政府職責動態配置的立論基礎、實踐邏輯與可行路徑

何精華

摘? 要：政府職責動態配置問題在機構和行政體制改革實踐及學術研究領域日益突顯。改革開放以來，我國先后開展了八次規模浩大、積極推進的政府機構改革，涉及組織轉型、職能轉型、治理轉型等重要議題，更使政府職責動態配置有了前所未有的現實緊迫性。作為國家治理關系的形塑，政府職責動態配置狀況同時創生著轉變政府職能的績效與政府機構改革的績效，事關深化機構與行政體制改革全局。動態配置政府職責，是實現政府職能轉變的組織保障，是提高政府機構效能的重要抓手，是完善治理體系、提升治理能力，完善市場經濟體制的重要途徑，必須遵循政府職能轉變及政府機構改革的內在邏輯，從橫向均衡與縱向融合兩個層面滿足政府機構和行政體制改革實踐的需求，以多元協同與效能提升相統一為切入點，探討政府職責動態配置的可行路徑。這種內在邏輯與可行路徑的尋繹與發揮，將為深化、拓展政府職責動態配置研究提供助力，彰顯其學術與現實的意義。

關鍵詞：政府職責動態配置;實踐邏輯;可行路徑;機構改革;政府職能轉變

中圖分類號： D625? ? ? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2021）01-041-（15）

政府職責動態配置的考察和詮釋，是一個重要的理論與現實問題。它關涉機構和行政體制改革的基本訴求，又包括政府的組織轉型、職能轉型、治理轉型在內所有國家治理體系與治理能力實踐不可回避的問題。伴隨著政府職能轉變、政府機構改革、行政體制改革以前所未有的強度、廣度、深度展開，大量的政府職責配置問題不斷聚焦于動態層面，形成了普遍性的職責動態配置的理論吶喊與實踐訴求，驅使人們多角度深入探討和解析它們。但轉變政府職能實踐的感觸和政府機構改革表象化的理解，不能取代行政體制改革對政府職責配置的學術思考與內在邏輯揭示，可行路徑的探求、研制同樣無法替代政府職責動態配置的學理疏浚和法則尋繹。誠如黨的十九大報告所言，深化政府機構和行政體制改革，要“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”[1]。政府職責關系作為黨政機構依法執政、履行責任的重要載體，其調整與改革狀況，直接關系到深化機構與行政體制改革的全局。改革開放以來，黨中央高度重視政府改革及其職責配置工作，黨政部門及內設機構的職責關系調整已取得了豐碩成果。目前，中國正處于經濟轉軌、社會轉型、心態轉換的關鍵期。今后較長一段時期，“放管服”改革及政府職能轉變依然是我國機構與行政體制改革的重點，而與之匹配的職責關系調整已迫在眉睫，這就需要系統梳理歷次政府機構和行政體制改革的實踐邏輯，著力探索政府機構與職責配置制度改革的創新理念，探討職責配置制度改革的未來方向及可行路徑，具有十分重要的理論價值與實踐意涵。

一、職責動態配置的立論基礎：政府職能轉變與機構改革的多維需求

職責動態配置，是將意念形態的“政府職能”以空間物化的政府機構及其內在職位、職權及相應責任等方式的具象形塑，構成政府職能-政府機構-政府責任的動態匹配關系。職責動態配置的本質，是指政府職責與政府職能之間的動態匹配。這就要求不斷跟蹤政府內部與外部環境的變化，分析職能轉變對職責的牽引作用，根據職能轉變的狀況，及時調整職責關系，以適應職能轉變的需要，保持政府職責與政府職能之間的關系匹配為最優狀態。

政府職能轉變是職責關系變革的根本依據。政府創新的一般邏輯順序可以歸納為：首先，界定政府職能，其次，依據政府職能，確定政府機構的具體設置形式，最后，也是鞏固職能轉變與機構改革成果的固本之舉——科學合理配置政府機構的職責關系。政府職能作為政府機構存在的核心價值和政府從事公共管理的本質內容，決定了政府職能部門及內設機構的職責、編制數量及公職人員的結構比例。政府職能是科學設置政府機構及其職責的依據。反之，政府職責關系則是政府職能的任務形態，政府職能部門及其內設機構職責配備科學合理與否，又會直接影響政府職能的履行。政府的職能與機構、職責設置彼此作用，三者的改革彼此關聯、彼此呼應、彼此補充，整體推進政府部門及內設機構職責的科學配置。

要持續推動政府機構和行政體制改革，必須努力探索科學合理配置政府職責關系的理論與實踐，將加快政府職能轉變、改革政府職能部門及內設機構設置與改革職責關系配置制度、推進職責動態配置進程視為一個整體。一方面，要扎實做好職責調整工作，落實定職能、定機構、定職責舉措的具體執行;另一方面，要以提升政府整體運行效能為目標，著眼宏觀，構建科學合理、與政府職能轉變相匹配的組織機構與職責關系調整方案，實現職責關系配置中“量”和“質”的統一。

1.政府職能轉變決定政府職責動態配置的方向

第一，公共需求的增加對政府職責動態調整提出了新要求。改革開放以來，伴隨著資源配置市場化程度的提升及城市化的快速擴張，中國經濟轉軌與社會轉型催生出一系列外部性問題，導致政府陷入效能低下、財政負擔過重等困境。政府規模及財政供養范圍呈現擴大趨勢，究其原因是公共需求的增加;伴隨著公共需求的持續增加，政府公共服務與社會管理的職能及職責范圍隨之擴展，政府公共事務管理的職責邊界相應發生“位移”。近年來，在滿足不均衡、不充分的公共需求的同時控制過高的行政成本，將政府的職責關系調整到科學合理的范圍內，是各國政府必須面對并著力解決的新課題。目前，中國正處在從傳統農業社會向現代工業社會加速轉型和全面建成小康社會的關鍵時期，特殊的國情形成了公共需求迅猛增長的現實基礎。加速推進機構和行政體制改革、促進政府職責配置與社會需求相匹配的使命要求，必須更加審慎地客觀分析政府職責關系配置的“兩面性”。一方面，受到外部行政生態尤其是政治、經濟、社會環境變遷及公共事務自身復雜狀況的制約;另一方面，取決于政府自身的職能定位、組織結構、職責配置相關制度等因素。片面強調外部行政生態的變化，有可能陷入政府機構與職責關系“精簡膨脹悖論”的窠臼。在充分考慮政府機構及職責配置制度現狀的基礎上，更應當正視頂層設計、機構改革與政府職能轉變這一核心問題對職責配置制度改革方向產生的作用及影響，同時探討如何能夠在保持政府職責關系調整與政府職能及組織機構適度匹配的前提下，有效完成新的歷史使命。適應經濟社會發展需要和政府職能變化，順應公共服務結構從單一消費型向發展型改變的趨勢，需適時對政府職責關系進行動態調整。

