論行政執法中的“連帶式”處罰

翁川龍

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

一、問題的緣起

2010 年， 西安市文明辦1 月12 日通過媒體表示，西安將針對影響城市形象的“行人闖紅燈、翻欄桿、亂穿馬路”等不文明交通行為開展整治活動。 整治活動要求對不聽勸阻、 不接受教育處罰甚至暴力抗法者，堅決依法予以刑事拘留；對“單位人”闖紅燈的，采取“單位連坐制”，一律通報所在單位；一個單位一年內有5 人次闖紅燈、翻欄桿，給予通報批評、取消各類評選先進資格[1]。

這種“連帶式”處罰方式其實并不新鮮，其實早在2006 年鄭州對于闖紅燈的行人就出臺過類似的懲治規定[2]（49）。像上述案例中單位本身可能并不是實際的違法行為人， 但是在具體執法中可能最終將承擔行政處罰的現象在目前執法中常常出現。 單位其本身并不存在過錯， 但是由于與實際的違法人存在某種關系而被迫承受行政處罰等不利行政行為的人，可稱為無過錯的行政相對人。放眼到具體的行政執法中，這種對無過錯的相對人進行“連帶式”的處罰并不是個案，在現實的執法中可能屢見不鮮。例如常見的“連坐式”拆遷現象，在湖南長沙的某小學任教的老師譚雙喜被區教育局要求去拆遷指揮部報到，承擔勸說其“釘子戶”婆婆搬遷的任務，否則將被扣發工資或被調動工作[3]（49）。

學界對于行政機關的“連帶式”處罰的研究并不多，為了保護無過錯行政相對人的合法權益，筆者認為有必要對其做一個梳理及分析。

二、無過錯行政相對人的界定

要界定對無過錯行政相對人進行處罰是否合法與合理，首先要區分兩個概念，即無過錯相對人與連帶行為人。

本文中所稱的無過錯行政相對人如前文所言，是指非真正的違法行為人，本身也無過錯，只是由于與實際違法人存在某種關系而承受不利的行政后果的主體。該主體區別于連帶行為人的概念。連帶行為人， 是指基于特殊的地位或從事特殊的活動而對相應的危險源（包括動產、不動產、動物或者特定狀態的人）產生監督或防止義務，卻因故意或者專業過失（專業主體）或重大過失（普通主體）未能履行該義務， 因此要依法對本行為人發生的違法行為負擔相應連帶責任的自然人[4]（242）。 例如最高法院行政審判庭曾于1988 年對四川省高級人民法院作出的《關于對無財產的已滿14 歲不滿18 歲的人違反〈治安管理處罰條例〉 可否適用罰款問題的電話答復》 中認為，鑒于監護人對未成年人員有法定的監護責任，所以對無財產的已滿14 歲不滿18 歲的未成年人違反治安管理的可以使用罰款，由其監護人支付[5]（5）。

由此可見， 無過錯行政相對人與連帶行為人兩者最大的區別在于有無過錯以及前置義務。 對于無過錯行政相對人而言， 其對于實際違法犯罪人的違法行為并沒有監督以及防止的義務，亦無過錯。就上述西安闖紅燈案例而言， 單位只能夠對于職員的職務行為負責， 它沒有必要也不可能對于單位職員的闖紅燈行為進行義務上的監督。 因為行人并不是在從事工作的情況下闖紅燈， 該行為很顯然是個人行為，單位沒有義務對個人行為承擔不利后果。而連帶行為人則對于實際違法人的違法行為具有一定義務以及過錯，例如上訴的《答復》就是基于監護人對于未成年的監護責任， 或車輛所有人若將車出借給沒有駕駛資格之人將形成事前的過錯責任。簡而言之，基于過錯的有無， 無過錯的行政相對人與過錯相對人是相對的， 而連帶責任人實際上是屬于過錯相對人的一種。

因此， 從兩者的概念及區分可以得出實際上行政處罰的對象理應為過錯的行政相對人或連帶違法人，因為其本身存在著過錯，違反了相關法律規范，故其是當然的行政處罰的承受對象。 然而在實際的執法中， 執法者卻將無過錯的行政相對人也納入執法甚至是處罰的對象，這種現象的出現令人深思：為何行政執法者會選擇“連帶式”執法呢？

三、根源：片面追求行政效率

執法者之所以選擇“連帶式”執法，究其原因無非是為了追求自身執法的便利以及單一的執法效果，即片面追求行政效率。

（一）“連帶式”執法與“連坐”制度

說起“連帶”，我們首先想到民法范疇里的連帶責任。根據我國通說認為，連帶責任是指依照法律規定或者當事人約定， 兩個或者兩個以上當事人對其共同債務全部承擔或部分承擔， 并能因此引起其內部債務關系的一種民事責任[6]（23）。然而與民事連帶責任不同的是“連帶式”執法并不是建立在債務關系上的民事責任， 而更多的是基于法律規制的一種不利行政后果。行政“連帶式”處罰類似于我國古代的“連坐”制度，其源于春秋時期，指因他人犯罪而使與犯罪者有一定關系的人連帶受刑的制度[7]（93）。 連坐制度作為古代中央集權和宗法制度共同作用下的產物，雖然其本身是極其不人道的， 但由于它所具有的高效率、低成本的特點，使其成為統治者的得力工具，甚至一度出現泛濫的情況。到了清末的變法修律，這項制度才正式從法律文本中移除[8]（41）。

