支付平臺代發消費券 績效評價方法

王歡 劉開升

作為促進消費調控經濟常用措施，政府數字消費券是重要財政政策工具，近年來依托支付平臺在全國較大范圍被規?；\用，其績效評價對衡量財政支出是否取得對價效果和優化政府數字消費券項目設計有著重要現實意義。

本文闡明研究必要性和厘清研究對象后，綜述學界對政府數字消費券績效評價方法的主要觀點，立足實踐，從六個視角總結剖析相關利益主體當前的績效評價模式及特點，在設定績效評價七項原則的基礎上，提出基于ISM方法對數字消費券進行績效評價的方法，就有效實施績效評價提出政策建議。

2000年以來，消費券作為政策工具被我國地方政府密集使用，主要集中在兩個時期，第一個時期是2008年金融危機發生后，第二個時期是2020年新冠肺炎疫情發生后。據2020年5月8日（商務部副部長在國務院聯防聯控機制新聞發布會上指出）《190多億元消費券促消費回暖》一文中商務部披露數據顯示，新冠肺炎疫情發生以來，有28個省份、170多個地市統籌地方政府和社會資金，累計發放消費券達190多億元。2021年3月19日，中國銀聯發布數據顯示，2020年以來通過“云閃付”App在全國200余城助發超過8000萬張消費券，累計帶動消費超過78億元，助力35萬家商戶渡難關，帶動了全國性消費熱潮。第二時期較第一時期呈現諸多新特點，如地域分布廣、資金規模大、依托支付平臺發放、消費券數字化、消費撬動屬性強、調控精準度高和利益主體多元化等，探索構建與之相適應的績效評價方法，既能客觀衡量消費券財政支出的對價效果，又有利于科學設計后續政府數字消費券項目方案，對確保財政資金使用依法合規和取得實效都有著重要現實意義。

關于政府數字消費券。目前學界對政府數字消費券的定義并不統一，被模糊統稱為消費券的政策工具，其發放主體、資金來源、發放對象、投放目的和適用范圍等關鍵要素往往有著較大差異，因此開展績效評價方法研究要以厘清政府數字消費券的內涵與外延為前提。財政部于2009年10月13日發布《關于規范地方政府消費券發放使用管理的指導意見》（財建〔2009〕649號）（以下簡稱《意見》），該《意見》所稱地方政府消費券，是指由地方各級政府在本級預算（含當年預算收入和以前年度預算資金結余）中安排發放的用于兌換商品（或服務）的有價支付憑證。財政部明確“地方政府消費券”內涵的同時，就其外延邊界也作了界定，如消費券要地方政府明確主辦部門、注明使用期限和起始日期、公開發放、禁止直接兌換現金、禁止使用時找零或者代替現金找零、禁止倒買倒賣、禁止反復流通等，防范政府消費券打白條或被貨幣化使用。

本文所稱政府數字消費券參照財政部“地方政府消費券”定義，特指由地方政府商務部門使用地方財政資金依托支付平臺向特定群體非定向公開發放的設有使用條件的數字化有價支付憑證，旨在促進轄區消費經濟提質增效。

在該定義的范疇下，發放主體僅限于地方政府明確的主管部門，不含非政府機構的其他事業單位或商業主體;資金來源僅限于地方財政資金，含本級財政資金和上級財政劃撥的專項資金;特定群體指消費券僅限由方案明確的發放對象群體領取;非定向公開發放，指在特定群體內的個體享有均等參與機會，消費券并不定向發放給某個個體，發放主體不確保群體內的個體均能領到消費券，在券少人多的情況下，領券將通過先到先得搶券或隨機抽簽配券等方式公開發放;設有使用條件，指領券居民須在消費券方案設定的核銷商戶范圍里消費達到觸發條件方能核券支付，未達觸發條件的不能享受政府財政消費補貼。

數字化有價支付憑證，指在依托支付平臺的數字化支付系統發放的具體特定用途和功能的防偽電子票券;促進轄區消費經濟提質增效，指政府數字消費券設有一定的消費門檻，其發放目的在于發揮財政資金的乘數效應拉動消費，明顯區別于救濟撫恤或福利慰問性質的其他政府補貼。