第二，資源的市場化配置對政府職責動態調整提出了新要求。黨的十八屆三中全會明確提出，要深化經濟體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用。2020年4月，中共中央、國務院出臺的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確指出，要“深化要素市場化配置改革，促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，進一步激發全社會創造力和市場活力”。從“基礎性”到“決定性”再到“進一步激發市場活力”，表明中國政府堅定不移地邁向資源配置市場化的決心與方向。市場經濟的深入發展和要素市場化配置體制機制的建立，需要與之相配套的政府職能轉變，中國政府進行了一系列以構建科學合理職能體系為核心的職責體系調整。改革開放以來，八次自上而下大規模的政府機構改革及地方自發推動的機構改革已經取得了階段性成就，改變了過去政府職責“無所不包”的“大政府”狀態，初步理順了中央與政府的職責關系，將“放管服”（即簡政放權、放管結合、動態服務）改革作為職責調整改革的重點，并持續深入推進“互聯網+政務服務”，減少了政府對微觀經濟的直接干預。在機構的整合上，一方面，通過撤并機構，減少政府直接管理經濟的專業職能部門，相應地也調減了政府干預微觀市場主體的責任;另一方面，則強化了政府市場監管部門的職責，通過不斷擴大資源市場化配置，推動經濟發展的質量變革、效率變革與動力變革。然而，要素市場化配置又進一步明確了政府職責關系調整的新方向：即在職責配置方面，由于行政體制改革相對滯后于經濟體制改革，一些政府機構、事業單位還大量保留著已不適應變化的政府職能、機構與職責，在增加行政成本的同時，也固化了人力資源配置，阻礙了市場經濟條件下的人力資本要素合理暢通有序流動;中國政府機構及事業機構的轉型尚需不斷深化，政府職責之外的輔助性人員管理尚不完善。在中國，承擔無所不包之無限職責的政府職能正在發生改變。但是，一些政府機構涉及行政控制的核心職責隱性膨脹的新問題依然存在。要實現更加完善的資源市場化配置導向的戰略性轉變，政府機構及其職責關系配置，必須牢牢把握政府職能轉變的規律與最新動態，并以此為基礎扎實推進。

第三，整體性政府實踐對政府職責動態調整提出了新要求。整體性政府被認為是20世紀90年代末開始的又一輪政府改革的新舉措，與其相關的詞匯包括“網絡化治理”“協同政府”“水平化管理”“跨部門協作”等[2]。整體性政府旨在通過對政府內部彼此獨立的各個部門行政要素的職責整合、政府與社會的職責整合來提升行政效能，實現公共服務的目的。整體性政府的實踐，要求整合組織結構、職責、流程與信息資源，實現跨部門政務流程再造及公共服務路徑的整合。無論是作為一項具體的改革舉措，還是作為一種新型的政府改革理論，它都發揮了傳統科層制組織無可比擬的正向效果，表現出了很強的社會適應性和生命力，已成為行政改革的一種國際趨勢[3]。全球范圍內服務型政府的建設浪潮，期盼新的協作性公共治理方式的產生，催生了西方整體性政府的實踐，同時給中國政府的職責關系調整提供了可資借鑒的經驗。破除“碎片化”“分割式”的部門主義，要以全新的職責配置理念為制度保障，這關系到政府不同層級、不同部門間職責配置比例、崗位的安排、新的改革邏輯中職責模塊整合多個層面的協同，要充分發揮整體性政府的作用，推進協同化政府理念的落實，則必須從根本上將機構整合、職責配置與這種全新的政府治理理念有機結合，從職責配置的角度對整體性政府進行更為深入的思考。

2.機構改革與職責動態調整是政府職能轉變的外在表征

第一，定職責是定機構、定職能的具體表達方式。政府職能在社會公共事務管理過程中應當承擔的職責和所具有的功能，具體可以表現為，在特定歷史階段各自不同的政府機構所履行的行政義務、發揮的公共作用、具體的職責內容及職責邊界。政府職能是界定政府職責關系的根本依據。反之，由于政府機構及其職責關系原則上都是政府依據一定的邏輯進行主觀設計的產物，機構的設置及其職責配置科學合理與否，直接影響政府職能的執行效果。深化政府機構和行政體制改革，要始終把握政府職能轉變這一核心命題，以推進政府機構改革、完善行政體制、提升機構效能為手段，二者互為表里，缺一不可。政府職能隨著外部行政生態變遷而變化，而政府職能的調整，則具體表現為政府組織結構的變遷與職責關系的調整。政府職能最微觀的表達方式，就是具有特定職責的具體行政職位，也就是被明確了職務、職權與具體責任的崗位。政府的職責關系可細化為教育、醫療衛生、公共安全、司法保障、交通與通信、環境保護等各類具體的職責，這些職責均與各類公共需求相對應。因此，現實中的政府職能本質上是來自不同機構中每一具體崗位在完成工作任務時所形成的作用總和?？梢哉f，科學合理的職責配置，可以將不同的職責崗位實現有效整合，促進政府各類機構的有序有效運行，并將抽象的政府職能，用職能部門及內設機構的具體職位與職責固定下來。政府職能轉變的大方向確定后，政府機構職責配置的靈活性，使得與其崗位直接相關的職責關系調整，成為政府整體權力結構重塑的根本支撐。政府職能部門及內設機構職責配置的科學性，決定了政府崗位職責分工與政府機構總體形成的職能表現。

第二，職責動態配置的科學有序是履行政府職能的保證。職責配置既涉及公職人員的具體崗位，還涉及公職人員的崗位結構、職能配置以及權責邊界。在政府機構中進行職責動態配置的目的，就是科學、合理、高效地確保政府職能的實現。政府機構改革的經驗表明，改革成果難以長期保持，政府長期存在職責邊界模糊、推諉扯皮、職責交叉的現象，造成了政府職能部門運行效率低下。究其原因，是政府職責關系的調整，相對于政府職能轉變以及政府組織結構的調整而言，具有明顯的滯后性。職責調整與職能調整之間的不匹配，導致了改革中宏觀與微觀、目標與手段的錯位，一定程度上影響了政府職能的有效履行。政府職能作為決定職責關系調整的內生變量，其作用與影響應當貫穿于職責配置的具體環節之中。當政府職能依據公共需求與外部生態的變化而發生轉變時，在政府機構改革的基礎上，不斷強化職責配置的科學性，嚴格遵守職責配置的科學、統一、法治原則，以職責動態配置鞏固政府機構改革的成果，有助于推進政府機構改革與職能轉變進程，加快中國行政體制機制的現代化轉型。

3.職責動態配置與轉變職能同步是政府機構改革的關鍵

結構權變理論認為，組織結構及職責結構與外部環境因素存在著“動態匹配”關系。這種匹配關系分為內部匹配和外部匹配兩個方面。對于政府的職責結構而言，其內部匹配關系，主要是指職責關系與政府重大戰略需求、黨和國家工作重點轉移的動態匹配;其外部匹配關系，主要是指職責結構與外部環境的動態匹配。政府職能的轉變，是組織內部結構和外部結構相互作用的產物。職責結構的動態原則，是指當政府職能發生變化的時候，職責也要適時地進行動態調整，以保證職責始終適應職能需要。研究職責動態配置的目的在于更好地提升政府績效。究其原因在于，組織結構與背景因素是一個相互聯系的“選擇”系統，包括組織活動的選擇、戰略的選擇、結構的選擇、資源配置的選擇等。據此，人們有理由支持這樣一個判斷，政府職責動態配置的起點是進一步健全與完善各級政府的清單管理制度。

第一，破除機構設置“條塊分割”要從職責結構改革著眼。長期以來，政府職能職責配置的“職責同構”和政府機構設置的“上下對口”，有利于鞏固計劃經濟條件下所形成的自上而下集中統一與安定團結的局面。但在市場經濟條件下，這種“職責同構” “上下對口”，已經不適應以效率為目標的資源市場化配置。若這一問題長期存在，直接影響到政府的職責關系調整，成為形成機構臃腫、人浮于事等積弊的癥結所在。歷次政府機構改革實踐表明，職責交叉、職責邊界模糊和機構結構比例失調往往被人為分開、割裂地對待。而對于政府職責關系調整的制度供給不足，則更多地傾向于政府規模的“大”“小”之爭，忽略了政府機構條塊分割所衍生的政府職責結構失調問題。事實上，政府的職責關系也存在嚴重的條塊問題。一是政府職責以“塊塊管理”為主。本級黨政群機構職責關系調整一般由上級部門核定后，由本級政府對職責關系進行具體實施，通過“三定”規定予以具體明確;二是政法機構職責配置實行“條塊結合”，傾向于“條條為主”;三是垂直部門職責配置以“條條”為主。目前，政府機構和人員過于“臃腫”的現象，主要屬于縱向政府間“職責同構”所導致的一種相對的“結構性臃腫”[4]。若只考慮機構條塊分割所帶來的“臃腫”現象，而不考慮深入思考政府職責配置制度不完善、職責關系混亂所帶來的機構“臃腫”，這就容易陷入“只見樹木，不見森林”的迷思，不利于“條塊分割”問題的徹底破除與最終解決。

