馬六甲海峽協會參與馬六甲-新加坡海峽航道安全管控的啟示

王斌傳

(福州大學外國語學院、 福州大學跨文化話語研究中心， 福建福州 350108)

馬六甲-新加坡海峽被日本視為“海上生命線”，對日本戰略意義非凡。日本政府與非政府組織因此長期積極介入或參與海峽航道安全管控。國內學界對日本政府介入海峽航道安全管控的關注與研究較多，而對日本非政府組織參與海峽航道安全管控的關注與研究明顯不足。馬六甲海峽協會是眾多參與海峽航道安全管控的日本非政府組織之一，成立至今50年，長期積極參與海峽航道安全管控。對此國內學者雖有提及，但沒有對其深入研究。馬六甲海峽協會長期積極參與海峽航道安全管控，為海峽航道安全暢通貢獻良多，受到海峽沿岸國家歡迎，維護了日本經濟發展與戰略利益，獲得了日本政府的支持。馬六甲-新加坡海峽是“21世紀海上絲綢之路”重點方向(從中國沿海港口過南海，經馬六甲-新加坡海峽到印度洋，再延伸至歐洲)上的一個重要交通節點，其安全暢通對推進“21世紀海上絲綢之路”建設具有重大意義。中國政府與非政府組織因此必須積極介入或參與海峽航道安全管控，為增進海峽航行安全暢通貢獻中國智慧與中國方案。對中國非政府組織參與海峽航道安全管控，馬六甲海峽協會的做法無疑具有重要的借鑒與參考價值。因此，深入研究馬六甲海峽協會長期積極參與海峽航道安全管控具有重要的現實意義。

一、馬六甲海峽協會概況

馬六甲海峽協會(日文：公益財団法人マラッカ海峽協議會，英文：Malacca Strait Council)是1969年3月在日本東京成立的公益財團法人組織,其宗旨是：增進馬六甲-新加坡海峽及其他重要海域船舶航行安全，保護海洋環境，預防船舶事故和災害，確保日本國民必要生活物資和能源穩定供應。[1]

馬六甲海峽協會成立時得到了分別成立于1962年和1964年的日本財團(Nippon Foundation)和日本海事財團(Japan Maritime Foundation)以及日本產業界的資助。此外，它還獲得了日本政府的資助。截至2005年，馬六甲海峽協會得到了來自日本政府、日本財團、日本海事財團和日本產業界總額達132億日元的資助，其中日本政府占5%、日本財團占74%、日本海事財團占9%、日本相關產業協會和公司占12%。[2]從其成立之時至2005年所獲資助來源看，馬六甲海峽協會是一個有日本政府支持的非政府組織,得到了日本產業界尤其是日本海事界的大力支持。自成立至今50年里, 馬六甲海峽協會持續不斷地積極參與馬六甲-新加坡海峽航道安全管控。

二、馬六甲海峽協會參與馬六甲-新加坡海峽航道安全管控緣起

20世紀50年代中期，日本經濟在歷經十年恢復后開始騰飛，而助力日本經濟騰飛不可或缺的主要能源自此由煤炭逐漸變成了廉價的石油。然而，日本經濟高速增長所需大量石油幾乎全部依賴進口，而且絕大部分來自中東。1971年,日本石油進口總量為21100多萬噸，其中從中東進口量為18100萬噸，占總量的85.9%。[3]日本從中東進口的巨量石油，通過海運運抵日本，經由馬六甲-新加坡海峽的航線為最短。此外，日本進口自馬六甲-新加坡海峽以西廣大地區的其他資源性物資和生活物質，以及日本向該地區出口的貨物，經海運也必然優先選擇經馬六甲-新加坡海峽的航線。因此，馬六甲-新加坡海峽航道安全在很大程度上關乎日本進口石油運輸安全和日本經濟發展與安全。

然而，馬六甲-新加坡海峽航道安全因諸多因素面臨嚴峻挑戰。這些因素主要有：馬六甲-新加坡海峽東段即新加坡海峽狹窄且淺灘和暗礁眾多；海峽沿岸三國印度尼西亞、馬來西亞和新加坡因海峽領海劃界爭議導致它們在海峽航道安全保障問題上缺乏溝通與合作；海峽沿岸三國缺乏必要的資金與技術用于海峽航道勘測和助航設施設立與完善，導致海峽航海圖多年未得到更新，大部分航海圖還是基于1936年航道勘測而繪制的[4]，海峽航道助航設施老舊且不完善；20世紀60年代，油輪體積越造越大且航經海峽船舶尤其是大型油輪數量日益迅速增多。在此背景下，除了日本政府，日本財團、日本海事財團和日本船長協會等非政府民間組織也持續高度關注馬六甲-新加坡海峽航道安全問題，并積極參與海峽航道安全管控。