關于支付平臺。支付平臺指具備國家金融主管或監管部門許可的銀行卡清算、銀行卡業務或支付結算等經營范圍的承接政府數字消費券業務的服務機構，受托于發放主體具體開展消費券的發放、核銷、清算、宣傳、風控和統計等業務工作，支付平臺應持有《銀行卡清算業務許可證》《金融許可證》或《支付業務許可證》及相關業務準入的批準文件。市場上冠以消費券之名，而發放主體或資金來源或發放目的等與上述界定不符的，視作福利專用券或商業優惠券，不納入本文政府數字消費券研究范疇。

在財政出資與核券成本組成的二維垂直坐標系中，政府數字消費券居于第一象限，明顯有別于第二象限的商業優惠券和第三象限的福利專用券（圖1）。

文獻綜述

政府數字消費券對社會經濟發展具有廣泛而深刻的影響，其績效評價也日益受到關注，相關研究既包括消費券項目績效評價，也包括消費券所歸屬的專項轉移支付績效評價。

績效評價主體方面，薛文艷（2013）認為財政專項轉移支付資金項目績效評價的實施，應委托政府相關部門或社會中介機構等績效評價活動主體，組成績效評價工作組。

績效評價目標方面，胡斯平、任艷（2009）認為實現消費券邊際效用最大化，應以社會保障的公共經濟為先，刺激消費的作用次之。成丹（2017）提出政府間轉移支付制度目標是諸多角度政策目標的有機結合，既包括終極目標，也包括階段性目標。

績效評價原則方面，楊加猛、張智光、劉忠信（2007）認為財政轉移支付績效評價應遵循導向性、科學型、動態可比性和簡明性等四原則。范雅靜、徐航、潘文泳（2018）研究認為合理的一般性轉移支付評價，應該從靜態和動態兩個方面進行綜合考量。

績效評價方法方面，楊加猛、張智光、劉忠信（2007）基于ISM方法構建了能反映區域財政轉移支付績效的績效指標體系。卿放、干悅之（2010）綜述國外常用企業績效評價方法時認為平衡記分卡是財務指標“大雜燴”，其組成指標常常自相矛盾，有些指標甚至是多余的，為討好利益相關者渾水摸魚地將指標糅合在一起讓人費解。汪俠（2012）運用模糊綜合評價法對消費券效用進行評價。薛文艷（2013）指出項目績效評價方法有費用效益分析法、費用效果分析法、成功度分析法、模糊綜合評估法、DEA評估法、邏輯框架法、比較分析法、因素分析法、公眾評判法等九種，并認為財政專項轉移支付資金項目績效評價的兩種常用方法應為比較分析法和公眾評價法。蘇孜、何延平（2015）指出現行財政轉移支付績效評價，沒有系統的評價指標且評價內容很不完整，基于平衡理念將平衡積分卡引入財政轉移支付績效評價中，并認同陳希暉、陳玲（2005）觀點，強調盡管平衡記分卡是企業績效評估方法，但對于改善政府機構和非盈利組織的績效管理上效果更好。

財政部2020年出臺的《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）指出，項目支出績效評價方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法等，可根據情況采用一種或多種方法。

績效評價數據方面，姜竹、周昊佳（2017）強調重點績效分析需要借助行業標準、績效目標和績效實施的歷史經驗數據，定時跟蹤方式較為常見。

從以上文獻綜述可以看出，盡管這些文獻就消費券績效評價的主體、目標、原則、方法和數據等方面均有相關研究，但研究對象主要針對2008年金融危機發生后的第一期消費券，尚未結合2020年新冠疫情發生后的第二期消費券新特點開展績效評價研究，特別是鮮有研究依托消費券數字化發放后沉淀于支付平臺的大數據資源，專門針對政府數字消費券的“旨在促進轄區消費經濟提質增效”目標開展績效評價，本文將在此基礎上作進一步探索研究。

