推動了上海市的現代化速度。此后，各地融資平臺紛紛建立起來。

（二）快速發展階段

1994年分稅制改革后，地方政府財權逐漸上移而事權并未改變，財權與事權的矛盾逐漸凸顯。1998年亞洲金融危機爆發，狹窄的融資渠道和巨大的基礎設施建設壓力，使得地方政府進一步陷入了財政困境。國家開發銀行在此期間推出了以政策性貸款為核心的開發性金融產品，以支持地方政府融資平臺的設立。各大商業銀行也紛紛建議地方政府成立融資平臺公司以承接商業銀行的信貸。地方政府則順勢而為，投融資平臺數量快速增加。此后，融資平臺公司在地方政府債務融資中的角色變得愈發重要，地方政府債務規模伴隨投融資平臺的發展逐漸擴張。

（三）急速發展階段

地方政府債務的爆發性增長是中央政府實施積極財政政策、鼓勵地方政府組建投融資平臺的直接結果。2008年世界金融危機爆發，同年中國人民銀行與銀監會聯合出臺《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，刺激了地方政府的融資需求。2008年到2010年，地方政府投融資平臺數量由3000多家增至6575家。國家審計署2011年審計報告顯示，截至2010年底，以地方政府投融資平臺為主體籌措的政府性債務已高達4.97萬億元人民幣。

在這階段，縣域政府投融資平臺開始興起，增加了地方政府的債務風險和金融市場的系統性風險。審計署數據顯示，截至2010年底，全國縣級政府投融資平臺已達4763家，占當前融資平臺總數的72.43%?？h級政府投融資平臺政府性債務余額達到14038.26萬億元人民幣，占當年融資平臺政府性債務余額的28.24%。

與此同時，地方政府融資行為不規范，違規舉債等行為時有發生;舉債程序不規范、債務數據不清晰等問題也普遍存在;部分地區還存在償債能力弱、償債資金高度依賴土地收入等情況。地方政府債務風險積累到了一定程度，亟須政府出手治理，否則極易爆發債務危機甚至向金融系統傳導。

（四）規范轉型階段

快速擴張的地方政府債務規模和投融資平臺數量引發了社會各界的擔憂。2014年，國發43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求規范地方政府債務管理，防范化解財政風險。其中提到賦予地方政府適度舉債的權限，不得突破批準的限額，剝離融資平臺公司政府融資職能。并且要求地方政府清退和不得新設純公益性融資平臺，以及對現有融資平臺進行市場化轉型。在這一背景下，地方政府投融資平臺數量和債務規模增長趨勢得到一定程度上的扭轉。據2013年審計署全國政府性債務審計結果顯示，截至2012年，納入審計范圍的融資平臺數量為7170家，平臺債務余額為4.08萬億元人民幣，相比此前審計結果有所下降。在這個階段，各級地方政府也開始逐步建立起債務管理制度、債務風險預警制度以及償債準備金制度。并且通過向融資平臺注入優質資產、改制重組等方式來提升平臺總體運營質量。此后，《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱形債務風險的意見》（2018）、《地方政府隱性債務問責辦法》（2018）等一系列文件，進一步對地方政府性債務進行管控。2019年6月國務院提交給全國人大常委會審議的2018年度審計工作報告中顯示，經過對52個地區政府債務情況審計后發現，有關地區風險防范意識增強?？傮w來看，我國地方政府違規舉債勢頭得到了遏制，債務風險總體可控。

二、地方政府舉債行為的演化動因

本文認為政府舉債行為的演化有內生性動因也有外源性動因兩方面的推動。其中內生性動因包括了財政機會主義行為和官員心理;外源性動因包括政策調整和政府行為的“羊群效應”等。

（一）內生性動因

1.財政機會主義

公共選擇學派認為，政府作為公共組織天然具有舉債的沖動，并且具有將顯性債務隱性化的財政機會主義傾向。地方舉債行為的演化就是地方政府反復地放松或抑制舉債沖動的過程。由于地方政府受到財政約束的強度大于中央政府，因此進行財政調整是地方政府的常態。在財政調整的過程中，政府時常會采取一些機會主義行為。具體來說，政府可能會以犧牲財政調整的質量來滿足調整的數量要求，例如政府用隱性和或有負債代替顯性負債;為滿足某些指標將財政支出項目推遲或延后，將財政收入項目提前等行為。這些機會主義行為會造成政府未來財政成本的增加和財政風險的積累。

