滿洲里中俄邊民互市貿易中二次交易問題分析

李琴琴

(內蒙古大學滿洲里學院 俄羅斯研究中心，內蒙古 滿洲里 021400)

邊民互市貿易是指邊境地區邊民在我國陸路邊境二十公里以內，經政府批準的開放點或指定的集市上、在不超過規定的金額或數量范圍內進行的商品交換活動。從事邊民互市貿易的主體是我國邊境地區的居民和對方國家邊民，其可以進入邊民互市貿易區(點)從事互市貿易。邊民互市貿易不同于邊境貿易，只是邊境貿易的一種形式。

目前，就邊民互市貿易的研究主要集中在其存在的問題及發展模式研究兩方面。如馮巧玲(2020)指出中越邊境貿易區邊民互市貿易存在政策保障不到位、邊民零散交易、不具規模效應、互市貿易產業結構不均衡、互市貿易產業鏈短等問題[1]；段育良(2018)指出中俄邊民互市貿易區發展中存在交易商品層次低、人民幣跨境結算業務受限、金融支持滯后導致金融資源供需銜接不暢等問題[2]；陸鏡名(2020)提出東興口岸在中越邊民互市貿易中采用了“互市貿易+互助組”“互市貿易+金融服務”“互市貿易+落地加工”“互市貿易+專業市場”“互市貿易+電子商務”五個模式[3]。

但對于邊民互市貿易存在的二次問題研究較少。本文在概括滿洲里邊民互市貿易發展的基礎上，重點分析滿洲里中俄互市貿易中存在的二次交易問題產生的原因，并提出解決對策。

一、滿洲里中俄邊民互市貿易基本情況

滿洲里市中俄互市貿易區是1992年國務院國函〔1992〕32號文《關于同意建立中俄滿洲里—后貝加爾斯克邊民互市貿易區的批復》批準設立的首家跨國界的國家級開發區，批準轄區總面積10萬平方米(現商貿旅游區)。其主要功能：邊民貿易、金融服務、旅游觀光購物、餐飲娛樂。并與俄方一側貿易區相連接，騎跨國境線，實行整體全封閉管理，開放經營，雙方公民憑借兩國政府認可的證件可隨時出入。帶出的商品在各自海關規定數額內免征關稅。雙方入口處設海關、邊檢等機構。

1.滿洲里中俄邊民互市貿易發展情況

近幾年，尤其是滿洲里中俄互貿免稅區試運營以來，滿洲里中俄邊民互市貿易發展良好，2016年，邊民互市貿易額為人民幣8 907.5萬元，2017年的進出口總值達到人民幣17 859.6萬元，同比增加100.5%，增幅比例達到有史以來最高。2018年，滿洲里中俄互市貿易額雖有下降，但仍達到人民幣14 353.4萬元。2019年，滿洲里中俄便民互市貿易額達到人民幣15 080.3萬元，同比增長約5.1%。

滿洲里中俄互貿免稅區于2016年6月20日進行試運營，是滿洲里探索互貿區深度開放、全力推動邊民貿易發展的成果?；ベQ免稅區總占地面積7.5萬平方米，分為免稅交易A廳和免稅交易B廳(其中A廳經營面積為3 838平方米，B廳為4 000平方米)，共有經營俄羅斯商品的商戶52戶(其中A廳24戶，B廳28戶)，所有商戶法定代表人均為俄籍自然人。目前，互貿免稅區商品準入清單(即海關規定的準許進入區內交易的免稅進口商品清單)共計679類，經營商品類別共計298類，主要包括服裝、鞋帽、小電器、日化用品、面粉、食用油、糖果、工藝品等。

2.邊民互市貿易稅收的法律規定

為了促進邊境地區居民互市貿易的健康發展，繁榮邊境經濟，國家相關部門制定了相關的法律法規。如海關總署在1996年3月29日制定的《邊民互市貿易管理辦法》，財政部、海關總署、國家稅務總局于2008年10月30日頒布的《財政部、海關總署、國家稅務總局關于促進邊境貿易發展有關財稅政策的通知》，等等。地方政府根據國家有關法律法規，結合本地實際，也制定了相應的地方性法律法規，如內蒙古自治區人民政府辦公廳于2018年10月27日頒布的《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》(內政辦發〔2018〕72號)。在這些法律法規中都明確規定邊民互市貿易享有一定的免稅待遇——免征進口關稅和進口環節稅，盡管只是限額內的，如1996年4月1日至2008年10月31日期間享有的免稅額度為每人每日人民幣1 000元，自2008年11月1日免稅額度上調為每人每日人民幣8 000元。

