明代京畿道的設置與運作研究

呂成震

關鍵詞：明代;京畿道;御史;刷卷制度

刷卷，即照刷文卷，指對各級衙門政務施行所立文卷、簿書的查核。明代凡政務之承行皆有簿書立案，各衙門專設照磨等官鉤考文卷以防“簿書之欺謾上下”。朝廷又“恐有司之黨比不可任也，凡照刷文卷皆差御史一員往蒞其事”。1明代遇刷卷年份，都察院題派刷卷御史分行天下照刷各地文卷，在京各衙門案牘則專委京畿道監察御史照刷。萬年時邢侗云，“京畿于制，岳岳風格，上而八座曹牘悉由契勘”。2該差職能繁重，地位亦較他差更為顯要，故又有“大差之首”之稱。3目前學界有關明代御史刷卷制度的研究不多，對于京畿道及在京刷卷制度的研究幾乎空白。4本文對明代京畿道的設置、沿革、職能運作進行考察，以探究京畿道的制度特點及其運作實效。

一、京畿道的設置與沿革

（一）設置時間

洪武初年，官府卷宗“自中書省內外百司，悉聽監察御史、按察司檢舉”，后又定臺家互相檢舉之法。1可見明初內外文卷監督制度已頗為嚴密和成熟。但是，明代有關京畿道御史設置時間的記載卻頗為模糊，明人亦無確論。嘉靖中，徐階在《京畿道題名記》中追溯京畿道的制度淵源時稱：

御史以監察為職，以浙江等十三道為署，出入中外，激揚刺舉，無避大吏，其職重且專矣。京畿道又在十三道之右為特置焉。說者謂“始以僉都御史領之，后乃易以御史之久次者”，然其沿革不見于《會典》。而今兩京畿道印，其一有文曰“洪熙元年造”，則其領以御史也久矣。豈僉都御史之設乃洪武、永樂間事，而御史其定制歟？2

徐階綜合“說者之謂”及京畿道印文，推測洪武、永樂時在京刷卷以僉都御史領之，至洪熙時乃定以御史掌管。事實是否如此，下文略作考證。

兩京畿道印，其一有文曰“洪熙元年造”，那么該差的設置時間基本可上溯到洪熙元年（1425年）。正是在該年，宣宗下令恢復了停置已久的御史刷卷制度，隨后自上而下對內外百司文卷進行了一次全面與嚴密的照刷。京畿道監察御史的設置與此番恢復、整頓刷卷制度的舉措有著密切聯系。

洪熙元年八月，“陜西按察使陳智言：‘《憲綱》：監察御史及各道按察司每歲八月中出巡審囚、刷卷。已著為令。比因營繕等事差遣，舊令遂廢。凡儲官司案牘散棄，錢糧、刑名、贓罰等項恐致湮沒，無由稽考。上語都御史劉觀等曰：‘憲綱爾所職，何致廢弛如是，其悉循舊例舉行”。3宣德元年（1426年）三月，都察院遣御史唐舟等21人分往各布政司、直隸諸府州照刷文卷。4這是明宣宗全面恢復御史刷卷制度的開端。該年六月，上御奉天門諭左都御史劉觀曰：“中外文武諸司文卷已遣御史照刷，其內府諸衙門皆有錢糧出納，近聞其弊甚多，即選能干御史率監生于東華門外廡下，取各監局文卷簿籍詳加磨勘，有隱匿錢糧、虛冒支給者悉以聞”。5可見當時的刷卷制度已得到全面恢復，自內府至中外文武諸司文卷皆在照刷范圍之內。洪熙元年京畿道刷卷印，可能就是當時為了照刷在京文武諸司文卷所制。