第二，精兵簡政的政府機構改革要以職責動態配置為前提?；诮洕鐣兏锏男姓w制調整，使得政府機構間的職能與職責關系發生了變化。一些職能部門根據新中國成立以來所形成的行政傳統、歷史與政治習慣而延續下來，其承擔的行政職能職責已被大量削減或嚴重弱化，而另一部分承擔社會管理與公共服務職能、直面公共需求不斷增加的政府機構，卻面臨職責不斷增多、工作任務不斷加重的困境，這就面臨對既有職責關系與職責范圍重新配置的客觀現實。2013年及2018-2019年兩次政府機構改革，雖然伴隨著政府職能轉變而對政府組織結構進行了一定程度的規范與調整，尤其是大農業與大生態管理體制得到進一步完善，但對職責關系的調整尚待深化，還需要進一步細化相應的職責規范與職責邊界。從宏觀視角分析，政府職責關系調整的方式方法還不夠完善，不能有效反映職責關系調整的發展趨勢，其如何與基本公共服務的普遍性需求及個性化服務需求進行差異化匹配尚不明確。就目前而言，政府機構職責配置的諸多規定，主要基于歷史經驗的分析結論，而經濟社會的需求則處在持續進步之中，并非停留在歷史的某個瞬間。使用前瞻性的歷史傳統結論，或借鑒某個歷史瞬間的經驗，這在一定程度上影響了政府機構職責配置標準化建設的科學性。要取得更富有前瞻性的政府機構改革效果，必須具有更為宏大的全球視野，進行政府機構職責配置的整體性、前瞻性設計，提升職責配置在特定經濟社會發展階段的相對穩定性與發展性，綜合考量客觀現實與未來愿景的結合，以滿足不斷變化的服務需求，促進政府職能轉變。由此，依據政府職能結構與職能體系變化規律來配置職責關系，是提高職責配置的穩定性與可操作性的根本保障。

第三，流暢高效的機構運作要以職責動態配置為依托。實現政府職能轉變的核心與關鍵，是“雙促雙轉”，即促進“全能政府”向“有限政府”的轉變，促進“科層治理模式”向“網絡化治理模式”轉變。而“有限政府”同時又是“有效政府”及“網絡化治理模式”的前提。2008年、2013年、2018-2019年的政府機構改革以大部門制改革為主要內容，進一步表明了目前機構改革的重點是在機構設置與職責配置確定的情況下，如何提高機構運作效率、提升行政效能。在市場化改革不斷深入的背景下，需要探索并持續建設職責動態配置的高效政府，即一個與經濟社會發展和公共需求相適應的，以精簡、高效原則作為組織架構要素與職責動態配置的行政體系。組織結構調整的目的，是為了促進機構更好履職履責。而動態的職責配置既是檢驗政府改革績效目標能否從主觀“藍圖”變為客觀“現實”的關鍵，也是政府職責動態配置的核心涵義所在。目前，在我國政府職責關系的調整過程中，尚有剛性規定僵化滯后、職責配置缺乏必要的彈性等弊端，只有在政府機構改革實踐中繼續完善職責關系動態配置，敦促各級政府全面落實職責動態配置與動態調整的要求，才能對政府機構運行以及簡政放權產生實質性影響，以此促進行政體制改革和經濟體制改革持續不斷深化。

二、橫向均衡與縱向融合：政府職責配置的實踐邏輯

在中國政府治理體系的框架中，政府部門的內設機構處于引導與控制整個機構治理體系的“核心層”，故政府職責配置便具備“雙重邏輯”。一方面，遵循科層制治理的基本規律，順應政府職能部門的橫向職責均衡邏輯，推進內設機構的精干設置，解決好兩個方面的問題：一是政府的“缺位”和“錯位”問題;二是政府的“碎片”和“交叉”問題，這兩個方面均與政府的職責配置密切相關。順應政府職能部門縱向錯位分責的邏輯，動態內設機構的職責配置，重點解決“集分平衡”問題;另一方面，在政府職能部門的整體框架中，通過內設機構的職責動態配置，推進平行專業化、垂直專業化兩種政府機構治理模式的融合發展。譬如，探索審批權橫向動態的集中審批，把受理、審查、決定、送達所有環節都集中到一個部門，一門式、一站式、一網式從根本上解決多頭審批造成的各種問題。遵從單純地進行政府職能部門及內設機構職責關系調整的一般邏輯，先從內部結構入手，依其職能定機構、定職責，再到編制管理的法制化、信息化，職責關系調整經歷了一個逐步動態、與時俱進的漸進過程，政府職能部門及內設機構的職責關系配置也更為緊密地與經濟體制改革相融合，從而表現出了諸多中國特色。具體分析中國政府職能部門及內設機構職責關系調整的改革歷程，有助于我們更好地鞏固改革成果，為政府職能部門職責關系進一步調整提供借鑒。

1.政府職責動態配置已成為實現政府職能轉變的組織保障

如前所述，政府職能是政府活動的邏輯起點。機構是職能的載體，并隨職能變化而變化?？v觀1978年以來政府機構改革歷程，改革內容都與職能轉變密切相關。隨著轉型與經濟轉軌的日益深化，政府職能轉變與機構改革實現了三個階段的跨越。第一階段是以1994年政府機構改革為代表，率先實現了以轉變政府經濟職能為核心，突破“簡單數量思維”的政府機構職能部門的改革。第二階段是以1999-2002年政府機構改革為標志，實現了圍繞政府職能轉變的政治體制改革，在一定程度上把政府機構改革與政府職能部門的職責關系調整有機地結合起來。第三階段是以2008-2019年的三次自上而下的“大部門體制”改革為典范，提出政府職責實現方式的調整，政府職能部門內部機構設置呈現出典型的分散化模式。以某個地方衛生健康部門為例，其內部處級機構多達40余個，包括內設機構2個、直屬機構30余個，另外還管理著副局級的直屬管理機構1個，其數量遠遠多于美國衛生與公眾服務部的15個內設部門。政府職能部門“內部”的范圍不僅包括職能部門機關，而且包括部門直屬機構（大部分為各類事業單位，有的部門稱之為“直屬事業單位”）、直屬管理的局。在我國，作為政府職能部門的直屬機構的職能、資源與隊伍，屬于政府部門組織體系內部的有機組成部分，如疾病預防控制中心等;在中國，政府職能部門的直屬機構為“部門機關”（含領導班子、機關內設機構）提供技術支撐，與機關內設機構具有密切的工作關聯，并處于職能部門負責人的統一管理之下，具有明顯的政府部門“內部”屬性。這就意味著政府只能進行內設機構的調整與挖潛。理順部門職責，加快推進內設機構改革是實現政府職能轉變的組織保障和有力工具。

