深圳突破“空間瓶頸”的路徑

摘要：近期，國家發布深圳先行示范區試點改革實施方案，其中關于土地制度改革備受關注。無論從存量土地產出效率來看，還是從創新思路推動城市治理體系和治理能力現代化來看，深圳突破“空間瓶頸”的路徑，都不應該是轄區擴容，而更應該是攻堅改革和創新突破。因此，未來深圳要在存量空間盤活上“做文章”，特別是在守住工業區塊線的基礎上，調整存量建設用地規劃和結構，增加住宅供地規模，實現空間利用科學化、精細化。

關鍵詞：先行示范;轄區擴容;盤活存量;住宅供地;農轉非審批

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（ 2020） 11-0036-39

收稿日期：2020-10-20

1 深圳先行示范區方案發布，土地制度改革備受關注

近日，在深圳經濟特區成立40周年之際，國家公布了《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》（以下簡稱《方案》），明確了在“改革再出發”的新時代背景下，國家對深圳的新要求，即“高質量發展”“繼續大膽地闖、大膽地試”“勇闖無人區，做好示范區”。在這份政策文件中，業內更加關注的是“土地管理制度”。

因為，深圳發展面臨“空間瓶頸”，這是個老生常談的問題。早在2005年，深圳第一次提出四個“難以為繼”（一是土地、空間難以為繼;二是能源、水資源難以為繼;三是實現萬億GDP需要更多勞動力投入，而城市已經不堪人口重負，難以為繼;四是環境承載力難以為繼），排在第一的就是土地和空間的“難以為繼”。近年來，深圳房價明顯上漲，也被歸結為空間制約所致。

《方案》在推進土地要素市場化、完善土地制度改革方面，有這么幾方面的內容：一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項委托深圳市政府批準。二是支持在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三產業混合用地。三是支持盤活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題。四是探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制，完善閑置土地使用權收回機制。

2 深圳突破土地瓶頸，轄區擴容還是一體化

深圳是中國改革開放的排頭兵、試驗田和一面旗幟，用40年時間創造了舉世矚目的奇跡，已經成為享譽全球的國際化大都市圈、全球創新中心之一。但是，深圳現有的土地面積、空間規劃仍舊停留在特區時代，轄區面積為1997平方公里（不含深汕合作區），僅相當于北京的約1/8、上海的約1/3、廣州的約1/4，它能撐得起一個大城市，但撐不起一個大都會和大都市圈。

相比經濟特區時代的“先行先試”“改革突破”，當下深圳要打造“先行示范區”、打造粵港澳大灣區的引擎、作為深莞惠都市圈的核心。城市定位最大的變化，除了還要先行先試，給全國提供改革開放的經驗之外，還要作為都市圈核心，示范和帶領灣區周圍城市發展，未來在人口、資源等要素方面，繼續提高資源集聚度，然后再輻射外圍，打造我國新的“增長極”。因此，深圳經濟特區成立40周年之際，很多業內人士和深圳市民預期，國家會像40年前經濟特區成立時，給予特殊的經濟政策（比如特區立法權、土地市場化出讓、稅收自主權等），也會像2010年特區成立30周年之時，拆除“二線關”（特區內外的關口），將特區范圍拓展到全境那樣，這一次也會送來“大禮包”，在深圳城市發展空間拓展上，給予大力支持。

但是，從這次《方案》來看，深圳轄區擴容徹底落空了。業內人士表示，國家鼓勵做大中心城市，類似濟南合并萊蕪、合肥合并巢湖等，這幾年頻繁出現，為何深圳轄區擴容就不可行呢？問題是，業內有沒有考慮到，如果深圳行政轄區擴容，東莞、惠州等地臨近深圳的區域納入深圳轄區，深圳獲得了發展空間，但對于周圍的東莞、惠州以及大灣區，并不是好消息。目前既定的行政轄區框架下，深圳高房價、高成本問題突出，確實需要發展空間，但其“空間瓶頸”的另一面就是，深圳像一個裹得緊緊的肉粽子，會不斷向外流油，企業和人口會向外遷徙，比如華為、中興、比亞迪、大疆等深圳這些科技創新領域熠熠生輝的企業，在要素成本“比較優勢”原理的作用下，已經開始向深圳外圍城市（東莞、惠州、河源等）轉移。