二、滿洲里中俄邊民互市貿易交易模式

滿洲里中俄邊民互市貿易交易模式分為線下線上兩種方式。

1.線下模式

線下模式主要集中在互貿免稅交易大廳中。俄羅斯籍自然人攜帶商品報關后可通過公路口岸與互貿區的專用通道進入互貿區免稅交易廳。免稅交易A廳實行運營平臺統一收銀模式，商品銷售后在海關監管系統中核銷庫存；免稅交易B廳實行商品先行買出制，即商戶先行將預銷售商品向運營平臺交款買出，在實際銷售過程中自行收款后核銷海關監管系統中的庫存，運營方按實際銷售額收取4.5%的扣點作為服務費。所有貨品在進入互貿免稅區倉庫直到銷售自提出區均在海關全程監管下，本地邊民每人每天享受8 000元免稅商品購買額度，外地游客每人每年享受8 000元免稅商品購買額度，在交易過程中必須刷邊民卡和游客卡進行出入閘機和記錄交易數據。

2.線上模式

線上模式主要體現在開設滿洲里中俄互貿免稅區展銷店。為全面貫徹《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于印發<內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法>的通知》(內政辦發〔2018〕72號)精神，落實呼倫貝爾市委、市政府關于“建設全國沿邊開發開放最具活力的合作先導區”的要求，經呼倫貝爾市政府研究決定，在呼倫貝爾市各非口岸旗市區辦理邊民交易卡并開設滿洲里中俄互貿免稅區展銷店。

滿洲里中俄互貿免稅區展銷店是以滿洲里中俄互貿免稅區為平臺，率先在呼倫貝爾全境范圍內開展的品牌連鎖加盟，以“俄貨精選、正品低價、廠家直供”為經營方向，搭建全國進口商品的貿易平臺，為中國消費者打造購買進口生活消費品的放心市場。滿洲里市中俄互貿免稅區展銷店即將入駐天貓、淘寶、京東等電商平臺，構筑區域性垂直電商平臺，以“海拉爾云倉”“扎蘭屯云倉”“北京云倉”為倉配中心，結合滿洲里中俄互貿免稅區的政策優勢，打造中國進口俄羅斯商品集散平臺。據了解，全市各非口岸旗市區開設15家展銷店。邊民持卡可在展銷店線上下單，享受線上商品價格與滿洲里中俄互貿免稅區內免稅商品價格一致的優惠政策。

當未選擇棋子時：如果選擇位置為空，則輸出結果。如果選擇位置不為空，先判斷當前執方，再對執行次數進行判斷，選中時，執行次數為 1，落下時為2.如果大于1，則執行另一方棋子，輸入已落子，請另一方落子。

三、滿洲里中俄邊民互市貿易中二次交易問題及原因

滿洲里中俄邊民互市貿易促進地方經濟發展的同時，也暴露出一些問題，主要是二次交易引發的避稅行為。如駐區商戶通過給予邊民現金或發放面粉等方式換取邊民卡每人每日人民幣8 000元的免稅額度，并將變相收購的商品直接銷售進行二次交易，但二次交易行為并未完稅。據有關部門資料，2018年，互貿免稅區38戶商家通過發放面粉方式換取邊民卡每人每日8 000元的免稅額度，全年交易額共計4 600萬元，按此測算，共涉及各項稅費240余萬元。經過分析總結，產生此問題的主要原因如下：

1.法律法規不健全

我國《對外貿易法》第六十八條明確規定：國家對邊境地區與接壤國家邊境地區之間的貿易以及邊民互市貿易，采取靈活措施，給予優惠和便利。具體辦法由國務院規定。但至今未見國務院出臺相關的具體辦法。目前，滿洲里中俄邊民互市貿易主要靠海關總署的第56號令《邊民互市貿易管理辦法》《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》來規范。首先，海關總署出臺的第56號令《邊民互市貿易管理辦法》自1996年4月1日起實施至今未作修訂，已不能完全適應新的經濟形勢，難以滿足經濟發展的要求。其次，這兩部法中都未對邊民證的使用方法做出相關規定，導致稅務局在監管過程中存在執法困境。如《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》第三條要求各職能部門在對邊民互市貿易履行監管職責過程中，應堅持依法監管。但因實踐中缺少有關邊民證的使用規定等相關法律條文，各職能部門在打擊二次交易時處于缺失法律支撐的境地，難以進行監管，出現擦邊球現象。最后，這兩部法中規定的邊民互市貿易免稅額度過高，每人每日人民幣8 000元的免稅額度遠遠高于滿洲里市人民的生活水平，這就給駐區商戶收購免稅額度批量進行免稅進口帶來可乘之機。