那么在此之前，在京刷卷一事由何官主管呢？徐階猜測“豈僉都御史之設乃洪武、永樂間事”？其實，早在洪武年間已有派遣監察御史照刷在京文卷的記錄。如洪武二十二年（1389年）監察御史蔡新稽核在京諸司官吏案牘，6以及洪武二十六年（1393年）監察御史稽核在京諸司洪武二十三年（1390年）、二十四年（1391年）案牘，“得其隱沒違錯等事通一百二十四、刑部尚書楊靖等當逮問者二百余人”。7可見，洪武后期在京刷卷事務已由監察御史領之，且這兩次所刷文卷時間前后相接，御史照刷在京文卷似已成為常制。又如《蘭臺法鑒錄》所載，洪武朝御史黃子平、孫文錫等、永樂朝閻皥等，皆曾受命刷卷京畿。8

綜上所見，在京御史刷卷制度早在洪武年間已然成形，其職由監察御史領之。此后監察制度幾經更置，至宣宗時恢復刷卷制度，并特鑄“京畿道監察御史之印”以憑照刷，1京畿道御史之職大致創設于此。

（二）沿革之“無征”

京畿道設置雖久，但是嘉靖時薛應旂、徐階等人皆云京畿道“沿革不見于《會典》”、“考官制者之久而無征”、“是皆不可考矣”。2這種現象又是什么原因造成的呢？

首先，明初文獻記之不詳，“文獻之湮沒”致使京畿道的設置沿革無從考征。但是，其中仍有些許線索可循。如相較于洪武《諸司職掌》所定刷卷條規，正統四年（1439年）所頒修訂后的《憲綱》對御史刷卷的范圍與時間作了進一步規定，申明“凡在京大小有印信衙門、并直隸衛所府州縣等衙門，在外各都司、布政司、按察司文卷，除干礙軍機重事不刷外，其余卷宗從監察御史每歲一次，或二歲、三歲一次照刷”。3該條令明確將“在京大小有印信衙門”這一刷卷范圍列出，可以說是對宣德初年設差專刷在京文卷制度的繼承。此后該條令又被載入正德《明會典》，4至萬歷重修《會典》方又在此基礎上增補“凡在京刷卷屬京畿道”等條目。5可見，明初刷卷制度雖有定制，但是隨著明代對刷卷制度的完善及對刷卷條文的細化、修訂，朝廷才逐漸將京畿道御史的差派、職能等條令編入《會典》，這也是京畿道職能漸重的體現。

其次，明前期御史刷卷的舉行未有定期且多有停擱，在京刷卷并未持續施行。成化九年（1473年），御史楊守隨奏稱“洪武、永樂、宣德年間，循例舉行，不敢以兵荒災異而或停罷。迨正統年來，始有兵荒停止之議”，“天下諸司文卷，自景泰六年（1455年）以后，不曾照刷。天順四年（1460年），都察院舉行，尋蒙停止，以故因循，不敢再奏，積至一十九年”。6可見刷卷制度停罷之久，京畿道刷卷亦長久未能舉行。于是，憲宗規定“以后三年一刷，不許違誤”，7刷卷御史差派的周期才得以固定下來。此后，京畿道的差派與運轉漸趨穩定。明前期御史刷卷制度施行周期的不穩定更使京畿道設置沿革的軌跡難以考征。

二、京畿道的職掌與刷卷流程

徐階《京畿道題名記》云：“予惟國朝建立，諸司條理品式燦然備具，而又于文案嚴照刷之條，重埋沒違枉規避之罰，期以杜吏欺，飭法守。故每省必命御史董之，而是道之設則又居京師重地，凡六曹、五府暨百司庶正文案之照刷咸屬焉?！?明代對于文案照刷頗為重視，目的是為防政務壅積、胥吏欺弊。各省文卷皆有御史管理照刷，而京畿道設于京師，負責照刷在京“六曹、五府暨百司庶正之文案”。需要注意的是，其刷卷范圍僅為在京諸司，并不包括直隸府州衛所等衙門，直隸文卷的照刷另由直隸刷卷御史負責。

明代南北兩京京畿道皆有專署，在京刷卷皆在京畿道衙門內進行。南京京畿道位于城北太平門外，近三法司，9北京京畿道衙門在城西三法司北。1南北兩京畿道御史皆為外差，故其署皆不在都察院衙門內。京畿道刷卷的流程大致有點派御史、坐衙刷卷、都察院覆核與照磨官磨勘等環節。