1967年3月發生在英吉利亞海峽的“托雷-卡尼翁”油輪觸礁污染事件，引發了國際社會對大型油輪在馬六甲-新加坡海峽航行安全的討論。5月，英國水路部長在第9次國際水路會議召開之際向日本說明了測量馬六甲-新加坡海峽航路的必要性，并希望以日本為中心對印度尼西亞一側航路進行調查(因為英國與印度尼西亞關系緊張無法同印度尼西亞共同進行測量)。12月，政府間海事協商組織(IMCO)，即今日之國際海事組織(IMO)，在倫敦召開會議，與會各國討論了馬六甲-新加坡海峽航道安全對策，認為首先必須盡快完善基本水路的精密測量和航路標識，印度尼西亞代表對此原則上表示贊成并且希望能確保其領海主權和得到技術、經濟援助。同月，日本大型油輪船主所組成的“十五日會”向日本運輸大臣提出對馬六甲-新加坡海峽和龍目海峽進行水路調查申請。1968年2月，日本運輸部決定進行相關調查。3月，第4次東亞及遠東地區海洋專家會議在新加坡召開，日本與印度尼西亞進行了非正式性會談，并交換了意見。5月，日本運輸部成立“馬六甲海峽航路水路調查推進部”。為了協助日本政府順利推進馬六甲-新加坡海峽水路調查，日本相關民間人士和組織積極籌組“馬六甲海峽協會”。由此可見，馬六甲海峽協會自籌組階段開始便以日本政府協助者角色積極參與馬六甲-新加坡海峽航道安全管控。

1968年6月，印度尼西亞水路部長贊成沿岸三國與日本共同對馬六甲-新加坡海峽水路進行調查。10月，東亞地區水路會議籌備會議在東京召開，會后相關國家對馬六甲-新加坡海峽水路調查具體展開問題進行談判。11月，日本外務省對相關駐外大使下達指令，對該問題進行外交談判。日本政府代表于11月25日從日本出發，向馬來西亞、新加坡、印度尼西亞三國政府提出共同調查提案，提交了日方于1965年10月的調查數據，并進行了探討。12月，沿岸三國與日本以四國共同詳細調查馬六甲-新加坡海峽水路為前提，簽訂了同意進行預備調查協議，規定預備調查目的為完善現行海圖，確定需要進行詳細水路測量水域，以及解決將要面臨的技術問題，所需經費由日本承擔。1969年1月底至3月日本“航洋丸號”油輪搭載18名來自日本、5名來自印度尼西亞、2名來自馬來西亞、3名來自新加坡的技術員對馬六甲-新加坡海峽水路進行了實地測量。3月，籌組于1968年的馬六甲海峽協會也參與了這次實地測量，并在這次實地測量結束后正式成立。1969年8月，四國政府同時向外公布了預備調查結果。調查結果顯示，馬六甲-新加坡海峽西部存在一個巨大沙坡，海圖上尚未標記淺灘有多處，其中21處水深不到23米，對大型油輪通航造成威脅。根據此次調查結果，日本強烈希望對馬六甲-新加坡海峽全海域重新進行詳細精密調查，并提出當前必須測量海域有5個。雖然預備調查相關協議是以詳細精密調查為前提簽訂的，但是進行精密調查還需要另外簽訂協定。因此，1969年9月，日本政府派代表訪問馬六甲-新加坡海峽沿岸三國，并就精密調查海峽進行了談判，談判進展原本十分順利。然而，就在達成協議前，馬來西亞為了反制日本1969年7月在國際會議上提出“馬六甲-新加坡海峽國際化”的主張而頒布法令，規定領海寬度為12海里。日本不滿馬來西亞反制舉措而拒絕承認馬來西亞12海里領海權。此外，20世紀60年代末期，包括馬六甲-新加坡海峽沿岸國家在內的東南亞國家爆發了反日浪潮。在此背景下，日本與海峽沿岸三國之間關于精密調查海峽的談判中斷了近一年之久。盡管如此，海峽沿岸三國并沒有否認勘測海峽航道、更新海峽航海圖以及設立與完善海峽航道助航設施的必要性。為了消除國際社會對大型油輪在馬六甲-新加坡海峽航行安全的疑慮，并以實際行動回擊美國和日本等國“馬六甲-新加坡海峽國際化”的主張，在馬六甲海峽協會同意提供資金和技術協助海峽沿岸三國勘測海峽航道的背景下，1969年底，印度尼西亞、馬來西亞和新加坡主動邀請馬六甲海峽協會聯合勘測馬六甲-新加坡海峽航道水路。馬六甲海峽協會應邀參與海峽沿岸三國聯合勘測海峽航道水路，正式開啟了馬六甲海峽協會持續參與馬六甲-新加坡海峽航道安全管控半個世紀的歷史。