當前政府數字消費券的

績效評價實踐

財政部門視角。財政部門是政府消費券資金管理部門，其設置的績效評價體系屬于政策最終目標。財政部于2009年10月13日發布《關于規范地方政府消費券發放使用管理的指導意見》（財建〔2009〕649號），要求“充分發揮政府消費券刺激消費、擴大內需、保障民生、促進發展等政策目標作用”。按照上級決策單位的意見，地方政府財政部門應政府消費券主辦部門申請在下達資金預算時，除要求加強對專項資金的監督管理外，就切實提高財政資金使用效益也會提出明確要求，常采用定量與定性相結合的績效評價方法，設置三級指標（表1）。

財政部門視角的消費券績效指標具有幾個特點：

一是主要從政府和商家的立場進行績效評價。政府和商家的績效評價立場一致，是績效成果重疊和補貼資金來源兩方面原因共同決定的。政府產出的數量指標社會消費品零售額，是微觀層面商家銷售額累加后在宏觀層面的集中體現，宏觀產出和微觀產出的基礎完全一致。補貼資金來源方面，政府消費券資金事涉財政轉移支付，一般在“其他商業流通事務支出”“其他對企業補助”等科目列支，滿意度指標定位為商家滿意度與支出科目保持一致。

二是不設置各績效指標的權重，同時強調各指標的重要性，要求政府消費券資金運用中同時兼顧達成各類指標目標。

三是統籌考慮短期和長期績效，兼顧內部和外部訴求。財政部門設置的政府消費券績效指標，既有用于外部評價的“滿意度指標”，也有用于內部評價的“產出指標”和“效益指標”，其中，“產出指標”著重反映短期績效，“效益指標”著重反映中長期績效。

商務部門視角。商務部門視角的消費券績效指標，上承提供資金的財政部門意見，下接受益群體需求，屬于政策中間目標。商務部門是政府消費券主辦部門，負有申請財政資金、制定工作方案、設定券面結構、遴選發放機構、厘定受益行業、明確發券對象、統計監控數據、發動輿論宣傳和防范違規風險等重要職責，是政府消費券事權歸屬部門和提升政策績效的關鍵單位。商務部門制定政府消費券工作方案，在資金使用效率的同時，主要強調消費券的杠桿撬動作用和疊加放大作用（表2）。

商務部門視角的消費券績效指標具有的特點：第一，中觀指標與微觀指標相結合，既反映行業維度的整體情況，也反映商戶和用戶維度的具體情況。第二，絕對值指標與相對值指標相結合，績效評價既關注“直接帶動消費總額”等絕對值指標，也關注杠桿撬動“帶動比”等相對值指標。第三，績效指標以定量為主，對基礎數據的客觀性和可獲得性要求較高，需要消費券發放平臺有較強的大數據分析能力。

領券用戶視角。領券用戶視角的消費券績效指標，體現最終消費者感受到消費券優惠大小和獲取便捷性。最終消費者對政府消費券的充分認可與積極參與，是政府消費券項目所有經濟產出得以實現的前提。實踐中，領券用戶視角的績效評價較少程序化規范評價，常通過分散零星的信訪咨詢、網絡評論等方式表達意見，主要采用“用腳投票”行動方式表明態度（表3）。

領券用戶視角的消費券績效指標特點，一方面，領券用戶同時關注效用指標和成本指標，如果成本類指標大于效用指標，政府消費券將失去消費者吸引力。另一方面，領券用戶最在意的“消費券優惠折扣率”，與商務部門最關心的“方案帶動比”互為倒數，兩個指標為反比例關系，不可調和。例如：10倍“方案帶動比”對應為消費者打九折，4倍“方案帶動比”對應為消費者打七五折，商務部門眼中政策效果好的消費券，在消費者看來恰恰相反。

核券商戶視角。核券商戶對政府消費券的廣泛支持與優質受理，是政府消費券項目得以落地實施的基礎。核券商戶視角的消費券績效指標，體現核券商戶對受理政府消費券所帶來商業利益的評估（表4）。