首先，點派京畿道監察御史。每逢刷卷年份，刷卷御史人選皆由都察院題請，皇帝欽點。在道御史員數多時則有陪選，數少時則徑行填注。其人選的擬定則依照御史的資歷，往往“以御史資深者差用”。2兩京京畿道御史多選自北道御史，南道御史不與。京畿道御史的人選經皇帝欽點后，該御史將原任事務交接，然后至內府“詣印綬監，領京畿道監察御史印，畫押于尚寶司”，3將刷卷印信領出。都察院則移咨各衙門以配合刷卷，其“刷卷監生、人吏，照依舊例移咨吏部取用”，“其應起給符驗、關文，應付馬匹、船只、廩給”咨兵部給用。4

其次，坐衙刷卷。京畿道監察御史受領印信后調取刷卷吏員、監生入駐京畿道衙門，在京刷卷宣告開始。京畿道監察御史到任后，在京各衙門需將本衙門文卷遣專官移送京畿道照刷?！睹鲿洹芬幎?，“五軍都督府、六部、大理寺，令該吏具報事目;太常寺、通政司、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺、國子監、翰林院、各衛，令首領官吏具報;其余衙門正官、首領官通署呈報，以憑查刷?！?如吏部文卷的照刷，待“京畿道案驗到日，呈堂，移付三司送刷，完日，仍移付三司領回”，6其他衙門大致相同。這體現了對所刷文卷的重視，規范了送刷過程的責任制度。隨后，京畿道御史率刷卷典吏及監生“鎖院叢居”照刷文卷。7其刷卷依照卷內有無違枉、是否完結、有無規避等項，批以“照過”、“通照”、“稽遲”、“失錯”、“埋沒”等照駁之名。而“照刷之方又各有其法”，吏、戶、禮、兵、刑、工六房文卷各有不同。8案卷中“若有獄訟淹滯、刑名違錯、錢糧埋沒、賦役不均等項，依律究問。遲者舉行，錯者改正，合追理者即與追理。務要明白立案，催督結絕”。9兩京刷卷并無時限，大多耗時數月至年余，事后兩京京畿道御史“各另造冊奏繳，及造青冊另送部院查考”，10刷卷御史則赴院接受回道考察。

最后，都察院覆核與各衙門照磨等官磨勘卷宗。京畿道御史刷卷完成后須將所刷違錯等項案件匯總上報，并彈劾遲錯等案卷經由官吏，“其經該官員，應請旨者，奏請取問。其余官吏，就便依照刷文卷律治罪”。11都察院對其上報內容覆核，最終聽皇帝裁決。如成化間御史劉喬“按京畿，稽諸司卷籍無所縱”，12刷出“自成化十二年（1476年）正月起至成化十五年（1479年）十二月終，其間文卷埋沒、稽遲、違錯者總計七千七百二十四宗”，“經該官員太子太傅英國公張懋等三千二百五人，埋沒者郎中劉澄等二千二百十六人，稽遲、違錯者郎中曾鑒等二百三人，并請逮治”。13隨后皇帝命付都察院覆核，經都察院覆核后，皇帝下命懲處不法官吏，“埋沒錢糧軍丁數多者，逮治其罪;數少者，責取招收停俸一月;其余違錯稽遲等項，俱宥之”。1若有御史未能盡職，則聽都察院彈劾。至此，京畿道的刷卷工作宣告結束，接下來各衙門文卷的具體督促工作，則交由各衙門日常照刷機構——照磨所或照磨、檢校等官磨勘，限一季度內追理改正。若京畿道所刷出遲錯等項文卷未能在期限內改正，一經照磨所查出則依律論處。其刷卷與磨勘期間若刷出違錯與應改不改等不法事項，皆照《大明律》“照刷文卷”、“磨勘卷宗”等條懲處，其中“若錢糧埋沒、刑名違枉等事，有所規避者，各從重論”。2京畿道三年一次刷卷與在京各衙門照磨所每季磨勘相互配合，“照刷者，將各衙門有行文卷而照刷之，以發其弊之所在也;磨勘者，將各衙門已刷文卷而磨勘之，以觀其事之所改也”，3如此以保證朝廷政令上下貫通，政務完結無錯。