雖然連坐制度在法律文本上被移除， 但是因為其高效的管理模式，其思想仍然在今天的企業管理、行政活動中有所體現。 “連帶式”處罰與“連坐”雖然身處不同時代，但是其在管理思維、懲治的方式方面卻是如出一轍。當代的“連帶式”執法形式是古代“連坐式”治理思維的一種衍生及反映。古代“連坐”制度在治理傳統的鄉土社會具有高效率、低成本的優勢，其倚重治理的高效，而忽視治理對象的權益，而備受質疑。正是因此在法治現代化的今天，執法機關仍采用這種“連帶式”的執法方式是值得反思的。

（二）執法中行政效率考量

闖紅燈現象在我國比較普遍，在我們日常生活中屢見不鮮，甚至衍生出了“中國式過馬路”的場景。面對龐大的被管理群體， 交通管理部門的管理難度可想而知。其實在很多執法領域都是如此，行政機關往往面臨著執法成本過高、效率低下的問題。為了提高行政機關的執法效率，“連帶式”的處罰措施應運而生，它解決了行政執法效率低下的難題。

因此， 行政機關之所以采用處罰無過錯相對人的執法形式，實際上是為了節約行政成本，提高行政執法的效果。就拿闖紅燈的案例而言，行政處罰機關在處罰實際違法人的同時， 也對其所在的單位進行批評、取消評優評先資格等處罰，這種執法方式實際上將兩者進行“捆綁”。 執法人員將行政執法的壓力轉嫁給了違法人所在的單位， 單位的利益受到了損害，固然會對違法的員工進行相應的處理措施，這種形式的執法效力對于闖紅燈者可能更能達到懲罰的效果。 行政執法機關只需將單位與單位行為人進行“捆綁”，在這種雙重的懲罰力度下，行人闖紅燈的違法成本增加了，在闖紅燈之前就會更加有所顧忌。

實際而言， 行政機關只是轉化了行政執法的方式，擴大了行政處罰的對象，其達到的執法效果更加可觀，這無形中緩解了行政機關人員、經費緊張的窘境。 在執法機關看來，行政成本降低了，執法得到了便捷， 而至于無過錯的行政相對人所增加的義務及負擔不利后果則不是自己所應該考慮的問題。 正是有著傳統執法思維上的誤區以及片面追求行政執法的高效，“連帶式”處罰在實際執法中得以普遍運用。

四、批判：從權利保護出發

對于無過錯的行政相對人進行“連帶式”處罰，實際上是不合法以及不合理的， 它對于無過錯相對人的權利而言是一種侵害。

（一）基于責任設置的前提之考慮

有人會說為何民法可以規定對無過錯的民事主體進行責任上的懲罰，放之于行政法有何不妥呢？其原因主要在于民法與行政法的責任設置的前提不同。 民法調整的對象是平等主體之間的人身關系和財產關系，其主體是平等的，作為私法其強調的是意思自治與公平。因此，這決定了民法中的無過錯原則設置前提往往是出于自由契約精神或者是公共利益的考慮，目的在于實現補償功能，當損害不是由人的主觀過錯造成的，而由受害人承擔損失則顯失公平，因而出于補償和恢復權利考慮進行處罰， 補償受害人所受的損失，使得失衡的利益得以恢復，典型的如高空墜物的責任承擔[9]（16）。而與民法不同的是行政法當中的行政主體與行政相對人不是完全平等的，行政相對人往往處于弱勢地位， 因此亦不存在通過無過錯責任原則來實現所謂的公平以及利益補償問題。 如果行政主體可以通過對無過錯的行政相對人進行處罰， 那么會使得兩者間原本早已不平衡的地位更加失衡， 行政主體將在行政關系中處于絕對優勢的地位， 而行政相對人的權利則有很大被踐踏的可能性?；诖丝紤]，行政法律關系中不應出現與民法相類似的無過錯歸責， 無過錯的相對人不應被納入行政處罰的對象。

（二）基于行政處罰的目的及對象之考慮

根據我國行政處罰法的規定， 行政處罰的目的在于“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理， 維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”。在行政處罰法的第一條， 明確規定了行政法的目的在于維護公共利益與秩序，保護公民的權益。而行政機關對于無過錯的行政相對人進行處罰實際上是為了行政執法上的便利， 其目的與行政處罰的本意相違背。 在行政處罰法的第三條規定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為， 應當給予行政處罰”。 在第三條中，行政處罰法處罰的對象被明確限定為違反行政管理秩序的相對人。而現實情況中，對于無過錯的行政相對人進行處罰實際上擴大了行政處罰的對象， 將原本無過錯的相對人納入了處罰范圍，這不僅違背了行政處罰的法定原則，而且違背了現代法的“罪責自負原則”。 依法行政是執法機關的基本要求， 而對無關的行政相對人進行處罰實際上已經違反相關法律及原則，違反了基本的執法操守。