近期，《粵港澳大灣區城際建設規劃》發布以后，圍繞廣州、深圳的灣區軌道交通一體化，會加速深圳生產要素向外轉移的過程，從而建立“深圳研發一外圍生產”“深圳制造一外圍配套”的產業鏈重構，這不就是都市圈自然生長的結果嗎？不就是一體化的勝利嗎？其實，這幾年深圳紅利外溢一直在發生。但是，如果深圳行政擴容了，深圳的發展紅利還會外溢嗎？

筆者認為，至少中短期內不會。問題恰恰就在這里，往小了說，深圳單是行政轄區擴容，對于外圍城市發展不利;往大了說，對于整個大灣區發展不利;往更大了說，這與都市圈發展的國家新增長戰略背道。所以，深圳高房價、高成本、空間逼仄的困境，不能局限在深圳這“一畝三分地”來看待，而應跳出深圳，站在整個大灣區來解決。如果深圳和周邊城市互聯互通了，生產要素可以自由流動了，深圳和周邊城市的空間短缺與冗余、成本高與低的“高低水位差”自然就抹平了，深圳高房價、高成本、發展空間狹窄難題，就迎刃而解了。

3存量用地盤活，深圳空間拓展的路徑

土地和空間擴張，意味著“上大項目、搞房地產開發”，內地任何一個城市都能做到，國家對深圳的期望絕不是這樣。如果到龍崗、坪山、寶安等外圍區域調查，就會發現閑置、低效土地，常年得不到利用的土地還有很多。從地均產出來看，根據深圳市委常委、市政府常務副市長劉慶生2019年的講話稿，深圳每平方公里產出大約13億元，香港為21億元，新加坡33億元，紐約近90億元。

而且，近年來隨著一般制造業外遷、產業騰籠換鳥，以及環保攻堅和“去杠桿”（打擊P2P等），加上深圳推進6大總部基地（后海中心區、留仙洞片區、深圳灣高新區、深圳灣超級總部基地，福田中心區、龍華北站總部基地）建設，深圳寫字樓供應增加，空置率攀升，目前已達到20%以上的水平。同時，淘汰落后產能、一般制造業外遷后，工業區整合也騰推出產業用地。所以，深圳首先應該挖潛存量用地，把低效閑置的土地利用好，提高地均產值。2019年，一直缺地的深圳，為何能一下拿出30平方公里全球招商？這就是產業外遷、淘汰騰挪出來的。所以，這次《方案》中關于土地利用改革，重點還是鼓勵挖潛，比如盤活利用存量工業用地、探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制，完善閑置土地使用權收回機制。

短短40年，深圳產業結構實現了從“外貿帶動一深圳制造一深圳創造一現代服務業”的升級和迭代。但是，用地結構調整得太慢，產業用地期限最少也要40年（商業用地年限為40年、工業用地年限為50年）。也就是說，相對產業升級來說，深圳的用地結構還停留在工業為主的制造業時代，即以產業用地為主。用地結構調整沒有跟上產業結構調整，集中體現在現有的產業用地布局太多了，居住和服務業用地太少了，挖潛的重點還是產業用地騰挪。

根據深圳市規劃和自然資源局披露的數據，2018年深圳現有存量產業用地304平方公里，占比高達30%，而住宅用地的占比只有21010，這一用地結構與國際同類大城市剛好相反。拋開270平方公里的產業區塊線（永久不能動的產業紅線），可以騰退的產業用地有34平方公里。此外，深圳還有近80平方公里的增量發展空間，而37.9平方公里的商服用地也有騰退的空間。

而且，目前深圳的已建成區面積達到923.25平方公里，作為一個新興城市，這樣的城市擴展速度在國內是非常大的，能排到前10位。隨著產業升級換代，工業區區塊線下“產業入園”，923.25平方公里的已建成區面積還有挖潛利用的空間?？傊?，若以2020年1 2平方公里的新增建設用地供應簡單匡算，存量盤活能供應15年左右。這樣看，深圳缺地的問題，理論上看是個偽命題。

另外，這次《方案》提出，推進二三產業混合用地，這就是對深圳土地和空間利用效率的極大提升。未來，一般制造業都會外遷，留下的是先進制造業、高科技制造業、現代服務業等。這些產業對空間的需求完全不同于制造業時代。除少量制造空間外，更多是緊湊型的研發、設計、中試，以及配套的生產生活服務。所以，一宗地基本解決了，甚至上下游也涵蓋進來了。

所以，調整土地用途、規劃用途，騰挪產業用地，增加建設用地將是深圳空間拓展的主要形式。當然，這也符合領導人對深圳城市治理的新要求，即創新思路推動城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子，注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，讓城市運轉更聰明、更智慧。

