政策工具視角下的突發公共事件心理援助政策分析

王勝男 ，尹訓寶，賈緒計 ，王艷郁，呂軍城 ，孫宏偉

1濰坊醫學院心理學院，山東濰坊,261053；2濰坊醫學院公共衛生學院，山東濰坊,261053；3 天津師范大學心理與行為研究院,天津, 300387

突發公共事件不僅沖擊個體的心身健康，更影響家庭穩定、組織發展和社會和諧，因此心理援助已成為應急救援體系的重要組成部分[1]。在各類突發公共事件日益頻發且日益復雜化的當下，未雨綢繆，將心理援助納入社會治理框架，與其他力量協同發揮應急管理的功能，是政府高效應對突發公共事件的必然選擇。政策體現政府意志，政策有廣義與狹義之分[2]，本研究基于狹義的概念，以國務院組成部門及直屬機構發布的正式文件為研究對象，對我國現階段突發公共事件心理援助(以下簡稱“心理援助”)相關政策文件進行梳理分析，以期為優化政策配置、提高應對突發公共事件的能力和效率提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

檢索中央人民政府網站和國家應急管理部、國家衛生健康委員會等23個國家部委網站文件，對相關政策文件進行篩選。①納入標準：發文單位為國務院和國務院組成部門及直屬機構，信息公開方式為主動公開；文件涉及突發公共事件心理援助(或心理危機干預)相關內容。②排除標準：《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》(國發〔2015〕68號、國發〔2016〕38號)等宣布失效的文件；新修訂的文件中宣布之前版本廢止的文件；以“心理服務”、“心理疏導”、“心理支持”、“危機干預”等更寬泛的措辭形式進行表述的文件。檢索時間截至2020年3月18日，最終納入政策文件46份。見表1。

表1 納入分析的部分政策文件(n=46)

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具分類。為了解目前政策對心理援助全過程的覆蓋情況，設置管理過程維度(X維度)。借鑒應急管理的“三階段論”思路，從政策條文所關注的心理援助出發，將心理援助政策劃分為預防準備、應急響應、恢復重建3類。

根據政策工具對政策目標的作用方式，Rothwell和Zegveld將政策工具分為供給型、環境型和需求型3類(Y維度)。本研究基于此種分類，參考相關研究者對每種類別的定義方式[3-4]，結合心理援助領域的工作特點和政策特點，對我國心理援助的具體政策工具進行歸納。供給型政策工具聚焦于心理援助發展所需要素(如人力、技術、資金等)。環境型政策工具為心理援助的發展營造良好的外部政策環境。需求型政策工具體現為對心理援助的拉動力，盡可能減少開展心理援助工作時可能遇到的障礙，釋放需求。

基于上述X維度和Y維度，形成心理援助政策的二維分析框架。見表2。

表2 3類不同作用方式政策工具的界定

1.2.2 政策工具的識別與歸納。對納入研究的46份政策文件進行信息提取和編碼，共完成86項政策條文的編碼。編碼結束后，對各項政策條文所用政策工具進行歸類和頻數統計，然后運用Excel 2010完成統計分析。

2 結果

2.1 政策文本的基本情況

納入分析的46份政策文件中，文本類型包括規劃(9份)、預案(8份)、意見(7份)、通知(4份)、標準(3份)、方案(3份)、原則(3份)、指南(3份)、規范(2份)、計劃(2份)、大綱(1份)、條例(1份)，其中以“規劃”、“預案”、“意見”形式出現的政策文本較多，占總數的52.17%。

從發文機關來看，46份政策文件分別來自6個國家機構，其中21份是國家衛生管理部門(衛健委或原衛計委、原衛生部)獨立或牽頭發布的，占45.65%；另有國務院發布16份，占34.78%；教育部3份、人力資源和社會保障部1份、交通運輸部3份、國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控機制2份。

從發文時間來看，46份政策文件的時間跨度為2004-2020年，其中2016年(“十三五”規劃的開局之年)發布8份，居于首位；其次為2008年，共發布7份。

從發文關注的突發公共事件性質來看， 46份政策文件中基于自然災害背景的政策文件最多(17份，36.96%)，其次為未特指的突發公共事件(12份，26.09%)。還有基于公共衛生事件背景的政策文件5份(10.87%)，基于事故災難的政策文件1份(2.17%)。另外，有11份政策文件(23.91%)的著眼點并非應急管理，但其中涉及突發公共事件心理援助的相關內容。

2.2 政策工具應用情況

對納入分析的86項條文進行歸類和頻數統計。從管理過程維度來看，聚焦于心理援助應急響應階段的條文居于首位，占41.86%；從作用方式維度來看，環境性政策最多，占48.84%。見表3。

首先，供給型政策工具中的“技術標準”是使用最多的，而且超過一半的技術標準聚焦于“應急響應階段”；心理援助相關配套服務則是最少的。從應急管理要素的角度對供給型政策進行進一步細分，發現其關注點主要是人員(50.00%，13/26)和技術(46.15%，12/26)。