三、京畿道的地位與差派特點

（一）大差之首

京畿道“上而八座曹牘悉由契勘”，事權極重，“其文移之體，視諸道有加，蓋重其任，俾得行其法也”。4京畿道的職掌及朝廷對該差的有意推重，使其位列“大差之首”，這也令京畿道御史的選授及遷轉皆異于其他各差御史。明代京畿道御史的選用皆以年深御史領之?？v觀京畿道御史在臺憲之履歷，大多歷三差甚至四差方得選用。如弘治朝的御史趙鑒，初巡南畿馬政，復監兩淮鹽法，又巡宣大二鎮，得掌京畿道;5嘉靖朝的御史張鵬，初按甘肅，復按山東，方得入當京畿道;6萬歷朝的御史孔貞一，初差巡青，次差巡漕，乙巳巡按四川，丁未巡按真定，掌河南道印管外察，癸丑補江西道管京畿道。貞一前后歷差有四，中間還曾掌外計，可謂資望已極。7故嘉靖中韓邦奇云，京畿道乃“御史之極選也，非資深望重不得與”，8明末左副都御史張捷亦稱“京畿、提學、京營、督餉以及順天巡按八大差，非資俸最深者不得與”，9可見此差選任標準之高。京畿道御史的升遷亦頗為顯要，明中后期該差完差后大多內升“小京堂”，并逐漸成為御史遷轉之定例。如《吏部職掌》稱：“刷卷、提學大差御史得升太仆少卿、大理寺丞、光祿少卿等官?！?0但是，入掌京畿道之御史往往年資已深，常有刷卷未完即升遷去任者，刷卷工作因之中斷遷延，及繼任者續刷已又隔三年。11御史升轉制度的僵化在一定程度上也造成了京畿道一差履職秩序的紊亂。

隨著明代御史制度的演變及京畿道地位的凸顯，京畿道與都察院及各道的關系變得更為復雜。京畿道本為御史之差職，由各道御史選任，事完則復命回道，差、道之別涇渭分明。至萬歷時，各道御史缺額嚴重，且因差遣繁多道無定員，以至于各道“掌管數易，政體推諉”。萬歷二十一年（1593年），左都御史孫丕揚題請將各掌道御史改為題差，“劄委掌管一年為滿，即準算差”。12此后，御史差、道之別逐漸模糊。京畿道一差居于京師，又設有專衙、專印以承差務，除差派周期長于其他掌道之外，在運轉機制上與各道掌道御史已無明顯差別，其地位甚至比一般掌道御史還要高。明末曹學佺便曾提出應厘正舊制，將京畿道更定為都察院之首道。1這一設想在明末并未產生太大影響，直到清代隨著京畿道的衙門化及職能的演變而最終成為現實。2

（二）專差專使

明初，內外刷卷御史皆為專差，自成化以后地方刷卷漸由各地巡按御史兼理，而京畿道則依然保持著專差專使的特點。

明中期后，兩京御史缺額嚴重，在道御史往往不敷差用。地方刷卷的兼差化成為一種妥協的辦法。成化九年，邊遠地方已有以巡按兼管刷卷之例。3至成化十二年，明廷全面議定各地刷卷御史的分派員額及履職辦法，“多而難理處宜專委御史一人，少處宜令巡按并清軍御史兼管”。4其中，南北兩京刷卷因事務繁雜，依然各派專差御史一員管理。嘉靖十二年（1533年），明世宗命“南北直隸十三省布政司，清軍、刷卷二御史宜并行巡按御史兼理，不必專差……著為令”。5該令將各直省刷卷及清軍事務不分繁簡皆命巡按御史兼理。此后雖間有清軍兼管刷卷之例，地方刷卷事務由巡按御史兼管成為常態。6但是兩京畿道刷卷并不包含在兼差條令之內。如嘉靖二十九年（1550年），都察院先題差御史楊以誠、黨承賜管理兩京畿道刷卷后，又差南北各道御史十四員往各省、兩直隸，專委清理軍伍，兼管照刷各衙門文卷。7可見嘉靖十二年令后京畿道刷卷依然專差專派，而京畿道之差派一直延續至明亡。8

