鄭州市營商環境客觀狀況及優化措施探析

趙敏嘉

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401100)

2019年2月25日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議，會議強調：法治是最好的營商環境。要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益。要用法治來規范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，通過市場化手段，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。[1]在這種大背景下，鄭州市作為河南省的省會，既有營商環境的優勢，又存在其他方面的劣勢。如何轉劣勢為優勢是探究河南省營商環境的核心問題。本研究通過2017—2018年鄭州市營商環境子因素的排名變化來呈現鄭州市營商環境各子因素的優勢與劣勢，對營商環境各子因素的客觀狀況進行分析，進而提出優化鄭州市營商環境的措施。

一、鄭州市營商環境客觀狀況

2018年12月3日，粵港澳大灣區研究院發布了《2018年中國城市營商環境評價報告》(以下簡稱《報告2018》)?！秷蟾?018》將營商環境的數值排名和分析分為6項指標，并根據這6項指標計算出城市營商環境的綜合得分與全國排名。鄭州市作為中原地區的一線城市，在營商環境總評中位于第17位，相比2017年上升6位，位于榜單的中間部分。[2]鄭州市2018年的6項指標排名與2017年相比均有不同程度的變化，具體變化如表1所示。

表1 2017—2018年鄭州市營商環境6項指標排名情況及差值比

2019年5月11日，中國戰略文化促進會、中國經濟傳媒協會、萬博新經濟研究院和第一財經研究院在2019中國營商環境研討會暨城市營商環境指數發布會上發布了《2019中國城市營商環境指數評價報告》(以下簡稱《報告2019》)?！秷蟾?019》只提供了綜合營商環境指數的排名，沒有提供決定營商環境綜合排名的各要素的排名。鄭州市位于第21位，營商環境指數為69.24，與排名第20城市的分差僅有0.07分。另外，《報告2019》指出：“在人口紅利逐漸褪去的后工業化時期，鄭州勞動力優勢仍然明顯，但在技術創新環境上存在明顯短板，其中政府研發投入力度、企業研發能力僅列44名和45名，若能在技術創新方面有所突破，鄭州的營商環境有望再上臺階?！盵3]

在《報告2018》中，鄭州市營商環境的主要短板體現在生態環境和商務成本中。在《報告2019》中，鄭州市營商環境的主要短板體現在政府投入和創新能力中。綜合2018年與2019年的數值可以看出，鄭州市營商環境在2018—2019年變化幅度不大，政府投入少、創新能力不足、生態環境有待改善仍是影響鄭州市營商環境總體效果和綜合排名的最主要原因。

從鄭州市營商環境的6項指標在2017年和2018年的排名可以看出：有些指標排名進步較快，說明鄭州市的營商環境政策已經初有成效，應當繼續保持；有些指標排名有倒退，應該予以改進與完善；有些指標排名仍位于全國平均水平之下，這些指標則是鄭州市營商環境建設的關鍵所在，應該進行改進與完善。

一是軟環境。鄭州市2018年軟環境排名為第11位，相比2017年上升了14位，這說明鄭州市對于文化產業、政策法規和行政能力水平的加強與完善已經初見成效。然而，在其他影響軟環境的因素中，鄭州市仍然具有諸如行政體制效率低下、官員貪污腐敗、文化機制不完善等問題。在管理方面，鄭州市各區仍然存在“集中式管理”“一站式管理”等制度不完善的情況。

二是基礎設施。鄭州市2018年的基礎設施建設增長速度、發展程度與排名較2017年基本保持不變。雖然并不落后于全國基礎設施建設的平均速度，卻也無法提升鄭州市基礎設施建設在全國的總排名。原因在于：鄭州城市發展速度減慢，城市發展飽和，市內各區土地開發已基本完成，中原區、二七區等區人口擁擠，基礎設施更新換代速度慢，行政事務繁忙，而在建的鄭東新區相比于中心城區豐富的人口與資源來說，其基礎設施建設與發展還存在著一定的限制。

三是商務成本。2018年鄭州市商務成本的排名相比2017年下降了15位。商務成本排名的下降對于城市的發展是有益的，這說明鄭州市進行了有效的企業轉型和強有力的企業結構治理。[4]供給側結構性改革使鄭州市的建設成本、規劃成本降低，鄭州市正由原本以煤炭、石油資源為主的原料工業型城市逐漸轉型為以第三產業為主，第一、二產業為輔的綜合型城市。大批工業企業搬離房價較高的市中心，進而使商務成本大幅降低。