表3 86項政策條文的頻數

其次，環境型政策工具中，“預案管理”、“目標規劃”、“行業規范”均使用較多，其中預案管理是應用最多的環境型政策工具，且預案內容大多聚焦于應急響應階段。相對而言，“監管評價”在環境型政策中占比最低。

第三，需求型政策工具中，“組織協同”是使用最多的，主要聚焦于心理援助應急響應和恢復重建階段的組織協同；“項目試點”和“科普宣傳”則使用較少。

3 討論

3.1 突發公共事件心理援助的價值

心理援助指運用心理學的相關理論和方法，對危機中的個體或群體施加及時有效的影響，從而幫助其恢復心理平衡、安全度過危機[5]。與日常的心理援助相比，突發公共事件心理援助的工作條件、工作對象均更為復雜，對心理援助工作者以及外在的支持環境都提出了更高的要求。

考慮到突發公共事件的危害性、突發性、多發性，以及異常心理行為在各種連鎖危機發生、演變中所起的作用，心理援助已日益成為政府應急管理不可或缺的手段之一。目前我國有4部法律涉及突發公共事件相關心理援助的陳述，分別是《中華人民共和國精神衛生法》第十四條、《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》第十九條、《中華人民共和國反恐怖主義法》第六十五條、《中華人民共和國防震減災法》第七十三條，從法律上確認了心理援助在突發公共事件救援體系中的地位。

政策工具的設計、選擇和應用狀況是公共危機治理的關鍵變量[6]。國家陸續出臺46份心理援助相關政策文件，從規劃、預案、意見到標準、原則、指南，目的，在于滿足群眾對心理援助的現實和潛在需求，全面提高應急工作的效果。

3.2 心理援助政策總體規劃性和系統性有待提升

《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》(國辦發〔2017〕2號)、《國家自然災害救助應急預案》(國辦函〔2016〕25號)等均提出，突發公共事件心理援助工作由衛健部門牽頭。46份政策文件中，有21份(45.65%)出自衛健部門，體現出我國應急管理對“大衛生、大健康”理念的踐行。然而，由于心理援助在援助時間、援助對象、援助方式、人員隊伍組成、效果顯現等方面均與傳統意義上的醫學救援存在較大差異，一定程度上造成了心理援助在應急管理中的相對邊緣化，這在心理援助相關政策中也有所體現。

一方面，缺乏心理援助事業發展規劃。46份政策文件中聚焦于心理援助的專項政策僅有5份；其余則均散布于突發公共事件應急、醫學救援或更宏觀的工作規劃中。而且，5份文件中有4份是應急性政策，為應急期的心理援助服務提供技術指導，分別基于2008年汶川地震(《災后不同人群心理衛生服務技術指導原則》、《緊急心理危機干預指導原則》)和基于2019年新型冠狀病毒肺炎(《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情緊急心理危機干預指導原則》、《新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間心理援助熱線工作指南》)兩起事件；另外1份是面向汶川地震災區加強災后心理援助工作的通知(衛辦疾控函〔2010〕343號)，也具有一定的時空局限性。換言之，46份政策文件中，沒有1份是立足心理援助事業長期發展的政策，這與心理援助的應急價值是不相符的。

另一方面，政策條文的系統性有待提升。2008年以后，心理援助成為我國應急醫療救援體系建設的工作重點[7]。國家衛生管理部門一般從心理援助預防精神疾病的角度出發，將心理援助作為醫學救援或衛生應急的組成部分，鼓勵或者號召開展心理援助。然而，具體到心理援助工作者的培訓組織、所需資源的配置以及服務能力、服務質量的評估等政策實施問題，涉及相對較少，且彼此之間的銜接性有待加強。類似的，教育部、交通部等也出臺了相關政策，大多提及心理援助的必要性，但缺乏相關質量保障措施。

3.3 心理援助政策大多聚焦應急階段，應完善預防和重建階段政策

從管理過程維度來看，應急響應階段的政策工具占41.86%，說明心理援助在應急期的重要性得到認可。然而，心理援助是一項長期工作，在應急管理的不同階段有不同的側重點和方法。以突發公共衛生事件為例，預防準備階段宜注重對社會心態的收集與識別、風險研判和預警，加強對心理援助的宣教，提高民眾的風險意識和預防意識，以及人才隊伍、科學研究等方面的儲備；應急響應階段的主要任務是針對不同地區、不同階段、不同人群開展相應工作[8]，這也是心理援助最廣為人知的階段；恢復重建階段則宜依托社區、學?；蛐睦碓ぷ髡镜?，跟進相關群體的心理重建，以及基于地域或人群的污名化、疫情防控常態化對社會心態的引導等。

重治輕防、重事中干預輕事后康復是制約心理援助發展的重要問題。近年來，一直有研究者呼吁建立完整的心理援助體系，但該問題并未得到實質性解決，缺乏相關政策支持是其中的重要原因。因此，從管理過程維度來看，關注心理援助的預防和重建階段宜成為未來政策設置和調整的著力點。