三、馬六甲海峽協會參與馬六甲-新加坡海峽航行安全管控的方式

馬六甲海峽協會自成立以來便以多種方式持續地積極參與海峽航道安全管控，但2004年以來的參與方式較之于1969年至2003年間的參與方式明顯不同。

1969年至2003年，馬六甲海峽協會參與海峽航道安全管控的主要方式可以歸納為以下六種。第一，參與海峽沿岸三國主導的海峽航道水路測量和航海圖更新與繪制。20世紀60年代末期，海峽沿岸國家和其他東南亞國家一樣爆發了反日浪潮。此外，日本因拒絕承認馬來西亞12海里領海權而被迫中斷與海峽沿岸三國關于精密調查海峽的談判。日本政府參與海峽航道安全管控的努力因此受挫。即便如此，1969年底，馬六甲海峽協會仍然獲得海峽沿岸三國邀請，參與它們主導的聯合勘測海峽航道水路?？睖y結束后，馬六甲海峽協會同海峽沿岸三國以聯合勘測所獲數據為基礎更新和繪制航海圖。1969年至1975年間，馬六甲海峽協會四次參與了海峽沿岸三國主導的聯合勘測海峽航道水路和航海圖更新與繪制。第二，捐贈、裝設與維護助航設備和設施。[5]馬六甲海峽協會捐贈和裝設的助航設備與設施主要有燈塔、燈標(含固定燈標和彈性燈標)、掛燈浮標和雷達信標。應海峽沿岸國家要求，馬六甲海峽協會在海峽30處安裝了45套助航設備和設施，其中燈塔4座、固定燈標10個、彈性燈標8個、掛燈浮標8個和雷達信標15個。[6]而后，馬六甲海峽協會將這些助航設備和設施捐贈給了印度尼西亞政府和馬來西亞政府，捐贈給前者燈塔3座、固定燈標6個、彈性燈標6個、掛燈浮標8個和雷達信標10個；捐贈給后者燈塔1座、固定燈標4個、彈性燈標2個和雷達信標10個。[7]馬六甲海峽協會協同這兩個國家海事部門共同維護這些助航設備，自1981年開始與海峽沿岸國家合作檢查和維修海峽內助航設備和設施，1989年開始更新其中那些老舊的助航設備。[8]自1969年成立以來，馬六甲海峽協會在馬六甲海峽建設了41座浮標和45座燈塔，它提供給馬來西亞與印度尼西亞的助航設施占這兩國所獲助航設施國際援助的60%以上。[9]第三，參與海峽航道清理與疏浚。1969年1月至3月對海峽水路進行的預備調查結果顯示，海峽西部存在一個巨大沙坡，海圖上未標記淺灘多處，其中有21處水深還不到23米。[10]1970年和1972年對海峽水路進行的兩次精密調查在航路中央發現了沉船。[11]航路中沙坡、淺灘和沉船等對航道航行安全構成嚴重威脅。1973年到1981年，馬六甲海峽協會因此對海峽航道進行了清理。[12]馬六甲海峽協會于1972年到1978年清理了海峽內四艘沉船，于1979年通過合作參與疏浚新加坡沿岸淺灘。[13]第四，捐贈除油船和設標船。馬六甲海峽協會于1975年、1976年、2002年和2003年先后四次向海峽沿岸國家捐贈設標船或除油船。[14]馬六甲海峽協會于1976年和2002年兩次向馬來西亞政府捐贈設標船，每次一艘，于2003年向印度尼西亞政府捐贈了一艘設標船。[15]第五，觀測海峽潮流和海流。1976年至1979年，馬六甲海峽協會對海峽潮流和海流進行了觀測。[16]觀測所獲數據對航經海峽船舶航行安全有幫助。第六，捐資設立溢油治理周轉基金。1981年，馬六甲海峽協會代表日本非政府民間團體與海峽沿岸三國簽署諒解備忘錄設立馬六甲-新加坡海峽溢油治理周轉基金，并支付了首筆4億日元捐資。[17]1992年，馬來西亞從該基金支取了58萬美元用于應對“Nagasaki Spirit”號油輪溢油，2000年，印度尼西亞從該基金支取了66萬美元用于治理“Natuna Sea”油輪擱淺造成的溢油。[18]