嘉靖后，刷卷、清軍等差逐漸由巡按兼理，進一步加劇了巡按御史權力的膨脹。至明后期，各地巡按御史已是“百務萃攬”、“事大繁而反易集”的局面，但是“其所為集，知非昔日之詳也”。9御史巡按地方“簿書山積，而精神疲于撿閱”，10又兼理清軍、刷卷，“未免舉彼而遺此，掛一而漏萬”。11京畿道監察御史在這種趨勢下仍保持著專差的地位。這使得在京刷卷能夠較少的與其他衙門或差職產生利益糾葛，任專而責成，以便于更好地發揮稽查文卷的職能。這種刷卷格局也大致被清代繼承，但是清代于順治末年廢除巡按制度，地方文卷由督撫及各級照磨官等行政官員負責，乾隆時又“將京畿道并入十四道，共為十五道”，京畿道除刷卷外還兼理直隸刑名等事務，12其獨立性又遠不及明代了。

四、京畿刷卷的運作實效

明代京畿道刷卷御史的設置及在京刷卷制度的施行，使得明代刷卷制度進一步完善。京畿道刷卷在原有文卷照磨制度基礎上進一步派遣專差監察御史進行稽查，加強了對各衙門的約束和監督。

自洪武二十年（1387年）廢置磨勘司之后，明代逐步建立起一套多級刷卷體制。1在以文書稽查為中心的多級監督制度下，御史、按察司與各衙門照磨等官相互配合，“內外結合”、“常特互補”，層層稽查文卷，以革除奸弊、保證政務的通達。如在京光祿寺文卷每月皆有御史輪流照刷，每三年又照常送京畿道通刷;2南京刑部文卷皆由本部照磨所磨刷，“遇京畿道御史到日……各司及照磨所、司獄司各整應刷并上年通照文卷，開造點單刷目揭冊，各行送刷”。3京畿道監察御史每三年一次通刷文卷，對在京各衙門照磨及監察御史的日常刷卷工作起到了監督作用。

同時，通過比較明初《諸司職掌》與《明會典》所載各道御史帶管衙門的分隸范圍，可知洪武《諸司職掌》所定十二道御史分隸范圍中并無六科、都察院等衙門。4明初六科、都察院等監察機構的文卷除本司照磨外，并沒有外部機構進行查核監督。而正德《明會典》則將六科與都察院分別劃歸廣西道、河南道日常照刷，5各道御史日常分隸衙門的完善一定程度上彌補了在京監察機構無人監管的制度缺陷。且六科、都察院等衙門的文卷皆在京畿道職責之內，6京畿道的設置也起到了對中央監察部門進行監督的作用，完善了在京衙門的監督體系。