2.政府職責動態配置已成為提高政府效能的重要抓手

自1999年開始，在政府機構改革過程中，開始關注轉變政府職能與改革政府機構彼此的動態匹配。但是，每次機構改革或多或少地帶著明顯的過渡性特征。具體表現是，在政府機構改革中，或側重于精簡人員及機構，而在協同效能上著力不夠;或側重于政府機構改革，而對政府組織結構的協調配套改革不夠，造成政府職能部門編制緊張，借調人員過多，內設機構配置不合理，多頭管理、職責交叉、相互扯皮、效率低下的狀況依然存在。與此同時，由于行政效能評價機制缺失，管理分散，資源重復配置，綜合協調水平低，導致行政成本上升;政府間職責關系沒有理順，上下級政府間強調“對口”設置，職責同構導致下屬機構臃腫。因此，如何通過政府職能部門整合，解決分散化、碎片化的政府治理格局，就成為當前及以后黨政部門及內設機構職責動態配置的著眼點和落腳點。

3.政府職責動態配置已成為建設服務型政府的重要途徑

中國政府機構改革，從表象上看是機構的撤并，而實質卻是政府職能的轉變。自2003年以來，SARS公共衛生事件凸顯的民生問題，政府職能轉變的重心轉向社會管理和公共服務，而“服務型政府”建設成為價值取向，相應地，政府機構改革目標在“完善社會主義市場經濟體制”的基礎上擴充為“為全面建成小康社會提供組織保障”，并延續至今。在理順政府公共服務職責方面進行了諸多探索。譬如，在食藥監管體制改革中，政府將原食品監督部門的稽查職責、商務部門綜合行政執法中的酒類食品安全監督管理執法職責與食品化妝品監督機構的職責整合，組建了食品藥品監督管理部門的稽查機構，強化了對食品、藥品、醫療器械、化妝品的統一執法工作。將商務部門內設機構畜禽屠宰管理辦公室整體劃轉到農業農村部門，進一步理順了業務管理關系。再如，理順城管執法體制，健全完善城市管理領域相對集中的行政處罰權工作，由城市管理行政執法部門集中行使市容、環衛、規劃、園林、綠化、市政、公用事業等城市管理方面的全部或部分行政處罰權;整合縣域經濟的宏觀調控部門，如一些地方將扶貧辦和“農開辦”進行整合，組建了扶貧和農業開發辦公室，實現了扶貧攻堅和農業開發工作的有效結合;政府突出政務服務中心建設，將公共資源交易監督職責劃入政務服務中心，并將行政審批管理和公共交易監督辦公室進行整合，提高了辦事效率;等等。

4.動態優化政府職責關系有助于政府職能部門的科學配置

2003年的政府機構改革，是理順政府職能部門職責的一個重要節點。本次改革不同于以往改革的特點在于，目標已經不單向地定位為以政企分開為目標的經濟職能轉變，而是在充分考慮經濟社會發展現狀的情況下，針對一些突出的時代特征，作出了明確規定。在此基礎上，還強調了政府技術手段的創新，即電子政務系統的應用。尤其是此次政府機構改革除對改革內容、方式進行了規定外，方案還特別提出了職責關系調整過程中“決策、執行、監督”三權相協調的并行要求。值得注意的是，2003年以前的政府機構改革均是方向明確、領域清晰的，往往專注于政府改革的單一維度，如用撤并機構、裁減職責的方式解決政府規模的膨脹，以及用政企分開、取消專業經濟部門的方式推進政府的經濟職能轉變。由此可見，2003年以前，政府機構改革的目標體現了一種完整的線性關系——改革手段與改革對象、改革內容的高度匹配。而2003年的改革，無論是改革的目標、對象還是手段，都體現了殊途同歸的多元理念，同時對政府改革本身職責配置的規范性與監督問題也更加重視。2008-2009年與2013年的政府大部門制改革沿用了這一邏輯，并在改革的徹底性上更是邁進了一大步。在借鑒西方國家行政改革的經驗基礎上，以服務社會、改善民生為新要求，著眼于探索政府職能有機統一的大部門體制要求，同時結合本地特色，對一些職能相近的部門進行了整合。尤其是在大部制的內設機構探索決策、執行與監督的三權分離，運用綜合的行政改革手段，這標志著政府機構和行政體制的整體改革與政府職能的調整持續邁出了更為堅實的一步。

自1988年首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”以來，八次政府機構改革中的職能轉變呈現明顯的兩個階段：第一階段的重點是政府經濟管理職能轉變，涉及政企分開和政府經濟管理方式的合理化：第二階段的重點是加強和改善宏觀調控，更加注重社會管理和公共服務職能[5]。有學者認為，這一改革的轉折點是2003年的機構改革。服務型政府的建設與公共治理理論的探索，給中國政府職能部門及內設機構與職責關系調整提出了全新的要求?？萍嫉倪M步與社會的發展呼吁更加全面的政府體系構建，政府經濟職能的轉變也不再是僅僅關系到宏觀與微觀的經濟管理部分，而是涉及了不同行政機構與職責關系、人員、職能的方方面面。2003年以來的改革經驗表明，雖然政府機構改革已基本走出了機構與職責“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈，若進一步深化政府機構和行政體制改革，必須從政府與社會的全局出發，不斷引入新的改革與管理理念，由原來的重視機構改革與職責管理制度改革本身，到如今加強機構改革之改革問題的思考。從前七次的政府機構改革到2018-2019年政府機構改革，已經展現了政府機構改革戰略的轉型與變遷，今后改革的道路必將更加復雜靈活，想要鞏固已有的改革成果并取得新的成就，就必須堅持把握政府職能從對經濟的微觀干預到宏觀調控再到服務于社會、市場的轉變脈絡，在進行職責關系調整的同時，更多地強調不同政府職能部門及內設機構崗位的職責配置，通過管理的科學化、精細化，促使職責配置改革在流程再造方面發揮最大效益。

5.政府職責動態配置有助于大部門“精干式”設置內設機構

在2018-2019年政府機構改革過程中，各地在確定大部門“寬職能、扁平化”基礎上，按照“突出主業、動態設置、轉變職能、提高效率”的原則，注意理順職責、動態配置、彰顯特色，著力探索符合法律法規和重點工作實際的大部門“精干式”內設機構體系。譬如，浙江省長島縣認真調研縣域44個黨政群機關以及184個內設機構的詳細配置及運行情況，弄清職責配置核心，突出主業主責，按照“便捷暢通、精簡高效”的原則，對內設機構實行綜合設置。對原職責分散、單一、相近或交叉的內設機構，采取職責歸并、撤銷等動態調整方式;精簡規范內設機構職責范圍及領導職數設置，對承擔的各項職責與上級改革新精神、新要求逐一對照把關，重新規范科室名稱，強化工作量大的核心業務科室，壓縮綜合性、輔助性的非業務科室，著力加強一線科室力量，避免出現“忙閑失衡”現象。在此基礎上，弄清職能部門及內設機構的運行機制，實現權責統一。該縣科學合理劃分內設機構決策權、執行權和監督權，分配到不同科室承擔，形成三方既相互協調又相互制約的運行機制，推進內設機構精細化管理，厘清行政內設機構與相關事業單位職責分工，讓權責更加明晰，促進了內設機構的有序運行，形成分工合理、結構動態、規范高效的內設機構新布局，確保機構改革任務落到實處。

三、多元協同與效能提升相統一：政府職責動態配置的可行路徑

改革開放40余年來，中國政府機構改革已經進入了由“科層治理模式”向“網絡化治理模式”轉變的新階段?！熬W絡化治理”不僅是一種分析工具，更是一種挑戰傳統政府制度的治理模式。這要求政府機構必須具有更高的效能與更強大的社會治理能力和公共服務能力，滿足經濟社會發展的需求，與市場經濟體制相適應。一般而言，優化、協同、高效三者之間，相互聯系，相互促進，內在統一于政府機構職責動態配置之中。優化，主要指政府機構、職能和職責相互之間的動態匹配;協同，主要指政府及職能部門之間的配合聯動;高效，主要指政府體制機制運行的效率及效能。優化本質上包含著協同，而協同內在的本質要求建立在動態基礎之上。無論優化抑或是協同，其最終目的都是為了追求高效，達成政府職責配置的目標。