2.官員心理

掌握較大決策權的官員，其政績觀對政府的舉債行為具有較大影響。成廣星（2016）認為，個體與環境的交互作用會形成心理場，官員在這種場域變化中也逐漸會經歷三種主要的心理更替演進：失衡心理、自欺心理及僥幸心理。

首先，失衡心理始于地方官員與其他官員的縱向或橫向對比，對比結果大多都差強人意。這種對比之下的相對落差感會使得官員更傾向于提升自己的政績，吳敏、周黎安（2018）在其研究中發現，地方官員為了政績表現會增加可視型公共品支出規模。在財政資金無法覆蓋基建成本時，政府舉債行為便成為理所當然的事。其次，自欺心理則進一步助推了舉債行為，當權官員面對政績誘惑時，對過度建設的自我說服與自我麻痹使得舉債沖動占據上風。再次，政府債務期限往往長于官員在任期限，因此債務償還責任往往不用本屆官員承擔。我國目前缺乏嚴厲的行政決策失敗的事后問責機制也是政府官員產生僥幸心理的重要原因。這種僥幸心理還表現為地方政府認為中央政府最終會為地方的財政危機“買單”，也就是所謂的政府“兜底”幻覺。以上三種心理在每個演化階段都有交叉重疊，它們助推了政府舉債行為，使得地方政府債務風險不斷累積。

（二）外源性動因

1.政策調整

首先，地方政府舉債行為的演化是其被動地適應中央政府宏觀調控的結果。從公共物品的供給角度來看，公共產品具有轄區收益性和轄跨期收益兩大特征。轄區受益性意味著地方政府對區域性公共物品進行供給的效率高于中央政府。在地方政府財政資金無法滿足中央政府對地方政府提供區域性公共物品的要求時，會導致政府的舉債行為。而跨期收益性則意味著公共產品的投入期和受益期、成本承擔者和產品受益者存在錯配。因此解決公共產品供給不足的問題必然要借助債務杠桿來解決錯配問題。其次，地方政府的融資活動是中央政府落實其財政政策的重要載體。凱恩斯學派的政府債務理論認為，從短期來看，適當的債務具有正效應;從長期來看，政府調整赤字和政府投資規模對于解決有效需求不足和緩解經濟周期波動具有不可替代的作用，因此中央政府有必要根據經濟走勢調整財政政策。

綜上，無論是公共產品供給還是經濟政策調整，都會影響到地方政府的舉債行為。甚至在某一階段內，中央政府會通過各種政策調整來激勵地方政府的舉債行為。

2.“羊群效應”

“羊群效應”是指在信息不對稱的情況下，地方政府舉債行為容易受到其他地方政府的影響，進而去模仿其決策模式，而較少考慮本地區的資源稟賦和具體狀況的行為。由于政府是有限理性的，決策過程中會受到不完全信息和認識的有限性的約束，因此地方政府無法做出完全理性的舉債決策，往往會存在效仿其他地方政府做法的行為來規避政治風險。地方政府舉債行為的競相仿效可能會使得風險疊加，進而對地方政府信用和社會經濟發展都有較大影響。當前在我部分地區，由于信息不對稱和舉債行為不透明，地方政府的債務矛盾依舊比較尖銳。目前，中央政府缺乏對地方政府債務進行動態監管的有效機制，這使得地方政府舉債“羊群行為”短期內無法消除。

三、地方政府舉債行為的演化路徑

本文認為，制度變遷與舉債行為的演化有密不可分的關系。青木昌彥在其制度變遷理論中提出了歷時關聯這一概念，其主要是指制度在動態和縱向維度下的演化狀態。用這一概念來解釋我國的情況，則可以認為我國地方政府的舉債行為的演化是不同階段的制度相互作用的結果。

1985年以前，我國地方政府幾乎不存在舉債行為。從財政管理制度來看，國家統一劃撥資金用于基礎設施建設，對于政府債務也實施著較為集中的計劃管理機制，政績考核主要以GDP為核心參考要素。