但是，京畿道御史刷卷制度在施行過程中逐漸產生諸多弊端，明中后期照刷制度漸成具文，失去了“察奸弊、正違錯”的作用。

首先，多重刷卷體制逐漸失衡，內外文卷過度依賴御史“特刷”。早在永樂時期，刷卷制度“因營繕等事差遣，舊令遂廢”，即便宣宗重申舊制，各地按察司因故停刷、瀆職現象依然嚴重。如宣德五年（1430年），江西按察司副使石璞言，“按察司舊置僉事分蒞各道，照刷文卷，分理詞訟。比來多因差委不得專理”。7宣德七年（1432年），福建巡按邵宗稱“在外諸司文卷皆屬按察司照刷，今福建所屬自永樂二十年（1422年）至今未刷”。8正統三年（1438年），河南按察司僉事朱理“當出巡刷卷，輒留司不行，及去甫一月即以完報”。9迨至明后期，“按察司官聽御史舉劾，而御史始專行出巡之事”，10各地按察司出巡刷卷之責逐漸被巡按御史取代。而在京刷卷亦逐漸依賴于京畿道御史照刷。從在京刷卷的結果來看，洪武時所刷在京衙門違誤等案卷僅為百余件，而自宣德以后所刷出違誤等案卷往往多達萬余，彈劾經由官員多達數千員。如宣德七年，御史羅銓照刷行在各衙門卷牘，“自宣德元年正月至宣德四年（1429年）十二月總六萬四千八百四十二事，內稽緩錯誤、冒支埋沒錢糧及故出刑名、失追贓物等項凡一萬九千七百四十二事”。11成化十七年時，御史劉喬照刷在京文卷，刷出文卷埋沒、稽遲、違錯者總計七千七百二十四宗，經該官員三千二百五人，其中埋沒者二千二百十六人。弘治十一年（1498年）時，御史汪宗器照刷在京諸司文卷，奏劾官員凡四千八百八十員。12可見宣德以后在京刷卷所查出違誤案卷數量之巨，其間不乏埋沒錢糧、出入刑名等重弊。這在一定程度上可以說明定期差派御史刷卷的確起到了清理積案的作用，另一方面則表明在京各衙門照磨、檢校等官自刷以及各道御史常刷文卷的機制已失去效用，導致大量案牘堆積，只待特刷。一旦御史特刷受阻，或特刷官吏也虛于應付，那么整個看似嚴密的刷卷體制也就趨于癱瘓了。

其次，京畿道刷卷受到權貴勢力的阻撓，刷卷效果大打折扣。自正統以后，各地刷卷多有遇兵荒災異停刷之例。而在京權貴勛戚亦假托地方災異奏請將在京刷卷一并停止，以此規避刷卷。如成化九年，掌后軍都督府事會昌侯孫繼宗等“以四方災傷欲并在京諸司停止刷卷”，被御史楊守隨彈劾。憲宗雖規定“以后三年一刷，不許違誤”，卻命“見刷文卷并停止”，置繼宗等勿問，縱容了勛貴規避刷卷的行為。1同時，御史等官若想稽察權貴所掌衙門文卷亦頗為困難。汪直職掌西廠時，“法司郎中、御史等官，每遇吊查文卷，俱要親赍赴廠，竟日伺候，不得一見”。2更甚者，當御史刷卷觸及權貴利益時，還會遭受打擊報復。正德二年（1507年）御史馮允中“刷卷南京，參究指揮張翰等罪，翰等瞰其復命枉道還家，呈守備太監鄭強。奏聞，逮允中詔獄拷訊，且坐以參究不當。事情有旨命司禮監官監杖三十發遣，而盡宥其所參究者”。3次年，御史陳玉照刷在京文卷，“有埋沒、違錯、稽遲、差錯、失差諸弊，亦如例舉劾”，而劉瑾矯旨以不分別具奏，竟降三級調外用。4刷卷御史被借以他錯貶斥，所參究者亦盡被宥免，這對刷卷制度造成極大的破壞。

再次，刷卷者日漸輕慢，照刷制度漸成虛文。明中葉以后“文人、學士往往重史籍，而于文卷則詆為鄙俗，至卻去不欲觀”，受此風氣影響，刷卷者對文卷多有輕視之心，刷卷未奏實效。對此，徐階批判道：“夫文卷視史籍，雖其文細粗古今不同，然而國之故實，與夫賢人君子經世佐時之具，民生政治休戚興替之由，舉于是。在其有資于見聞政理，宜無不同。而輕重之若是其異，是大惑也?！?然當時士人視“徭賦征輸、獄訟論決、簿書期會”為施政之末，諸生“誦詩讀書，工于文詞，朝夕孜孜，急于進取”，亦無暇顧及文卷。6缺乏基層管理經驗的刷卷監生在這種風氣的影響下，自是“昏花習倦詩書眼，回護難窮簿領心”，7無法勝任此差。明中期以后御史多由推官、知縣行取，8大多御史對于基層行政文卷案牘不可謂不熟悉。但是，官場之上亦受此風氣影響，為官者“高談坐嘯而厭薄簿書”，9欲其盡心刷卷已為難事。照刷之際“吏既視以為常，而御史間亦習于姑息，送刷者舉其一或遺其二，照刷者詳于細或略于大”。以至于“當時建署設官之良法美意，且將為彌文故事，日以墜失”。10