（三）基于行政處罰的效果之考慮

首先，行政處罰的功能在于懲罰與教育。行政處罰僅僅是手段，目的是幫助當事人達成一個守秩序、講誠信、有尊嚴的行政活動參與主體，而不能將當事人當做一個可以“不教而誅”的客體[3]（38）。然而對于無辜的行政相對人進行處罰，并不能達到教育的效果。因為他并不是實際的違法人，此舉無異于放縱“壞人”并“冤枉好人”，以至于懲罰的功能達不到且教育之功能難以實現。 其次，行政機關易形成惰性。 原本對于實際的違法人， 應該由處罰機關去調查取證并作出處罰， 而在實際執法中對于無過錯的相對人進行處罰往往倒逼“無辜”行政相對人去充當“執法者”，這實際上只是將行政執法的壓力轉嫁給無過錯的行政相對人。 例如前文所舉的西安整治行人闖紅燈的例子，行政機關降低了其執法的成本，提高了執法的效率， 但是這是以犧牲無辜的相對人的權益所換取的， 在該過程中行政機關只是將自己的工作量進行轉嫁，存在“偷懶”的情形。所以從執法的效果上而言，短期來看可能能夠促進穩定和高效，但長期而言易形成權力肆意、執法僵化。

通過上述論證， 我們知道行政機關對于無過錯行政人進行處罰是不合法以及不合理的， 行政機關實際上在執法過程之中追求的是效率而犧牲了無過錯行政相對人之權利。 那么行政效率與權利的保護是否真的是沖突的呢？

五、反思：執法中行政效率的含義

要解決行政效率與無過錯行政人權利保護之沖突，應該對行政效率進行進一步理解，行政效率并不是單純的手段與結果之比，還應該包括目的之要素。

根據一般的理解， 行政效率是指：“在行政法上效率系指國家行為（含設定組織或進行任何程序）之節約、 合于經濟計算， 一般指在目的已決定下之時間、人員、財政等方面之節約。 ”[10]（83）可見傳統的行政效率以國家權力為中心， 單純建立在手段與結果二元因素之上， 考慮的是以國家為主體的程序運轉以及經濟問題。這也反映在實際的執法當中，誠如上述所列舉的幾個例子， 執法人員考慮的是以較快的時間、較少的人員、較少的經濟支出去實現行政執法的結果。 然而這種執法思維支配下的執法活動往往忽視了相對人的地位，使得其權利被侵犯。這種旨在實現自身行政主張的行政效率， 只注重投入與產出之對比，與現代行政法公平、公正等其他價值是相沖突的，而這些價值正是行政法的目的所在。

基于以上考慮，有必要將行政效率作擴大理解，把行政相對人之效率也考慮其中。 行政相對人的效率可以理解為行政機關所付出的行政成本與實現行政相對人權益之對比。 行政法上的效率是指行政法的制定、 實施的成本與其所能夠實現的行政主體行政活動以及行政相對人行為的成果之間的比例，是行政主體行政活動的效率與行政相對人行為效率的統一。 行政活動的最終目的是保護與促進行政相對人權益的實現， 行政法的目標是否能夠實現最終還要看行政相對人權益的實現程度， 即行政法的效率最終體現為行政相對人行為的效率[11]（25）。 行政活動的目的不外乎實現公共的利益， 而公共利益的根本在于每個個體的權益， 也即通過行政機關的活動來使公民的行政利益得以實現， 而并不是只是為了實現單純的管理而執法。從政府構建的理論而言，政府來自于人民授權，正如洛克在《政府論》中所言，“因而他們并非毫無理由地設法和甘愿同已經或有意聯合起來的其他人們加入社會， 以互相保護他們的生命、特權和地產，即我根據一般的名稱稱之為財產的東西。 ”[12]（77）正是基于此，行政效率含義應該將公民的合法權益考慮在內，并處于重要位階。況且根據憲法第二十七條之規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！蔽覈鴳椃▽嶋H上對于政府的效率做出了界定， 效率是建立在人民的基礎之上的效率， 國家機關的目的在于服務人民。而服務于人民，最大之體現就是在于人民權利之保障， 由此可見相對人的權利應該成為行政效率的構成要素之一。 而“連帶式”處罰實際上是與憲法的精神相違背的。

所以， 行政效率的含義不應該只局限在產出與成本層面上，更應該兼顧到目的因素。權利應該成為行政效率的屬性之一， 包含行政相對人的效率并注重相對人權益之保護。 在行政執法中不應該只追求效果，而罔顧相對人的合法之權益。

行政機關對于無過錯行政相對人“連帶式”執法是不合法，也是不合理的。雖然它對于實際的執法效果可能有著裨益，它提高了行政機關執法的效率，但這種效率的過度追求往往會導致許多問題。 對于無過錯的行政相對人進行處罰不僅不符合行政處罰的目的，也違反了相關法律，更損害了相對人的合法權益。所以正如習總書記多次強調的“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”那樣，我們的執法機關也應該要把行政相對人的權益放在首位， 使得行政不僅高效而且為民。