對于政府職責動態配置的構想與展望，應始終以政府職能轉變為核心，同時，需要考慮多層次多領域的相關變量。譬如，政府管理層級與管理幅度，中央與地方或不同層級政府間的事權與責任界定，不同行政區內公共服務民營化的發展程度差異、公私合作網絡、政府信用等。隨著我國政府管理模式從科層治理模式邁入網絡化協同治理模式，不應僅僅從傳統“公務員”的涵蓋范圍來界定職責關系，更應從公共需求的角度出發，考察地方經濟社會發展狀況及現階段公共服務的需求，探索立足于地方特色的新型職責關系。同時，以構建“無縫隙政府”與“整體性政府”，整體提升行政效能，通過質量、效率、動力“三大變革”方式，以構建現代化經濟體系發展戰略為目標和導向，結合電子政務、大數據等多種新時代的信息技術手段，力求實現政府職責配置從“控”到“變”、從“管”到“治”的轉變，創新政府職責動態配置的新方向。

1.職責動態配置的邏輯：以政府職能轉變方式為根本的多元要素整合

政府職能是決定職責配置的核心因素。政府職能轉變主要包括，職能在政府體系內橫向的同層級水平方向與縱向的不同層級間垂直方向轉移，職能在政府體制內外的相互轉移以及隨著政府運作方式改變而產生的政府過程中職能的動態轉移。如前所述，通過對改革開放以來政府機構改革（包括自上而下的八次大規模改革即“規定動作”及部分地方自發啟動的改革即“自選動作”）與政府職能調整的梳理不難發現，改革中政府職能轉移的方式剛好符合這樣的一個邏輯——從體制內的職能調整，到關注政府與社會體制內外的關系，再到單純的關注靜態職能分配，到考慮動態行政過程與靈活的管理方式，給政府職能轉變帶來的多元因素影響。從認知的角度而言，“政府承擔的職能”首先作為一個整體在機構內進行分配，接著出現了行政職能與經濟職能的二元結構劃分，并與政府和市場相聯系;當社會進步到一定階段，隨著公共需求的進一步釋放與增長，“職能”被分成了更多元的職責關系組合，包括了“行政”“經濟”“社會服務”“監督”等。而社會服務職能還可以細分為科學、教育、醫療、環境保護、社會保障等更為具體的職責關系，這些職能需要由政府、市場和社會共同承擔?？梢哉f，隨著改革的不斷深入和經濟社會的持續發展，人們對于政府職能的認知呈現出持續擴張的態勢，職能承擔的主體也由過去單一的政府主體變為多元主體。在日趨復雜多變的現代社會，無論是政府，還是社會組織，抑或是市場，都沒能力擁有足夠的信息、知識和能力，公共事務的良好治理就是由單個治理主體“各得其所，各盡所能”的結果。相應地，當政府告別了大而全的管理模式，從部分經濟領域與社會領域退出干預的職責之后，并不意味著政府職責的減弱，而是重新進行自我定位，充當好“掌舵”的角色，履行與社會、市場相互協作的“共治”職責。從政府的角度分析，用較少的行政成本與有限的職責配置，可以提供更加全面、更為完善的公共服務，是政府機構職責動態配置未來一段時間內的總體目標。這就要求政府機構在履職過程中，要更加集中高效地履行職責，同時杜絕因為職能復合、管控不嚴而產生的部門職責無序、無效或低效配置。從科層治理模式邁入網絡化協同治理模式，一個重要的改變，就是政府職能的調整，已經由“職能轉變”成為“職能轉變之轉變”——變“管”為“治”的網絡化多元協作共治模式，破除了公共職能及職責只能由政府承擔的既定框架，職能轉變的方式也隨之發生了變化，這就要求政府機構改革的方式也隨之改變，同時與之相匹配的職責關系更要隨之調整。結合歷次政府機構改革的經驗，在構建服務型政府，積極探索無縫隙政府、整體性政府與網絡化協作治理的當下，如何將職責關系配置的流程予以精細化，整合成符合多元化職能需求的整體，實現政府與社會協同合作履行有效治理的職責，是實現改革愿景的關鍵議題。

2.職責動態配置的內容：聚焦重點領域，推進行政體制改革的不斷深化

中國以轉變政府職能為中心的漸進式改革，在前期打下良好基礎與提供寶貴經驗的同時，也為未來改革的不斷深化打造了新平臺，提出了新挑戰。目前，政府機構職責動態配置已進入了相對復雜、多元的發展階段，如何鞏固已有的改革成效，更有力地推進改革步伐，是一個值得認真討論的議題。這不僅要求用更大的勇氣與魄力，徹底解決已有的問題，更要清晰地把握改革動向，對未來做出統籌謀劃。

第一，新時期政府職責動態配置需要深化改革，持續解決阻礙改革的現實問題。一般而言，鞏固已有政府職責關系調整成果的最好方式，就是推進改革的持續深化。開弓沒有回頭箭，在歷經改革開放以來的八次大規模政府機構改革之后，雖然取得了一些積極成就，但依然有一些職責動態配置的問題遺留下來，這些問題即是改革的客體。

一是繼續加強政府機構改革、職責動態配置與政府職能轉變的互動，推動政府職責關系的調整，更好地適應大部門制的組織體系。在2008-2009年機構改革過程中，首次提出了“大部門制”的改革設想。這標志著政府機構和行政體制改革進入了從管機構、管層級到以職能轉變為核心的職責動態配置的新時期。其后，2013年的改革在“大部門制”改革框架基本建立的基礎上，深化并發展了這一重要思想，除了對職能相同或相近的部門進行機構整合外，還突出強調了緊緊圍繞職能轉變推進改革，理順部門之間職責關系的重要性?！按蟛块T制”改革有效地從機構層面改變了原來政府職責配置中“九龍治水”、多頭治理、政出多門的現象，建立了更為科學的分權機制，客觀上抑制了職責關系的混亂不清狀況，有利于政府職能部門及內設機構的職責動態配置。2017年，黨的十九大報告提出“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”;2018年，十九屆三中全會提出“統籌設置黨政機構”，均表明此次機構改革的關鍵特征是形成行政機構之間和黨政機構之間的大環境、大健康、大監管、大農業等“大部制”的整合，初步建立起政府“大部制”的基礎框架。但是，由于中國政府推進大部門制改革的時間較短，相應的機構改革與職責關系調整尚未到位，尤其是政府職能部門的內設機構及其職責配置尚未完全到位，依然有一些問題值得繼續關注。一方面，職責關系調整與政府職能轉變不同步。參與改革的主體思想不夠解放，觀念轉變還不徹底。盡管中央提出“以政府職能轉變為核心”，但是，一些政府領導還是將目光更多地聚焦在機構的簡單撤并層面，并以此為依據進行職責關系的調整與崗位的配置，而較少關注政府職能轉變，并按照公共需求與職能轉變的要求進行職責關系的調整。另一方面，職責關系調整對政府機構改革的回應力不足。大部門制改革后，由于政府職能部門及內設機構實現了動態重組，必然造成職責關系的適當調整，尤其是一些政府職能部門承擔一定職責的領導崗位。改革打破了既有的利益格局，必然會出現一些障礙與阻力。職責調整之后精簡下來的崗位及人員依然以隱性的方式存在著，最終依然需要耗費大量行政成本。在與大部門制相匹配的機構協同合作方面，一些政府積極探索跨部門、跨機構的“輪崗”交流制度，力圖實現人員的優勢互補，使職責配置在動態匹配中更趨完善、結構配置更趨合理。要鞏固已有的機構改革成果，并進一步加強職責配置管理與機構改革的匹配度與回應力，必須從最關鍵的問題入手，扎實解決推進領導干部“能上能下”、輪崗交流“能屈能伸”，這是職責動態配置的重要環節。