總體而言，核券商戶與消費券發放主體政府部門的利益一致，但微觀結構上看核券商戶的績效評估側重點與政府部門仍有差異。首先，商戶更愿意引導消費者在銷售利潤率高的商品核銷政府數字消費券。政府財政補貼對象為消費者，財政補貼能100%轉化為商戶銷售收入，但轉化為商戶利潤的多寡同時還取決于商戶特定商品的銷售利潤率，商戶更愿意向消費者推薦購買銷售利潤率高的商品，而非政府部門希望的杠桿撬動作用大的商品。其次，商戶對待黃牛套利的立場，并不能與政府部門保持高度一致，商戶對黃牛的容忍度較政府更高，政府部門向商戶追償產生商戶違規成本。

支付平臺視角。隨著政府消費券數字化發放，支付平臺發揮著承上啟下的樞紐作用，對發放主體政府部門提供參謀助手服務，深度參與方案籌劃、資源調度和項目執行等關鍵環節，實踐中往往還承諾向政府免費提供平臺服務;對發放客體消費者及商戶提供系統支持和產品服務，幫助消費者安全便捷兌現政府補貼，協助商戶以核券為契機開展事件性營銷提升銷售規模。支付平臺視角的消費券績效指標，面向用戶（To C）、面向商戶（To B）、面向政府（To G）和面向社會（To S）等四個維度均有體現（表5）。

支付平臺視角的消費券績效指標中，一是較發放主體政府部門和發放客體消費者及商戶而言，支付平臺對銷售收入不敏感，往往出于履行社會責任原因承接消費券服務項目，且免收政府的相關費用，其績效評價主要從自身業務發展著眼。二是支付平臺的績效評價指標更加細膩化，不僅考量交易金額指標，而且對于交易筆數、用戶新增及促活、商戶份額變動等都比較關注。三是由于消費券項目無直接匹配的收入，難以開展投入產出分析，因此績效評價需著重考量成本控制因素。

社會媒體視角。社會媒體是推動政府數字消費券廣為人知、動員參與的重要力量，通過政府數字消費券新聞發布會、活動啟動儀式等方式獲取一手信息后，社會媒體會按照主辦方口徑開展初期傳播，隨著受眾的信息獲取與廣泛參與，社會評價會隨著二次傳播逐步形成媒體渠道觀點，社會媒體在不違反活動客觀性的前提下會結合自身訴求安排宣傳（表6）。

社會媒體視角的消費券績效指標，不僅較之消費券活動內容本身，社會媒體更關注政府數字消費券衍生的宣傳流量價值。而且較之其他利益相關方，社會媒體既關注消費券項目的正面信息，對于有炒作價值的負面信息同樣關注。

政府數字消費券的

績效評價原則及方法

數字消費券的績效評價原則。上述六個視角述評當前政府數字消費券的績效評價實踐，折射出政府數字消費券項目投入大、社會關注度高、相關利益主體多元、評價指標相互補充和相互矛盾的現象并存等特征。因此，探索政府數字消費券的績效評價方法，需先設定績效評價原則，以評價目標符合政策導向要求為牽引，以評價立場具有多元包容特征為出發點，以績效跟蹤與后續評價并重為導向，以評價機制嚴謹有序且保持可比性為保障，將評價指標定量為主、定性為輔作為重點，以評價數據的客觀性和可獲得性為支撐，以評價結果應具備運用價值為主要目的。

評價目標符合政策導向要求?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求“加強財政資源統籌，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理”。政府數字消費券作為財政支出項目，應按照政策導向著重強化對“促進轄區消費經濟提質增效”目標的考察評價。

評價立場具有多元包容特征。盡管政府數字消費券屬于財政單一出資項目，但使用財政公共資源且負有“取之于民，用之于民”的支出義務，評價立場應獨立于出資主體，兼顧相關方利益綜合考察項目的經濟社會效益。

績效跟蹤與后續評價并重?？冃гu價不應僅在項目結束后單次評價，相關工作宜于政府數字消費券項目立項之時同時啟動，全程監控項目執行情況，分階段跟蹤運行績效，在項目結束時進行初步評價后，應繼續開展后續評價，將項目產生緩釋效果納入總體評價中。

評價機制嚴謹有序且保持可比性。評價工作組通過采用適宜政府數字消費券項目的績效方法，將決策、執行、產出、效益等維度納入績效評價進行考量，保持績效評價結果的縱向和橫向的可比性。

