持續發力 精細落實推動預算績效在水利建設與管理中全面實施

張軍紅

(水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038)

2020年政府工作報告將重大水利工程建設定位為既是促消費惠民生又是調結構增后勁的“兩新一重”建設，充分體現了水利建設與管理的重要意義?！笆濉币詠?，水利部以節水供水重大水利工程建設為重點，包括172項重大水利工程、水資源方面的江河湖泊連通、河長制推進、高效節水灌溉、小農水、水系連通等，加快構建與全面建設社會主義現代化國家相適應的水利基礎設施網絡，取得顯著成效，為國家防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全提供了強有力的保障。

面對經濟下行壓力，為切實提高水利建設與管理預算資金使用效率與效益，有效發揮水利建設與管理資金作用，績效管理需要持續發力，精細落實，不斷規范績效編制、執行、調整、監控、評價及結果應用，不斷推動預算績效在水利建設與管理中全面實施。

1 積極推動預算績效在水利建設與管理項目中全面實施

1.1 持續嚴格貫徹水利部水利建設與管理項目預算績效工作任務

2015年5月21日，財政部在關于印發《中央部門預算績效目標管理辦法》的通知(財預〔2015〕88號)指出總要求：全面推進預算績效管理工作，進一步規范預算績效目標管理，提高財政資金使用效益。在預算編報方面，要重視加強預算績效管理工作。將所有預算項目納入績效評價范圍，并按新的二級項目設置方案，將項目結合主要工作內容、處室職能分工和資金需求規模進一步明確范圍，拆分相對獨立的二級項目，在編報預算項目文本和支出計劃的同時，進一步細化設置預算績效目標。設置獨立的二級項目設置，可使各項目承擔處室職責明晰，有利于加強預算績效從指標編制、執行、調整、監控、評價到結果應用等全過程的關鍵節點的全面管理。

2016年在試點項目績效評價基礎上，對所有預算范圍內二級項目編制績效目標，實現項目預算績效自評價全覆蓋，并開展績效中期監控，建立項目績效共性指標體系。在預算編報前完善項目共性和個性指標體系，以項目績效自評價、試點項目績效評價結果應用為基礎，不斷推進預算績效管理在水利建設與管理項目中全面實施。

1.2 精細落實，提升水利建設與管理項目預算績效全面實施工作水平

自2009年起，績效管理工作側重點由績效考核轉變為績效評價。在全面實施預算績效管理工作方面建章建制，對績效評價中出現的問題認真落實完善，在績效管理工作方面形成較為成熟的工作程序和方法，績效管理組織工作日趨規范。以績效管理為抓手，在二級項目管理中實施應用，全面提升水利行業項目預算管理水平。具體在以下兩個方面精細落實：

一是項目預算績效嵌入式管理。全面實施績效管理，實現所管項目績效管理全覆蓋。在預算編制和執行全生命周期，都要全過程嵌入績效管理，并將績效管理理念和意識融入項目日常管理工作中。按要求實施全面績效管理，包括：?二級項目預算績效全覆蓋；?在預算績效指標設置編報；?預算指標年中執行監控、調整，年末試點項目績效評價和二級項目自評價關鍵節點；?結合項目業務內容開展實際，實現事前、事中、事后全過程、全方位預算績效嵌入式管理。以預算績效管理為抓手，對財政預算資金的收支情況加強管理，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。

二是積極解決項目預算全面績效管理存在的難題，強化項目預算績效管理措施。主要難題和措施有：數量、質量、時效和成本等數量指標設置時，指標描述和實際存在一定差距，與項目實際不完全貼合，須加強與業務主管部門的溝通，結合項目內容實際變動情況不斷完善共性指標和個性指標，涉及績效指標調整時，須按程序在預算系統中及時準確申報；管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面的效益指標不易量化，須結合績效定性指標自身特征，豐富績效定性指標管理形式，探索績效定性效益指標佐證的方式，進一步提升全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理意識。

1.3 積極主動推進新時期水利建設與管理項目預算績效工作開展

一是積極貫徹落實水利部黨組關于習總書記3·14 講話精神，主動適應治水管水新形勢新變化，切實踐行“水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，健全完善績效管理制度，為完成水利建設與管理、水利行業強監管任務做好資金保障。

二是機構改革后結合新職能新工作內容重新整合二級預算項目，遵照績效管理辦法，延續對預算績效管理范圍全覆蓋、動態監控和試點項目績效評價和自評價工作。隨著項目支出資金精細化管理，績效管理要求進一步準確量化。結合項目自身特點修改完善二級項目預算績效共性指標體系框架，包括數量、質量、時效、滿意度等定量指標，效益等定性指標，有機結合財務指標和非財務指標，定量指標和定性、絕對指標，相對指標、靜態指標，動態指標、正向指標和反向指標。新指標體系體現新時期水利建設與管理項目特點，側重于水利工程建設與管理“質量至上、安全第一”的理念，突出水利建設與管理長期發展的方向，精細落實水利行業強監管發展總基調，并且強化預算績效共性指標體系應用，在預算績效目標設置、年終績效監控、試點項目績效評價和項目自評價中全面應用；同時結合實際工作提出個性指標，尤其是三級指標的細化上，通過定量定性對比分析，對項目在每一個預算年度內績效和項目資金使用效率與效果作出相對客觀準確的綜合判斷。在指標設置有效的基礎上，進一步加強單位內部部門間合作，理順績效管理工作流程，完善預算績效編報管理信息系統，不斷提升全面績效管理的質量和水平，提高財政資金使用效率和效益。