二是持續提升政府職責調整對公共需求的動態回應匹配度，努力消除計劃經濟時代造成的結構性失衡。改革開放以來，政府職責關系調整滯后于經濟的快速發展與社會的持續進步。雖然先后進行了八次大規模的政府機構改革，也極大改善了政府職責配置與市場經濟體制的匹配狀況，但政府部分職責配置制度依然遺留著計劃經濟的烙印。隨著中國城市化率的提升與市場化進程的加快，公共需求的持續增長，也不斷為政府職責配置提出了新挑戰。紛繁復雜的公共服務項目需要高素質的行政人員、更動態的服務性機構以及更便捷的審批服務流程。目前，在一些地方，尤其是基層政府機構的職責關系依然沒有配置到位，在政府機構內部的利益壁壘以及“職責同構”造成的多重現實因素阻礙下，政府的職責配置產生了結構性失衡，導致承擔或對應于傳統政府職能職責的人員較多，而對應于新增公共需求與服務職能的人員明顯短缺。在公共管理實踐中，政府職責關系確定后，也常常存在著基層政府片面強調工作任務繁重而履職人員不足等理由與上級政府相關部門討價還價的博弈問題。更有一些部門面對領導職數“削減難”的問題，私設副職，產生了“吃空餉”與“在編不在崗”等不良職責配置現象。要全面實現計劃經濟到市場經濟的轉型，政府必須具有“壯土斷腕”的勇氣，將這一類由于政府機構職責配置不合理而產生且尚未徹底解決的“運行性過?！迸c“結構性過?！眴栴}，持續作為今后改革的重點內容，以期一舉取得突破性進展。

三是持續探索政府職責配置，合理規劃內設機構運行中的人才流動，實現機構職責的科學配置與動態配置。長期以來，政府機構職責配置存在一定程度的制度剛性問題，一經形成便產生某種程度難以消解的固化現象。具體表現為職能職責相似相近的部門協作能力差，不同職責部門間的界限比較分明，政府難以根據機構動態的職能變化及時調整職責關系與崗位職權。由此，有可能導致部分機構效率低下、人員不足，而另一部分機構人浮于事，由于缺乏動態的調節機制，造成不能才盡其用，浪費寶貴的公共人力資源。職責配置無法依據政府工作與公共需求，進行隨時的動態調整，導致機構職責配置的靈活性大打折扣。在政府日常職責動態配置過程中，除特殊情況外，跨部門跨單位的職責調整和人員流動較少發生，已經暴露出的陳舊僵化的管理方式相對于經濟社會持續發展的需求而言，政府職責調整具有明顯的滯后性。隨著互聯網技術、計算機技術、大數據技術及人工智能技術的應用，這為政府職責實時動態配置提供了技術可能性?，F有的問題是，相應的職責配置制度若要適應動態化的職責配置與部門間人員流動，更需要盡快作出相應的變革。

第二，探索政府職責動態配置與機構改革、政府職能轉變相統一的新思路。依據職能、機構及職責相互之間的邏輯關系，政府職能部門及內設機構強調定職能、定機構、定職責。換言之，先有政府職能定位，之后才有政府機構，最后才有政府職責，這三者之間存在著預設的邏輯順序。然而，在政府機構改革的時效上，則應保持同步，維持動態平衡，這樣才能最大限度地發揮政府改革的效用，從而盡可能地阻止政府改革效用的遞減趨勢。在政府機構職責關系調整中，無論是職責配置理念或具體制度的落實，尚有一些與職能轉變、機構改革不完全匹配的職責配置問題，而推進這些問題的解決，則是進一步深化政府改革，推動職能轉變的關鍵。

一是跳脫政府職責配置的“數量屏障”，更多地聚焦政府職責履行過程的質量。一直以來，人們聚焦于政府職能部門及內設機構編制規模，然而，2020年初，新冠肺炎疫情的全球蔓延，引發人們對政府如何履行應對突發性公共衛生事件及其他類似的“黑天鵝”“灰犀?！笔录氊煹纳羁谭此?。這意味著，與嚴格控編要求相對應的是，社會需求的急劇增長、突發而至的非常規政務風險的增加與宏觀經濟調控難度及復雜程度的提升等。首先，財政供養人員“只減不增”并非等同政府機構人員數量的嚴格控制。如前所述，中國政府財政供養人員的范圍比較模糊，既包含企業事業單位部分人員，還包括政府機構雇用的體制外人員。事實上，政府財政支出的增加，相當一部分來自于政府履職過程中，由于職責配置不合理、人員能力不足不得不聘請體制外的隱性增量。其次，有限政府并不意味著政府規模有絕對的大小之分，而是能夠有效履行政府職責且規模適度的政府機構。職責動態配置是指一種動態的匹配狀態，而固定不變、絕對科學的職責配置模式是根本不存在的。要實現財政供養人員“只減不增”，要求政府機構職責關系調整能更加動態地貼近政府職能，以政府職能定位為核心，在更深層次上，突出改善職責結構與履職過程中具體崗位職責規定、職責的動態調整與人才的有序流動。在政府履行多元職責的當下，實現一個具體目標可能需要涉及多個政府機構及多個不同崗位的密切協同與配合。從確定具體公共事務的職責到目標的最終達成，政府職能的銜接及職責的動態配置貫穿整個履職行為的全過程之中。要清晰界定政府的職責關系，使之能夠達成相應的具體工作任務，并在這個基礎上隨著職能的變化，進行職責配置與崗位職責內容的動態調整，最大限度地發揮政府機構公職人員的作用，切實提升政府職能部門履職績效。

二是明確界定政府職能部門雇用人員范疇，建立職責關系調整與財政預算、組織人事管理的配合制約機制。組織人事、財政預算與職責配置具有直接的關聯性，三者之間的職責與職能既彼此制約又相互影響。政府財政支出決定了政府供養規模，而人事部門通過編制管理，直接掌控著人員經費的使用，由此形成控制政府職責配置的結構及崗位人員流動?？梢哉f，組織人事機構與財政預算機構對政府職責配置及動態管理科學化、程序化起到至關重要的作用。在一些西方國家，一般將崗位職責與預算合二為一，由相關部門直接制定預算的使用計劃并參與預算的調配，故行政管理和預算辦公室即可有效控制職能部門的職責增減[6]。這種管理模式，于政府的職責配置更具有一定的優勢，值得借鑒。在中國語境下，政府機構應充分考慮職能部門自身特點與實際需求，探索組織人事、財政預算、職責關系配置三方面的聯動協作與配合制約機制，在行政成本最小化的狀況下實現政府的最大效能，達到以預算明晰編制規模、以人事管理制約職責配置隱性擴張的根本目的。