最后，官僚政治的弊病也嚴重影響了刷卷的效果。王亞南曾言，在君主專制政體中，“官僚或官吏就不是對國家或人民負責，而只是對國王負責……他們只要把對國王的關系弄好了，或者就下級官吏而論，只要把他們對上級官吏的關系弄好了，他們就可以為所欲為的不顧國家、人民的利益，而一味圖所以自利了”。11明代亦是如此，“上官但考政于廚傳，課績于簿書”，12而其下“為郡縣者多以簿書期會、悅上致譽為急，視廟廡敝壞、禮器未備顧漫不為”。13同時，明代實行上下連坐，官吏之間有著通同作弊的基礎，上下之間往往巧為修飾、遮掩庇護。14御史刷卷本為稽察“簿書之欺謾上下”、防止“有司之黨比”而設，有助于抑制官僚政治的弊病。但是當官僚政治愈演愈烈之時，監察制度亦逐漸受到侵蝕。明代御史代天子巡狩，握有舉劾大權，逐漸成為地方官員逢迎的對象。御史巡歷“供億饋遺之費動以百數，甚至公受保舉謝儀，私索地方土物，法紀蕩然”。1這樣一來御史也與所察之官利益交關，自難發揮監察效力。故萬歷時馮琦稱“先年嘗議核實政，畢竟所報多是虛文，久之則核實之言亦成虛文矣?！?且在明代刷卷制度運行過程中，御史過于憑信簿書文卷，刷卷制度脫離實際。簿書案牘是治理政務的基礎，“欲外簿書期會以為治，固理之所必無”。3然而御史巡歷“惟急簿書期會與迎承趨走之末，不暇問有司賢否”，4“憑信簿書而不校倉庫之實，踵弊襲偷，恬不知怪”。5而所刷之簿書文卷又“改匿誣捏，巧偽百端”，6又何能以之參劾諸司。更何況御史參劾往往舉其小而遺其大，“未上報者不過廷劾免冠一謝”，刑雖百倍于古，“廢事之罪不一二焉”。最終“簿牒甚美，靡有勝前，朝廷之間以為已治，而閭閻之下不知其事謂何也”。

綜上所述，明代的監察制度雖較歷代更為縝密，但是實際的監察效果卻并不理想?！靶幸皇卵蓜t慮其可欺，而又設一事以防其欺”，8這種層層疊加的監察體制非但沒有發揮出實際的監察效果，反而增加了朝廷治理的負擔。正如嘉靖時趙釴所論，“磨勘之使，冠蓋相接，自謂盡法，實徒滋奸，亦何益于政理”。9并且，明代政無巨細皆差委御史查核，致使其職能過于龐雜，逐漸偏離了監察的重心。明初太祖嘗多次訓誡風憲官當識大體，“茍不知其本，察于小物而昧于大體，終非至正之道”，10“風憲之設本在整肅紀綱、澄清吏治，非專理刑名。爾等往修厥職，務明大體，毋徒效俗吏拘拘于繩墨之末”。11自明中葉以后，御史卻往往“以簿書、刑獄為職業”，12糾察官邪、建明言事反在其次。成化時御史范珠稱，科道之設“職專諫諍，雖有簿書、刑獄，乃其余事”，而今“或滿考而未嘗舉劾一人，或解任而不聞建明一事，骨鯁之風，掃地盡矣”。13至明后期御史升轉“論差”而非言事，14諸御史自然樂于“各修職業，弗務多言”了。15