評價指標應定量為主、定性為輔。評價指標設置應盡量減少評價人員主觀判斷，產出效益類維度應全部采用定量指標，違規扣分類在事前明確標準的前提下可部分采取定性指標。

評價數據的客觀性和可獲得性。政府消費券數字化發放后，產出效益類基礎數據可通過支付平臺數據庫抽取，發放主體與支付平臺簽約合作時應約定數據使用權限，拒絕提供數據的平臺應在遴選時剔除。評價基礎數據應減少通過問卷調查等抽樣統計法獲取，確保評價數據客觀性。

評價結果應具備運用價值?？冃гu價應立足評價結果運用于當期獎懲和后續指導而開展，避免“走過場式”的流程性評價?！吨腥A人民共和國預算法實施條例》規定“績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據”。評價結果應作為核定類似項目財政支出預算重要參考依據，并指導制定后續消費券項目方案。

數字消費券的績效評價方法。按照《中華人民共和國預算法實施條例》規定，績效評價是指根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價。政府數字消費券使用的是公共財政資源，其績效評價方法應是客觀體現諸多相關主體利益的集合，既均衡考量項目出資方、受益方和執行方的訴求，也兼顧反映評價當期與后期的績效效果。

按照政府數字消費券的七項績效評價原則，本文采用解釋結構模型法（Interpretative Structural Modeling Method，簡稱ISM方法）建立評價政府數字消費券的指標系統。篩選確定政府數字消費券績效的影響因素。立足實踐中相關利益主體的六個視角績效觀點，由ISM評價組篩選確定影響政府數字消費券績效的核心因素：撬動社會消費品零售增長額、間接帶動比、商戶覆蓋率、商戶參與率、常住居民參與率、支付平臺消費券功能訪問量、消費券項目配套宣傳費用、核銷商戶集中度、居民用券投訴率、預算資金機會成本、流動居民參與率、惡意套取補貼金額。上述系統各要素經ISM評價組研究確定各要素間的有向連接關系后，建立該模型的可達矩陣和解釋結構模型。

建立消費券績效的解釋結構模型（圖2）。該模型是一個三級遞階系統，政府數字消費券績效歸因于效益和成本兩個直接影響因子，在指標層分別遴選6個正向績效指標和6個負向績效指標。

績效評價指標釋義。效益準則P1i項下的指標層中，包括6項績效積極因素指標：撬動社會消費品零售增長額（P11）、間接帶動比（P12）、商戶覆蓋率（P13）、商戶參與率（P14）、常住居民參與率（P15）、支付平臺消費券功能訪問量（P16）。

其中，一是撬動社會消費品零售增長額（P11）=項目當期帶動額+項目緩釋帶動額=Σ[項目持續期消費券核銷訂單金額+MAX（項目結束后3個月消費券核銷商家銷售金額同比正向增長量，0）]。

二是間接帶動比（P12）=（消費者訂單金額+消費者同平臺同時期非核券消費金額）/消費券補貼金額，事后據實核算。

三是商戶覆蓋率（P13）=可受理消費券的商戶數量/出資地方政府的方案計劃惠及商戶數量。

四是商戶參與率（P14）=可受理消費券的商戶數量/在支付平臺開通受理業務的出資地方政府轄內活動商戶數量，活動商戶指消費券項目啟動前當年月均交易不少于1筆的商戶。

五是常住居民參與率（P15）=支付平臺用戶歸屬地模型統計的去重轄內常住用戶數/項目核券去重用戶數。

六是支付平臺消費券功能訪問量（P16）=消費券新聞發布會后至發放結束期間支付平臺消費券功能區累計訪問量。

成本準則P2j項下的指標層中，包括6項績效消極因素指標：消費券項目配套宣傳費用（P21）、核銷商戶集中度（P22）、居民用券投訴率（P23）、預算資金機會成本（P24）、流動居民參與率（P25）、惡意套取補貼金額（P26）。