2 水利建設與管理項目全面績效實施工作現存主要問題

2.1 數量指標受形勢變化、政策調整影響變動幅度較大

項目預算績效指標設置編報為上一年度11月底，業務工作內容在次年部長會議安排和部署，指標設置距離實際工作安排有三四個月時間差，期間績效指標尤其是數量指標與實際工作有偏差，變動幅度較大。項目績效指標本身具有不確定性，受實際形勢變化影響的因素比較多樣和復雜，事前設定目標與事中實際有出入。同時，政策調整也會影響預算績效指標執行。例如2016年度在預算執行過程中，差旅費支出各省市地區住宿標準有所調整，并對不同地區尤其是旅游城市分為淡季旺季標準。以差旅費為主要支出的項目，與出差相關的數量、成本等績效指標出現大幅度變化。

2.2 效益指標不易定量設置指標值，定性設置不易評價

效益指標具體包括經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標和可持續影響指標，是衡量項目實施長期效果資金效率和效益的指標。水利工程項目建設周期長，水利行業強監管內容涉及的質量和安全等問題面廣，直接對生態維護和保持、環境可持續發展發揮重大作用，同時也直接或間接促進經濟效益的增長、社會效益的增加，但目前效益指標設置不易量化，在實際工作中三級效益指標內容的描述多采用定性方式，目標表述不能明晰地反映產生效益，在績效評價環節難以證明，不易于開展效益指標的評價。

2.3 滿意度指標難取證，采用反向指標值證明資料不易收集

滿意度指標的服務對象包括上級主管部門和受監督檢查的水利建設與管理的實施單位。在設置滿意度指標時按要求應采用百分比形式量化滿意度指標，正向指標包括上級主管部門滿意度，反向指標包括受監督檢查的水利建設與管理實施單位的行政復議率。這兩個滿意度指標評價難點是：以百分比形式量化滿意度，將預算年度內工作內容涉及的全部任務做基數收集佐證資料，工作量巨大，將預算年度內部分工作涉及的部分任務做基數進行評價又可能不全面，尤其在基數樣本的收集和選取上，不易取得數量合理證明力強的佐證資料。

2.4 預算績效工作量大，受人力限制工作實施不夠精細全面

隨著績效工作在水利建設與管理中的全面推進實施，相應的預算績效管理工作量也隨之增加。目前受機構設置和編制人數的限制，在財務部門和業務部門都尚未配置績效管理專人專崗，多是一人負責會計核算、預算管理、稅務申報、國庫支付、政府采購、資產管理等多項工作，往往一人多崗，績效管理力量有限，受人力限制，績效實施工作質量上還不夠精細全面。

3 水利建設與管理項目全面績效工作完善重點和建議參考

3.1 建立完善預算績效管理制度，強化績效管理工作提醒檢查

預算績效管理遵循“支出必問效，無效必追責”的原則，應按此細分責任，精細落實，對未設定績效指標申報預算、績效指標設定不完整或不規范、未按規定要求開展績效評價和自評等情況進行提醒檢查。

3.2 增加績效管理工作人員數量，加強績效管理人員培訓學習

推動預算績效在水利建設與管理中全面實施的關鍵在于人。為提升績效管理質量和水平，精細落實各項預算績效管理工作安排，長期持續發力務實做好績效管理工作，建議設置績效管理崗位，增加專人負責預算績效管理工作。同時，建議進一步加大對預算績效管理知識及軟件操作的學習培訓，逐步建立起一支政治過硬、業務熟練、作風優良的績效管理專業隊伍，為全面做好預算績效管理工作提供高質量的管理保障。

3.3 充分溝通協調，結合實際工作，保持彈性，提前設置績效指標

對于次年部長會議安排中對水利建設與管理工作內容和績效影響不大的，在執行中適當靈活變通；對于次年部長會議中安排工作內容和績效變動很大的，須相應調整績效指標，必要時候調整相應預算。設置績效指標值，合規合理做好績效指標設置，與實際工作相匹配。

3.4 通過多渠道多種類資料取證，收集效益指標佐證資料

績效管理是通過分析投入產出進行綜合判斷，在尋找目標和實際差距的過程中，將每項差距進行分解，努力找出差距產生原因，并對可能的改進提出方案，權衡各個改進方案的可行性，制定改進方案，在下一個階段加以執行。水利項目績效管理具有傳達水利建設與管理發展遠景目標和長期發展戰略的作用，也是一種行為導向，績效評價結果準確和及時應用，將促進水利事業長遠發展。因此，在績效評價環節，對于社會效益指標、可持續影響指標等反映水利建設與管理長期效益的相關績效指標，可通過多渠道，用多種類例如圖片、錄音、影像等更有證明力且數量相對合理的佐證資料進行證明。

4 結 語

目前在水利建設與管理項目績效工作中，業務處室負責績效內容的編報、執行和考核，財務部門負責績效形式的組織和程序實施，兩者有機地將水利行業建設與管理相融合，這種業務與管理有機融合情況下的績效管理有其獨特優勢和暫存問題。本文建議結合這種實際，通過調整績效管理方式方法，靈活設置彈性績效指標，更加注重水利資金使用管理的精準和實效，進一步推進預算績效在水利建設與管理中全面實施，逐漸扭轉水利“重建設，輕管理”狀況，更好地適應水利發展新形勢。