2004年以來，馬六甲海峽協會參與海峽航道安全管控的方式較之前有所變化，主要方式有五種。第一，捐資維護海峽助航設施。截至2005年，馬六甲海峽協會捐資1.13億美元用于海峽助航設施維護。[19]馬六甲海峽協會作為馬六甲-新加坡海峽助航設施基金委員會 (ANF: Aids to Navigation Fund)正式成員，持續不斷地向其捐資以幫助海峽沿岸三國維護、管理與更新海峽助航設施。2009年至2013年每年捐資50萬美元，2014年捐資30萬美元，2015年至2018年每年捐資10萬美元。[20]第二，提供技術幫助與轉讓。馬六甲協會長期以來在馬六甲-新加坡海峽航行援助設施維護管理工作中積累了豐富的技術經驗與能力，被馬六甲-新加坡海峽助航設施基金委員會指定為航行援助設施維護管理的運行審計機構與業務監察機構，每年派出四批次技術人員赴現場對海峽沿岸三國海事部門助航設施維護管理進行業務審核并提供技術幫助，應海峽沿岸三國要求提供助航設施檢查現場工作技術要領和設備維修等方面的技術支持，還應印度尼西亞和馬來西亞兩國政府要求派出負責業務審計人員和技術專家向這兩個國家進行助航設施技術轉讓。第三，開展海峽航道安全和通航環境改善方面的調查與研究。馬六甲海峽協會派員協助進行海峽助航設施替換更新前的調查工作。馬六甲海峽協會以提高海峽沿岸國家維護和管理助航設施的能力、便利海峽沿岸國家獲取并了解有關助航設施方面的最新技術資料、促進海峽沿海國家之間的相互了解與合作為目標，派遣人員作為講師，支持日本國土交通省自2012年以來在馬來西亞為海峽沿岸三國相關工作人員舉辦的“人才培養研修項目”。第四，積極參加國際多邊合作機制。馬六甲海峽協會積極參加馬六甲海峽三邊技術專家組會議、海峽沿岸三國與國際海事組織強化馬六甲-新加坡海峽安全、安保和環保會議(2005年、2006年、2007年連續三年的9月，分別在雅加達、吉隆坡和新加坡舉行)、馬六甲-新加坡海峽合作機制(建立于2007年9月)、海峽沿岸三國輪流主辦的沿岸三國海事局局長會議等有關馬六甲-新加坡海峽航行安全與海洋環境保護的國際會議，并為這些國際會議捐資，這既加深與海峽沿岸三國的合作，又促進了相關國家的國際合作。第五，積極參加日本政府與海峽沿岸三國聯合勘測海峽航道工作。海峽潮流復雜等原因導致其海底地形多變，加上海峽航道久未勘測，距離1996年至1998年的航道勘測至今已超過15年，海峽沿岸三國認為有必要對已實施分道通航制海域航道重新進行勘測，以提升海峽航行安全。為此，海峽沿岸三國積極爭取日本的參與和支持。2014年12月18日，日本政府邀請印度尼西亞、馬來西亞、新加坡三國相關部門負責人到國土交通省，確認從2015年起將與三國合作啟動海峽航道勘測。此次航道勘測分為兩個階段：第一階段是2015年至 2016年對已實施分道通航制中5個迫切需要勘測的海域進行勘測；第二階段是2017年至2020年對已實施分道通航制且水深低于30米的海域進行勘測。在2016年3月結束的第一階段勘測工作中，馬六甲海峽協會提供了32萬美元的資金支持，并且派遣工程技術人員前往進行技術支持。在2018年3月開始的第二階段勘測工作中，馬六甲海峽協會運用日本東盟統合基金(JAIF：Japan-ASEAN Integration Fund)，參與了勘測工作的調整和管理。[21]