3.4 政策工具的比例和結構有待優化

從作用方式維度來看，環境型政策工具應用最多(48.84%)，尤其是預案管理、目標規劃和行業規范。這在一定程度上說明心理援助目前尚處于發展的初級階段，需通過出臺政策推動相關行業對其價值的認可。然而，心理援助政策中，上述3種類型工具的表述往往偏于概括，多強調心理援助的必要性，缺乏細節支撐，造成其實效性不強。此外，監管評價類政策工具亟需加強，以期為心理援助事業的良性發展營造氛圍。

供給型政策占比為30.23%。相比其他政策目標，心理援助的供給型政策中未涉及基礎設施建設、資金投入，但實際上財務、物資的管理是心理援助組織管理的重要內容[9]。供給型政策中應用最多的是技術標準，對于規范心理援助工作、滿足緊急的現實需求發揮了重要作用，但技術標準相關政策文件存在以下兩個問題：一是大多屬于應急性政策，對事前預防和事后恢復的重視程度不足；二是對心理援助的對象群體相對局限且缺乏細分，例如突發公共衛生事件背景下不同疫情風險等級地區的人群，或者不同角色的人群(如一般民眾、被隔離群體、失業群體、學生等)，心理援助的側重點可能有所不同，因此技術標準的種類還需進一步完善。教育培訓對于解決人才隊伍建設這一困擾心理援助發展的瓶頸問題發揮了重要作用，然而，一方面，除了具體專業技術的傳授，現有政策條文中人才發展規劃與培養體系相關內容付之闕如；另一方面，除了培訓專業技術人才作為心理援助具體的執行者，還需要關注對心理援助應急管理人才的培養[10-11]。此外，供給型政策中關于心理援助的發展指導和配套服務較為薄弱，這與環境性政策中對預案管理、目標規劃和行業規范的側重構成矛盾，制約了環境性政策的激勵作用。

需求型政策占比為20.93%。與其他政策目標不同，心理援助的需求型政策中未涉及服務外包、價格補貼、政府采購等具有直接導向性的政策。目前組織協同類政策工具的數量占絕對優勢，有助于依靠行政力量拉動心理援助的發展，但對于組織協同類政策工具來說，如果相關部門對心理援助不重視，就可能造成政策執行過程中的問題。此外，項目試點和科普宣傳的低水平應用限制了心理援助的探索和推廣，應引起政策制定者的關注。

4 建議

4.1 強化“大衛生、大健康”理念

鑒于突發公共事件心理援助工作由衛健部門牽頭，應著力提高衛健部門對心理援助應急價值的認識，這是制定高價值政策的前提。建議通過溝通機制建設推動“大衛生、大健康”理念的內化：一是加強與心理援助需求方的溝通，讓他們真正感受到心理援助的實踐價值；二是加強與心理援助提供方的溝通，了解其對政策的理解和期待。通過建立心理援助利益相關者之間的溝通機制，破除溝通壁壘，不僅有助于促進政策制定者的“大衛生、大健康”理念的形成，提升心理援助政策的質量，同時也有助于心理援助需求方和提供方了解政策意圖，充分利用政策條件，提升心理援助的效果。

4.2 制定突發公共事件心理援助事業發展規劃

推進心理援助是對“十九大”提出的“加強社會心理服務體系建設”的積極回應，是促進民眾心理健康和培育積極社會心態的重要途徑。建議從戰略高度看待心理援助，制定突發公共事件心理援助事業發展規劃，優化心理援助發展的頂層設計，向心理援助利益相關者展示心理援助諸領域的推進順序，呈現各種具體任務的不同地位和作用，由此揭示我國心理援助事業發展的路徑，為心理援助事業的穩步推進提供指引。

4.3 健全政策工具體系，完善政策工具結構

在立足長遠發展的基礎上，面對推進心理援助發展過程中的各種挑戰，還需不斷進行探索和調試?；谖覈睦碓l展現狀，深入分析相關影響因素、問題根源和作用機制，對政策工具體系和結構進行合理布局，優化政策工具的選擇和應用，提高政策工具與現階段心理援助發展需求的契合度。應注意4個平衡：一是長遠規劃與近期應對的平衡，實現宏觀框架與具體措施的銜接；二是各類突發公共事件之間的平衡，根據事件類別有針對性地制定相關政策；三是心理援助不同階段的平衡，避免重治輕防、重干預輕康復的現象；四是環境型、供給型、需求型政策工具之間的平衡，增強政策之間的協作性，發揮最大合力。

4.4 重視政策工具評估

構建心理援助政策評估機制，是提高政策產出、擴大政策影響的關鍵。與其他公共政策一樣，心理援助相關政策的評估主體是多元的，特別要注意發揮政府智庫的作用。此外，大數據、實驗設計、計算機建模等技術手段也日益成為政策評估的重要工具，政策制定者和政策研究者應因勢利導，不斷提升評估的科學性。