三是細化政府機構職責配置的制度體系，在職責結構上兼顧政府的行政性職能與服務性職能，在城市化水平較高的經濟發達地區試行多元化職能。如前所述，政府機構改革存在著效益遞減頑疾。究其原因，源于政府職責配置自上而下的推進方式。盡管政府機構改革在持續強化其職能部門的職責、權能和自主性，但受制于傳統觀念與“職責同構”的政府機構設置方式的約束，政府始終只能作為決策的執行者身份，而非主要的參與者。政府的職責關系調整，主要源于中央的頂層設計，由政府遵照執行。然而，政府的執行結果卻決定著職責配置的全局。就職責管理層級而言，無論是命令的上傳下達，還是具體的行政行為，省市縣鄉四個地方政府層級內的溝通與互動均源于下級政府的履職需求。故特定層級政府的職責動態配置，可以激發本級政府機構職責關系的活力與創新能力，進而反向影響上級政府的改革規劃，這是未來職責關系調整的重點。我國國土廣袤，地區呈階梯狀分布，各地區間自然差異較大，經濟社會發展狀況不同，對于政府職能職責的要求千差萬別。相應地，就需要不同層級的政府因地制宜，合理細化服務于地方特色的職能機構，并根據公眾對政府職能需求的不同，在法律許可范圍內，對其職責結構進行調整。例如，在我國東部沿海較為發達的地區，社會組織發展較為成熟，公民更偏重于公共基礎設施之上的文化等非物質需求，相應地，政府就應適當調整機構編制與相應行政人員的數量，強調政府與社會的協作治理，提供豐富而多元的文化類公共產品。而在中西部地區，應將政府機構職責配置重點偏向基礎設施建設。為此，職責關系配置規則應在不同政府層級之間進行精細化分析，鼓勵政府發揮其自主性與創造性，不僅成為改革的實踐者和檢驗者，更要成為改革的推進者，彼此協同，深化改革，擴大政府職能部門及內設機構職責關系調整的影響力。

3.職責動態配置的措施：提升政府法制化、科學化水平

從行政發展的視角看，作為典型的后發外源性國家，中國卻能在改革開放40余年的時間里實現公共管理水平的快速躍升，這與選擇中國特色社會主義政治體制的指導與推動是分不開的。近年來，一些發達國家的有識之士也認為，中國強大的政府動員能力與自我革新能力是中國成功的關鍵因素。2020年初，中國能夠取得新冠肺炎疫情防控戰略成果的法寶，就是把這一制度優勢轉化為治理效能的最新例證。然而，強力政府卻是一把“雙刃劍”。一方面，有助于改革與政令的高效執行;另一方面，容易上行下效與過猶不及。具體而言，政府機構的職責配置作為保障政府職能履行的直接載體，其最優規模應隨著公共需求和政府職能轉變需要而不斷調整。但職責配置應關注政府改革的系統整體建設，實現職責配置與政府職能機構履職之間聯動的科學性和有效性。如何實現政府職能部門的職責動態調整，最大化內設機構的崗位效益，是政府職責關系調整的核心問題。

第一，構建系統的政府機構職責配置的法律規范，突破職責配置的制度困境。在一些西方國家，客觀存在著職責關系調整的法治機制，藉此實現政府職責關系法治化。譬如，1982年，法國頒布《關于市鎮、省和大區權力和自由法案》（即權力下放法案），奠定了法國政府職責配置的法制框架。1992年頒布《關于共和國行政管理法》，中央政府再次下放部分權力。2003年法國修訂之后的憲法明確規定，將體現自下而上權力組織的從屬原則作為法國中央與地方權力配置的憲法原則，破除了傳統的“先中央后地方”思維模式，將政府職責置于中央政府職責之先。尤其是憲法賦予了法國政府自主性條例的制定權，將其財政自治上升為憲法原則，明確規定政府享有可依法律規定自由支配的收入[7]。目前，法國政府的職責定位是：大區負責經濟結構和地區布局的調整，省負責社會福利和保障政策的實施，市鎮負責提供最基本的公共產品和服務。中國長期以來建立了一套適應計劃經濟的政府職責關系調整的方式。在經濟轉軌、社會轉型的歷史條件下，現有的法律條文很難確切地界定政府之間、職能部門之間及內設機構之間的具體職責。政府的職責關系調整只能通過上下級之間反復協調之后達成，并由地方各級政府以“決定”“通知”等方式來傳達和執行。而在公共管理實踐中，行政規范性文件和“三定”方案等就成為了政府最直接的職責來源依據。這種事權劃分邊界模糊，權責匹配不夠合理，職責履行缺少規范，職責來源依據極其混雜無序，無法滿足政府之間、職能部門之間及內設機構之間行政運作的需求。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化、貫徹落實依法行政戰略部署的大背景下，構建符合中國國情的職責配置規范并在管理實踐中切實執行，是實現政府職責動態配置法制化的關鍵。值得注意的是，中外政治體制與政府結構存在差異，國外現有的理論與方法不能簡單照搬，但可以去粗取精、引以為鑒。經過多輪次的政府機構改革以后，中國已經形成了一系列職責配置的制度規范，也創建了一些行之有效的職責關系調整的方式與方法，這幾乎是作為政府職能轉變與機構改革的協同規定出現的，還沒有形成一整套體系完備的職責配置的法規體系，對保障職責配置有效實施的制度也不夠重視。這種法律監管的缺位催生了許多職責配置的障礙。首先，相較于機構改革，職責配置工作更為瑣碎也更具體，法定剛性標準的缺失，使得職責配置的政策性影響大于法律性影響。目前，政府推行“清單管理”制度，政府職能部門相繼建立了權力清單、責任清單、職責邊界清單及負面清單并向社會公示，有效緩解政府職責管理中存在的不作為、亂作為、權責交叉、多頭執法、相互推諉、監管缺位、暗箱操作、權力尋租等突出問題。但在實施過程中，“清單管理”制度則陷入法律依據缺乏、清單條文不夠規范、社會參與度不足等現實困境，其改革成果出現遞減效應。其次，即便存在法律規定，若法令沒有執行，同樣讓職責配置的違紀違法行為得不到懲處和糾正，也就無法實現法律對職責清單管理的硬約束。目前，政府職責配置法制化依然存在較大空間。要突破這些困境，必須立足于中國國情與政府現實的歷史發展階段，有選擇、有目的地吸收借鑒西方法治國家的經驗，將法律法規中比較籠統的原則與規定進行認真總結、細化和完善，建立一套既符合政府職責配置實際又符合現代法治理念、與世界政府變革浪潮相適應的職責配置法律體系。

第二，加強政府職責配置流程的整體化建設，完善職責配置執行監督和評估機制?，F代管理理論認為，決策、執行、監督、反饋是現代行政管理不可或缺的四個關鍵環節。政府職責關系調整也同樣貫穿在這一系列環節的完整流程之中。其中，監督與反饋是確保決策落實的重要手段。中國政府職責關系調整長期著眼于決策和執行階段，即先由編委會、監委會、公務員局依據權力清單、職責清單、職責邊界清單與負面清單等“清單管理”規定審定職責配置的目標、原則、具體實施方案后，由職責所在部門負責執行和落實。對于職責配置決策與執行的片面重視，來自計劃經濟時期的制度慣性，政府職能的穩定和結構單一，決定了中央政府與政府嚴格的命令—執行關系，職責配置審批式的管理在一定程度上壓縮了政府在職責配置中的自由裁量空間。隨著公共需求的不斷增加以及對公共物品質量要求的提升，政府的民生服務類職能也將不斷擴大，地方經濟與社會發展狀況不一致、地區特色不同，迫切需要政府及其職能部門，尤其是基層政府因地制宜、與時俱進地進行職責關系的動態調整。那么，如何來確保不同地區的職責配置實踐科學、合法、有效，這就需要引入職責配置的監督與評估機制，由特定機構定期對政府各類機構職責配置的效果進行綜合評估，作為落實職責清單管理的重要手段，其伴隨而來的獎懲措施能更好地約束職責配置執行階段的隨意性，對于職責配置流程中職責清單與職責邊界清單審定和執行形成有效的補充。