綜觀馬六甲海峽協會50年持續參與馬六甲-新加坡海峽航道安全管控方式，2004年之前主要是“授之以魚”，而2004年至今則是“授之以漁”。

馬六甲海峽協會自成立至今50年持續地投入人、財、物、智等，積極參與馬六甲-新加坡海峽航道安全管控，采取了從“授之以魚”到“授之以漁”的“魚漁兼備”、行之有效的多樣化措施，從客觀上緩解了海峽航道安全問題，為海峽的航行安全與暢通做出了積極貢獻，因而獲得海峽沿岸國家的深厚信任。[22]

馬六甲-新加坡海峽是“21世紀海上絲綢之路”重點方向(從中國沿海港口過南海，經馬六甲-新加坡海峽到印度洋，再延伸至歐洲)上的一個重要戰略節點，其安全暢通對推進“21世紀海上絲綢之路”建設有重大意義。當前，作為馬六甲-新加坡海峽最大使用國之一的中國，因此必須積極參與海峽航道安全管控，為增進海峽航行安全暢通貢獻中國智慧與中國方案。雖然海峽沿岸國家對中國政府參與海峽航道安全管控有疑慮，但是對推進秉承共商、共享、共建原則建設“21世紀海上絲綢之路”并不排斥甚至表示歡迎或積極參與，在這種情況下，中國非政府組織應以推動“21世紀海上絲綢之路”建設為抓手，參考和借鑒馬六甲海峽協會的有效做法，積極參與海峽航道安全管控。這樣既可以消除海峽沿岸國家對中國政府參與海峽航道安全管控的疑慮，又可以為“21世紀海上絲綢之路”建設做出積極貢獻，還可以提高中國在海峽航道安全事務上的話語權，從而更好地維護中國在海峽的經濟和戰略利益。

注釋：

[1] 《公益財団法人 マラッカ海峽協議會 定款》，http://msc-tokyo.or.jp/img/file1.pdf，2019年12月24日。

[2] Malacca Strait Council, http://www.nmc.com.sg/MSC.pdf, 2012年3月5日。

[3][10][11] 川上喜代四：《マラッカ?偋?シンガポール海峽の共同水路測量》，《地學雑誌》1973年第3期。

[4] Kiyoshi Kawakami, JOINT PRELIMINARY HYDROGRAPHIC SURVEY OF THE MALACCA STRAIT, https://journals.lib.unb.ca/index.php/ihr/article/viewFile/23936/27721, 2017年5月27日。

[5] 王斌傳：《非政府組織參與馬六甲海峽航道安全管控研究》，《江西社會科學》2016年第4期。

[6][7] Malacca Strait Council, http://www.nmc.com.sg/MSC.pdf, 2012年3月5日。

[8] Contributions to Cooperative Mechanism, http://www.cooperativemechanism.org.my/index.php?option=com_content&view=article&id=42:contributions&catid=26:cooperative -mechanism&Itemid=39, 2014年6月28日。

[9] 黃淵普：《馬六甲地區的海上安全合作》，外交學院碩士學位論文，2012年。

[12][14][16] Malacca Strait Council, http://www.nmc.com.sg/MSC.pdf, 2012年3月5日。

[13] Kiyoshi Saishoji, “Japan’s Contribution to Safe Navigation in the Straits of Malacca and Singapore”,SingaporeJournalofInternational&ComparativeLaw,vol.4, no.2, 1998, p.98.

[15] Japan International Transport Institute, http://www.imo.org/blast/mainframe.asp?topic_id =847&doc_ id=4402, 2014年6月10日。

[17][18] Mohd Hazmi bin Mohd Rusli,Balancingshippingandtheprotectionofthemarineenvironmentofstraitsusedforinternationalnavigation:astudyofthestraitsofMalaccaandSingaporeD, Wollongong: The University of Wollongong, 2012, p.192.

[19] Joshua H.Ho, “Enhancing Safety, Security and Environmental Protection of the Straits of Malacca and Singapore: The Co-operative Mechanism”,OceanDevelopmentandInternationalLaw, vol.40, no.2(2009), pp.237-240.

[20] 《公益財団法人 マラッカ海峽協議會 事業概要》，http://msc-tokyo.or.jp/report.html，2019年12月24日。

[21] 《公益財団法人 マラッカ海峽協議會 當協議會の概要》，平成3 0年度(2018年度) 事業報告，http://msc-tokyo.or.jp/img/file15.pdf，2019年12月25日。

[22] 公益財団法人 マラッカ海峽協議會 ご案內，會長挨拶，http://msc-tokyo.or.jp/information.html，2019年12月25日。