1985年到1994年，融資平臺開始出現，地方政府開始嘗試吸收社會資本參與政府項目。從政府制度來看，此時國家在基礎設施就按設領域進行了“撥改投”改革，并且從制度上嘗試允許民間資本進入政府領域進行投資。

1995年到2007年，地方政府融資平臺渠道逐漸多樣化，融資規模也不斷擴大，這也使得平臺債務快速增長。這一時期經歷了分稅制改革和《預算法》修訂，使得地方政府融資渠道得到拓寬，融資方式也呈現出多樣化發展趨勢。

2008年到2010年，地方政府融資模式進一步創新升級，各類新型融資方式不斷涌現，違規融資行為增多，政府債務呈現出快速增長態勢，宏觀經濟杠桿不斷增加。從制度角度來看，這一時期官方的四萬億經濟刺激計劃加上相對寬松的財政貨幣政策鼓勵地方政府融資，對地方政府的舉債行為有較大助推作用。

從2011年開始，政府開始逐步規范和清理地方投融資平臺，針對債務管理提出“開前門，堵后門”的總體思路，嚴控投融資平臺新增債務;與此同時將政府債務開始納入預算，在基礎設施領域開始推廣PPP模式;政級考核制度方面，“唯GDP論”得到修正，突出了民生改善和經濟結構調整在政績考核中的地位。制度上的變化也影響了政府舉債行為，2011年以后，地方政府投融資平臺數量和政府新增債務規模明顯得到控制，政府舉債行為逐漸規范化，舉債沖動有所降低。

綜上，政府制度在一定程度上助推或抑制政府舉債行為，而政府舉債行為也影響著政府相關政策的制定或改變。即制度變遷與舉債行為的演化之間存在雙向的歷時關聯。

四、地方政府舉債行為治理機制探究

當前階段，我國已經逐步建立起規范的政府行為約束框架，地方政府舉債行為已在一定程度上得到遏制，但后續監管政策依舊不能放松。本文認為，未來仍需在完善地方官員考核機制、提高地方政府債務信息透明度以及構建政府間債務風險分擔機制等方面繼續努力。

（一）完善地方政府官員績效考核機制

雖然我國“唯GDP論”的績效考核機制已經得到修正，突出了民生改善和經濟結構調整在政績考核中的地位。但地方官員仍舊會由于各種考核指標的不合理產生不正確的政績觀。例如吳敏、周黎安（2018）的研究發現無論是客觀還是主管績效考核，均會導致“可視性”績效和“非可視性”績效的分野。由此導致地方官員過于重視效果顯著的基礎設施建設，忽視對公共資源的有效配置。因此，還需進一步完善多元化的官員考核體系以引導官員形成正確的政績觀。

（二）提高地方政府債務信息透明度

我國地方政府債務雖已納入政府預算，但當前地方政府債務信息披露的數量與質量均不盡如人意，這十分不利于對政府舉債行為的進一步監控。因此，需要進一步提高政府財務信息的透明度。從技術層面來看，可以建立全口徑債務監控平臺嗎，對政府債務實施動態監測以約束政府舉債行為。

（三）財政體制改革要遵循財權與事權相匹配原則

合理劃分中央與地方政府的財權與事權，對于抑制地方政府舉債行為具有較大作用。當前我國部分省份實施“省直管縣”的財政體制改革，這種改革模式增加了縣級政府的經濟自主權，能夠在一定程度上抑制基層政府舉債行為，從而在一定程度上緩解縣級政府債務風險。

結語

本文對地方政府舉債行為進行了簡要的分析探討，認為要抑制政府不當舉債行為還要從各項制度的根源上進行改革。據報道，貴州獨山縣舉借400億元地方債，留下一堆爛尾樓和大額的未償還債務，地區貧困狀態依舊未得到較大改善，背后的原因不禁引人深思。這一典型案例反映了政府規劃、地方實際情況、監督執行機制、慣性思維方式、官員考核機制等一系列制度或心理上存在的問題，值得進一步研究探討。

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作者簡介：

賀子晉（1996.2-? ），女，中央民族大學，碩士研究生。