政府職責關系調整及其清單管理已經積累了一定的基礎，但由于政府的監督手段單一、制度機制不健全、規章法令的權威性不足等原因，難以發揮其真正的效用。與政府機構改革相比較，職責關系動態調整往往不足以引起相關部門的重視，使得這類督查流于表面。目前的職責配置監督方式可以分為職責所在政府職能部門回訪督查、職責相關政府職能部門間的相互監督、主管部門的重點督查等。這幾種監督方式面臨的困境是：首先，沒有法律法規作為依據;其次，沒有嚴格清晰的督查標準，其監督結果必然是較為模糊與盲目。由于職責所在政府職能部門的回訪，與主管部門的重點抽查都需要較長時間間隔，更加難以隨時監控政府職責關系的動態變化。要改善這種現狀，應對政府及其職能部門職責配置監管的重要性提升到與審批相當的地位，不斷完善相關法律法規，科學合理設置違反職責配置的獎懲機制，增加職責配置的透明度。具體而言，首先要強化職責所在職能部門在職責配置監督方面的權威。通過構建職責配置監督制度體系的方式，在政府職責配置部門內部設立專門從事監督工作的執行機構，將原本頻率較低的“回訪”，更改為一項動態的、長期的、制度化的具體行政行為，一方面，徹查違背職責配置的行為并給予懲處，另一方面，隨時審視現有機構職責配置的成效與不足，便于對職責配置做出動態調整。其次，借鑒西方國家的成功經驗，將預算管理與“職責清單管理”監督整合起來，將財政預算切實轉變為監督職責履行的內在約束。再次，完善職責配置與職責清單管理的外部監督，針對一些不涉及保密的事項，應向社會組織、公民公開信息，尊重公眾對政府尤其是基層政府職責配置與職責清單管理的知情權。

職責配置及職責清單管理評估，即對政府及其職能部門落實職責動態配置與職責清單管理規定執行狀況所進行的評估，包括制定評估標準、收集評估信息、評價執行績效、應用評估結果和改進執行績效等一系列行為。近年來，一些地方開展了政府及其職能部門職責動態配置評估。譬如，廣東深圳市引入“第三方”機構與社會公眾相結合的方法，對市、區“兩級政府”及街道辦事處的權責清單運行事項與實際辦理情況、公職人員用權與履責情況及權責清單運行情況、社會公眾對權責清單及行政審批改革運行情況進行綜合評估，并取得了一些寶貴的經驗，但還有需要改進之處。譬如，評估指標體系的選擇及細化、考察標志的具象化等。與此同時，還有三個重要內容也應列入評估：一是權力與職責是否匹配問題;二是權責受監督問題;三是實名制管理。從職責配置評估體系的整體設計來看，評估的領導機構應由評估委員會設置一個非常設機構專門進行評估，而評估的實施機構則由各層級編制管理部門、監察委員會、公務員局等職能部門負責，也可以引入第三方組織或咨詢機構;評估的內容應依據政府職責配置的現狀分為改革評估與常規評估兩種，改革評估針對的是權力清單、責任清單、職責邊界清單及負面清單等清單動態管理改革后取得效果的評估，而常規評估則針對清單管理規定的長期執行情況進行評估。在評估過程中，應注意評估內容設計的科學性以及評估程序的規范性與公正性。在評估績效的收集、分析和反饋環節，應針對不同的評估標志與信息，采取不同的收集、分析方法，力求得到信度和效度更高、真實有效的評估結果。最后，將評估結果與適當的激勵制度相結合。

第三，提高政府及其職能部門職責動態配置的信息化水平，推廣實名制管理，提升信息共享能力。公共需求的增加與政府職能轉變及政府機構改革的新任務與新形勢，要求職責配置改變以往粗放式、原則式的管理理念，達到制度上的規范化和技術上的精細化。政府傳統的職責配置方式由于缺乏有效的動態跟蹤手段，尤其是政府機構人員、非政府行政人員、事業單位工作人員、部分體制外人員等多種類型，在履責部門辦事人員有限、承擔職責范圍也有限的情況下，很難時刻監督并防止權不當責、責不當權、權責不對等問題的出現。要走出這一困局，不僅要重視政府及其職能部門職責動態配置的制度性建設，更應關注各種技術性對策與手段，現代化的政府除了理念的現代化，當然還應當有管理手段的創新與革命。手段與目的的匹配，是實現政府網絡化治理模式轉型，推進國家治理體系建設的核心與關鍵。傳統科層治理模式中是由專門的行政人員履行信息溝通之責，而這樣的信息傳遞與處理途徑相對于信息化、智能化的技術手段而言，必然是不全面的、緩慢的，甚至存在信息失真或缺乏必要的彈性。20世紀90年代末21世紀初，在新一輪信息化浪潮影響下，“電子化政府”應運而生，現代信息網絡技術給政府治理轉型提供了變革契機，為實現扁平化的政府組織設計、無障礙的政府職能部門間信息共享提供了新的路徑。將現代化的信息技術作為職責動態配置的輔助手段，能夠從容應對龐大繁雜的職責配置信息，同時可以將從事純事務性管理的公職人員解放出來，可以便捷高效地再造一系列管理流程。這一系列流程包括職責動態清單從審批環節，一直到執行環節，再到監督與反饋環節等。將政府及其職能部門原則式的管理系統化、單線程的管理全面化、靜態式的管理動態化。

第四，引入信息網絡技術，構建政府及其職能部門職責配置實名制管理的“動態職責鏈”。職責配置實名制，是指將職能部門的職責分解配置到具體崗位及公職人員，明確每個崗位的權力與責任范圍、崗位的職責邊界及因失職或瀆職等違法行為而應當承擔的后果，嚴格按照規定的職責進行管理的政策規定，將職責配置與在崗人員、工資支付相對應，將職責配置和工資支付落實到政府機構具體的個人，并向社會公開的管理方式，即“動態職責鏈”。職責配置實名制貫穿在職責對等、因事設崗、公開公示、規范管理、監督評估等一系列管理環節，將具體的崗位職責與權責落實到人，既保證了“誰行使職權，誰承擔責任”的目標實現，有效提升行政效率;又能即時監控職責配置的動態變化與崗位的動態變化，從技術層面杜絕在其位不謀其政問題。

第五，構建政府及其職能部門職責動態配置有效運行的外部監督機制。自2008年至今，中國社會組織發展呈現總量持續增長、結構日趨合理均衡的態勢。政府主導下多元主體共治的區域“網絡化治理”模式中，需要對職責配置的政務信息適時公開，這無論是在擴大公民知情權、監督權，提高政府公信力方面，還是在促使職責動態配置合法化，推動職責動態配置良性運作方面，都具有十分重要的意義。目前，政府職責動態配置及清單管理的信息公開，就內容而言，還往往停留在機構清單信息及一般工作動態層面，而具體的崗位職責清單（崗位職責說明書），則沒有任何相關信息披露。對于需要被監督的行政措施、履職過程等信息卻披露較少，難以形成對職責配置的外部約束力;就公開的方式與程序而言，公開的渠道比較單一，僅將相關信息發布在相關政府職能部門的公開網站上，對象范圍十分有限。而且公開的周期較長，相關信息具有滯后性，不利于社會組織、公民對職責配置及相應的清單管理進行動態監督。究其原因，主要是由于電子政府平臺開發較晚，信息公開不及時，一些部門負責人缺乏現代管理理念，對于職責配置的信息公開既是政府信息公開的重要組成部分，又是職責清單管理制度改革方式與技術的創新、認識不足。要增強職責動態配置的科學性，則必須與時俱進，從根本上實現理念創新與方法創新同步，進一步完善職責配置管理的信息公開制度，實現更完善的信息、更廣闊的參與渠道和更富有生命力的動態變革，以構建網絡化協同治理的政府—社會關系為目標，將政府及其職能部門的職責動態配置推向更加科學、更加法制、更加規范和更加民主的未來。

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（責任編輯? ?董幼鴻）