4住宅用地明顯增加，中短期房價會降嗎

打造先行示范區、夯實粵港澳大灣區引擎以后，深圳的城市地位升級了，不再只是自己埋頭苦干、為國家提供經驗的經濟特區，更是引領和帶動大灣區和深莞惠都市圈發展的核心。因此，未來人口還會大規模的增加。騰出來的空間，更多的將轉為住宅用地，滿足人才、人口流人對住房及公共配套的需求。深圳住建局局長也表示，未來深圳住房用地占比，要從現在的20%提升到至少25%。參照發達國家的大城市來說，這一比例應該提到30%到40%，才是合理的水平。

因此，這次《方案》也提出，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題。核心就是調整規劃，將產業用地調整為居住用地，這是很大的創新了，因為國家出于對于產業空心化、空間地產化的擔心，在建設用地審批、產業用地功能調整、產業規劃調整上非常謹慎，并執行嚴格的土地用途管制。對深圳來說，作為深莞惠都市圈核心、大灣區引擎，人口還會繼續增加，人口密集型的服務業（包括現代服務業以及支撐其的生產生活服務業）會大發展，但深圳的住房自有率是全國最低的。因此，盤活的建設用地應該用來增加住房供應。

所以，對于工業用地轉做住宅用地，國家、國土管理部門、深圳市三方都達成了一致意見，這是國家給深圳的重大紅利。未來，深圳高房價能不能降下來還有待論證，但至少住房供應會明顯增加。這對于人才嗷嗷待哺的購房需求，對于改善深圳低到尷尬的住房自有率（不到25%的）是個好消息。當然，規劃和用地功能調整絕沒那么簡單，一般產業退出和“工改居”的空間更新是漸進的，每一宗地的規劃調整，都要與上位規劃（國土空間規劃、控制性詳細規劃）銜接，要與原用地主體協商談判，需要看公共配套能否落地，要召開聽證會等。

過去十幾年，深圳房價快速上漲，發展房地產帶來的經濟利益誘惑太大，很多產業原用地主體都想做房地產開發。根據調研，表面上看是園區轉型升級，很多私下都開發成房地產了，比如“工改MO”。另外，很多地塊的利益關系盤根錯節，歷史遺留問題很多，過去的存量盤活形式——城市更新，往往是房價上漲來買單和推進，現在“房住不炒”，不能靠漲價了。

當空間成本在歷史高位上徘徊，房價上漲預期強烈，原用地主體都想做高檔商品房開發，怎么盤活是個大命題。此次《方案》提出，“探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制，完善閑置土地使用權收回機制”，就是要求深圳要創新體制機制，推動土地要素市場化，平衡各方利益，破解遺留難題。

5 深圳獲得農業用地轉建設用地審批權的真實意圖

此次方案中，土地管理還有一個重點就是“將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項委托深圳市政府批準”。疑惑的是，早在2003年，深圳發布深發[ 2003] 15號文以后，深圳就全域城市化了，只保留了20平方公里的基本農田，可盤活的空間并不大。那么，《方案》的這個表述是什么意思？早在今年8月份，自然資源部發布的《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》就有相關表述，大概內容是，針對廣東省和深圳市出臺的一個政策，即可以跨區域購買建設用地，耕地占補平衡機制，乃至全國耕地指標都可以跨區域交易。這次中央發布的方案，相當于是正式的授權了。

言下之意，深圳可以購買外圍城市的建設用地指標，然后將深圳的基本農田調整為建設用地。關于這個問題，今年7月4日住建部副部長倪虹赴深圳調研時，萬科集團合伙人譚華杰就指出，深圳接近50%開發率（建成區面積/市域總面積）太低了，目前全球除中國以外沒有一個國家規定開發率控制在50%以內，東京開發率高達70%，深圳作為國際大都市，必須要提高開發率。因此，《方案》發布以后，深圳20平方公里的基本農田，有望調整為建設用地。

40年前建設深圳經濟特區，廣東舉全省之力支持，現在深圳打造先行示范區，廣東省再次舉全省之力支持。當下的深圳，不是40年前那個一窮二白的深圳了，而是全省乃至全國發展最好、最先進的城市。深圳要想在空間上得到支持，就應該以紅利輻射來帶動周圍城市發展，當貢獻值積累到一定程度，土地和空間問題自然就不是問題了。而且，如果跳出深圳轄區，放眼廣闊的灣區腹地，深圳的土地短缺問題，高房價、高成本問題，就不是問題了。作者簡介：李宇嘉，廣東省城鄉規劃設計研究院住房政策研究中心主任助理，經濟學博士、高級經濟師。