四是市場環境。2018年鄭州市的市場環境排名位于全國平均水平，與2017年相比變化不大，該排名也符合鄭州市在全國的營商環境市場地位。

五是社會服務。鄭州市社會服務子因素排名仍然位于全國平均水平以下，主要原因在于鄭州市的人口基數大。同時，鄭州市屬于老工業城市，許多外來務工人員與離退休人員的醫療問題、社會保障問題成為鄭州市社會服務的關鍵所在。人口擁擠又造成了行政事務的復雜與煩瑣，不利于社會服務的完善與升級。鄭州市在2017年進行社會服務改革后，對于離退休人員、外來務工人員的社會保障問題進行了完善，簡化了行政審批手續，提高了社會服務的質量與效率。

六是生態環境。生態環境一直是影響鄭州市營商環境發展的重要原因。近年來，鄭州市政府對生態環境開始進行大規模治理，但是從2017、2018年的數據可以看出，鄭州市的生態環境在全國的排名仍然比較靠后。作為綜合型城市，鄭州市第二產業占比較大，這就帶來了較為嚴重的環境污染問題，鄭州市的宜居度與生活舒適度不高?！逗幽仙鐣卫戆l展報告(2019)》顯示，在城市總體宜居度上鄭州市在18個地市中僅位列第11位[5]。

二、改善鄭州市營商環境的有效措施

本研究總結出十種改善營商環境的措施。這些措施具體包括加強基礎設施建設、提升文明城市質量、建設自貿區、簡化審批手續、推行人才引進戰略、提高環境評價標準、消除地方保護主義、懲治貪污腐敗、建設服務型政府和扶持中小企業發展。根據子因素制定的措施不僅對該子因素有影響，而且有可能對其他子因素產生影響，但影響力不盡相同。表2列舉了每種措施對營商環境6個子因素影響力的大小。

表2 十種措施對營商環境子因素的影響力

在《報告2018》中，鄭州市營商環境位于第17位，除了生態環境這一子因素，其他子因素均位于全國平均水平之上。這說明生態環境是影響鄭州市營商環境的最重要的子因素。在上述十種措施中，提升文明城市質量與提高環境評價標準是最具有影響力的兩種措施，這兩種措施對于社會服務與軟環境這兩個子因素也有著較大的改善。一方面，環境影響評價制度可以快速改善鄭州市的生態環境；另一方，鄭州市可以建立高于河南省或者全國的環境評價標準，進而提升鄭州市企業的整體環境意識。

簡化行政審批手續、建設服務型政府則是提升社會服務這一子因素最有效的措施。簡化行政審批手續是“高效便民”原則的體現，主要體現在行政事務的集中辦理和聯合辦理上。政府設立一站式服務中心或審批大廳，組織各審批機關到服務中心或審批大廳聯合辦公，集中辦理行政許可。政府組織有關部門聯合值班，集中辦公。

三、從法治化視角優化鄭州市營商環境

營商環境法治化的構建需要立法部門對政府、司法部門與企業分別進行規制，細化法律措施，實現營商環境的改善。首先，在市場準入制度方面，政府在制定招商引資政策時對外地企業應與本地企業一視同仁，杜絕地方保護主義。其次，在本地企業與外地企業的民事糾紛中應確保外地企業的合法權益，使審判結果具有公平性；在政府與企業的糾紛中確保企業享有與政府機關平等的訴訟地位。制定與鄭州市實際情況相匹配的營商環境地方性法規，不僅能改變營商環境現狀、解決營商環境改善中存在的問題，同時也可創造一種可預期、可協調的商業環境。企業可以根據法律法規預測經濟發展與政策走向，制定正確的戰略目標和經營策略。

要修復被破壞的生態環境，就要制定法律法規來營造自由公平的營商環境。一方面，鄭州市應通過嚴格的企業環境準入制度淘汰落后產能企業，限制“大消耗，小產能”企業進入市場；另一方面，應建立失信懲戒制度與黑名單制度。在優化營商環境的過程中，失信懲戒制度的意義在于其不僅約束企業與企業之間的關系，同時也約束政府與企業之間的關系。對于政府來說，地方政府權力膨脹容易形成地方保護主義，可能對外地企業的合法權益造成一定的損害，造成民眾與企業對政府整體評價的下降，不利于權威政府、服務型政府的構建。因此，失信懲戒制度應主要發揮懲戒作用。對于濫用權力、侵害企業利益的政府機關，應當讓其承擔相對應的行政責任；同時，對于主管人員，應追究其行政責任與刑事責任。而對于企業來說，失信懲戒制度應發揮懲戒+預防相結合的作用。對于污染環境、侵害其他企業利益的企業進行吊銷營業執照、罰款等行政處罰。同時，應將失信企業及個人計入黑名單，嚴格限制失信企業及個人再次進入市場進行經營，從而維護營商環境的公平化與市場化。