2.監管不到位

對于邊民互市貿易的監管，需要海關、檢驗機構、稅務等職能部門通力合作、共同協助。但在執法過程中，各職能部門各行其是，導致監管漏洞，甚至出現了明知違法但無法可依可管的情況。出現這種情況的原因有三：一是信息共享不到位。滿洲里中俄互市貿易區缺少中俄邊民互市貿易統一管理平臺，未能實現對邊民互市交易后的商品進行跟蹤監管。二是管理上存在漏洞。就滿洲里中俄邊民互市貿易區而言，稅務部門至今未進駐互貿免稅區，對于邊民的交易情況了解不透徹，掌握不全面，使得“二次交易”監管起來有一定的難度。三是未形成大眾監督之勢。邊民互市貿易不僅僅需要職能部門的監管，更需要大眾的監督。目前，各職能部門未意識到大眾監督的重要性，也沒能充分發揮群眾監督作用，未建立相關的大眾監督機制。

四、滿洲里中俄邊民互市貿易二次交易問題的解決辦法

1.國家層面

從國家層面來看，首先，國家相關部門需進一步出臺完善相關法律法規。國務院盡快出臺邊民互市貿易實施條例，明確二次交易即互市商品在國內的流通合法性問題，統一規范邊民互市貿易管理。海關總署需對《邊民互市貿易管理辦法》進行修訂，使其更加符合當下經濟發展的需要。其次，國家應賦予地方政府相關政策實施細則的制定權。允許自治區以及地市級在國家法律法規的基礎上制定更加符合滿洲里實際情況的地方性法律法規，細化管理。如根據實際情況對邊民證的使用做出詳細規定，根據滿洲里的實際生活水平制定免稅額度等，從源頭控制“二次交易”的發生。

2.自治區層面

從內蒙古自治區層面來看：

首先，自治區政府應完善相關法律法規，嚴格區分邊民互市與違法漏稅企業行為，加大懲處力度，保障邊民權益，維護市場秩序。如完善《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》；增加邊民證制度，或者單獨出臺邊民證條例以明確邊民證的申領程序、使用范圍、使用權利及義務、違規使用的處罰以及注銷程序等；在《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》中明確稅務部門對于二次交易不僅是按照有關規定征稅并開具相應憑證的義務，還應有監督查處的義務。

其次，自治區政府應協同海關、檢驗檢疫機構等相關部門加強對滿洲里中俄互市貿易區運營的監管。如建立邊民互市貿易交易信息平臺，實現信息共享，對互市貿易商品流向進行追蹤，加強邊民互市貿易交易監管；加強對邊民卡的發放及使用監管，堅決杜絕空戶冒領、重復領取現象。

最后，自治區政府及相關部門應建立大眾監督機制。如設立專門的機構負責收集整理市民反饋的二次交易信息，并及時核實、確認并報送相關信息給稅務部門，以便稅務部門開具相應憑證。

3.稅務部門層面

依據《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法》中第三章第八條的規定：“稅務部門負責對經由互貿區進入國內市場進行二次交易的商品按照有關規定征稅并開具相應憑證”。所以，在二次交易引發的避稅問題方面，稅務部門也有責任。鑒于滿洲里中俄互貿免稅區實際情況，并借鑒廣西東興口岸相關稅收管理辦法，對進口免稅商品的稅收征管提出如下建議：一是稅務部門進駐互貿免稅區，對區內經營商品進行歸類、統計，按照海關核定的商品價格和同期市場價格確定計稅標準，結合商品種類、計稅依據、載貨重量等相關因素進行源頭管控。二是稅務部門與海關部門、檢驗機構加強協作，通過結算平臺掌握商戶出貨情況，按核定稅率直接由平臺代扣(收)代繳。三是稅務部門應加大基層稅務執法力度，把執法人員下沉到執法一線，確保邊民貿易的后續交易有人管、管得住、管得好。四是稅務部門向邊民們進行稅務方面的法律宣講，使得邊民們知法遵法守法。稅務部門可以組建宣講團，一方面，在邊民互市貿易區發放法律宣傳單，重點宣講稅務知識；另一方面，以課堂宣講的形式，定期舉辦稅務宣講活動。除以上外，還可以在便民互市貿易區內顯眼位置通過拉橫幅、電子顯示屏幕、宣傳支架等多途徑宣傳稅務法律知識。五是通過舉報獎勵機制充分發揮群眾的監督作用。