其中，一是消費券項目配套宣傳費用（P21）=項目運作期間發放主體部門與支付平臺累計支出的宣傳費用。二是核銷商戶集中度（P22）=核券金額TOP10商戶核銷金額/項目資金累計核銷率。三是居民用券投訴率（P23）=通過發放主體熱線或支付平臺客服電話受理的投訴去重人次/項目領券去重人次數量。四是預算資金機會成本（P24）=1-預算資金累計執行率。五是流動居民參與率（P25）=支付平臺用戶歸屬地模型統計的去重非轄內常住用戶數/項目核券去重用戶數。六是惡意套取補貼金額（P26）=經發放主體部門認定的黃牛套利損失。

指標數據作無量綱化處理。納入數字消費券績效體系的各指標屬性、單位各異，缺乏綜合性，為避免各績效指標以不等權參加匯總分析，需要對各指標數值作無量綱化處理，可根據工作條件在Min-Max歸一化、Z-score標準化或Normalization正則化等方法中任選其一處理數據，后續項目處理數據時須采用統一方法，保持結果可比性。

績效評價指標權重。在篩選確定政府數字消費券績效的影響因素后，主要采用德爾菲法確定各績效指標的權重，經項目出資政府部門的認定程序同意后進行設定，其中P1i效益類績效指標的權重為W1i，P2j成本類績效指標的權重為W2j。一經設定，則保持權重參數的穩定性，確?？v向可比性。如需調整指標權重設定，在進行時間序列分析時，需要使用新的權重參數重新計算擬作對比分析的歷史績效結果數據。

核算績效整體水平，P1i和P2j均應使用無量綱化處理后的指標數據參與運算。

P政府數字消費券值=Σ（P1i·W1i）-Σ（P2j·W2j）

使用P政府數字消費券值作出評價結論。政府消費券依托支付平臺數字化發放，有效使用系統數據可核算出該支付平臺承接的所有政府數字消費券項目的P政府數字消費券值，形成績效評價參照系。單一項目既可以與同一發放主體的歷史項目P政府數字消費券值作縱向分析，較歷史最高值更高的評價為“優”、持平的（偏離度≤15%）評價為“良”、低于歷史最高值30%的評價為“待改進”;也可以與社會經濟背景基本相同的其他發放主體項目作橫向比較，所處的分位數在前25%的評價為“優”、中間50%的評價為“良”，后25%的評價為“待改進”的。對于評價為“待改進”的，可對項目的P1i和P2j與參照系指標值作多維對比分析，定位績效水平低的原因所在，為優化后續項目積累經驗。

完善績效評價方法的建議

績效評價主體方面。作為正外部性的公共產品，政府數字消費券項目的政策屬性強且涉及范圍大，在構建績效評價模型時，應克服局部視角的限制，掙脫單一主體利益桎梏，由消費券發放政府的審計部門選聘非利益相關的第三方專業機構對政府數字消費券項目開展項目績效評價。

績效評價過程方面。評價數據的客觀性和可獲得性是績效評價客觀有效的支撐和前提，基于保護用戶隱私數據和降低對支付平臺監管成本兩方面考慮，建議只通過政府管控最強的國有支付平臺發放。

績效評價方法方面。ISM方法以一個三級遞階系統簡明地將政府數字消費券績效歸因于效益和成本兩大影響因子，分別提取出6個正向績效指標和6個負向績效指標，綜合反映政府數字消費券項目的整體績效狀況。

績效評價管理方面。鑒于地方政府將消費券作為財政政策短期工具常態化使用，建議財政部和商務部等消費券財權事權管理部門，加強消費券頂層設計，結合實際開展消費券績效評價制度建設，會同中國人民銀行等部門，依托現有的金融支付基礎設施，籌建全國統一的消費券發放管理平臺，降低分散管理分散建設的成本，為消費券數據統計和實施績效評價提供支持。

績效評價運用方面?？冃гu價結果應及時公開發布，主動接受監督管理，既作為消費券當期項目的評價結論和獎懲依據，又作為合理調度財政資源做好后續項目的重要參考。

王歡供職于中國華融山西分公司

劉開升供職于中國銀聯山西分公司

（本文僅代表作者觀點，與供職機構無關）

責任編輯：鐘立群

■? ?本文攝影/牛培琴