監察法規的法律位階問題研究★

王圭宇 豆中元

一、問題的提出

2018年3月，十三屆全國人大一次會議先后表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱“《憲法修正案》”）和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“《監察法》”），奠定了我國監察體制改革的基本框架。伴隨著《監察法》的落地實施以及國家監察體制改革的不斷深入，監察工作實踐中需要應對的一些實際問題也開始逐漸顯露出來。例如，受“宜粗不宜細”的立法觀念的影響，《監察法》對監察領域問題所作的規定體現出原則性、抽象性和概括性的特點，這決定了其法律地位只是反腐敗工作領域的“基本法律”①莫紀宏：《準確把握監察法的屬性》，《中國紀檢監察》2018年第7 期。。為了使《監察法》中的原則性、抽象性規定進一步具體化，以便各級監察機關更好地執行《監察法》，亟需國家監察委員會制定監察法規、監察規章乃至監察內部規范性文件。②相關的討論，參見秦前紅：《監察改革中的法治工程》，譯林出版社2020年版，第366-371 頁。然而，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）和《監察法》均未明確規定國家監察委員會享有監察法規制定權。在這種情況下，2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》（以下簡稱“《決定》”），對國家監察委員會享有監察法規制定權予以明確。不難看出，通過《決定》的方式為國家監察委員會制定監察法規提供法律依據，實則是出于調和立法效率遲滯和現實需求急迫之間矛盾的考慮。2021年7月20日，國家監察委員會全體會議決定通過了《中華人民共和國監察法實施條例》，也是國家監察委員會制定的第一部“監察法規”，具有重要的里程碑意義?？梢灶A料，伴隨著未來國家監察體制改革的深入推進，越來越多的監察法規將被制定出來。但遺憾的是，《決定》并沒有明確監察法規在中國特色社會主義法律體系當中的法律位階。有鑒于此，筆者立足于監察法規制定權的權力來源，并在此基礎上借鑒行政法規的劃分理論，進而展開對監察法規的類型化分析，以便對監察法規的法律位階予以合理、準確的定位，從而有利于保障后續監察實踐的順利有效開展。

二、監察法規制定權的權力來源

雖然學術界普遍認為，國家監察委員會應該享有監察法規制定權，但是對于這種權力的來源，學者們卻有不同的認識。從現有立法來看，國家監察委員會制定監察法規缺乏來自《憲法》《監察法》和《立法法》的規范依據，因此，通過《決定》的方式明確國家監察委員會的監察法規制定權，只是一種“權宜之計”。正因為如此，國家監察委員會制定監察法規的權力來源究竟是什么，尤其關于監察法規究竟是國家監察委員會依職權立法還是依授權立法，抑或兩者兼有，這在理論上仍然存在爭議。

根據《憲法》規定，國家監察委員會作為最高監察機關，其組織構成和職權范圍應當由法律作出規定，但目前全國人大并未制定《監察委員會組織法》，已經頒布實施的《監察法》也沒有對此作出詳細規定。2018年剛剛進行了憲法修改，短期內通過再次修憲的方式，來明確國家監察委員會的監察法規制定權的可能性幾乎不存在。2015年《立法法》也剛剛修正過，也不可能對后來才組建的國家監察委員會的監察法規制定權問題預先作出規定。況且，《立法法》的修改是較為嚴格、審慎的，如果要通過修改《立法法》來解決監察法規的制定權問題，那么其中關于立法的指導思想、全國人大憲法和法律委員會的職責、授權立法等許多內容都需要進行修改，可謂“牽一發而動全身”，短期內難以提上修改日程。因此，通過修改《立法法》來明確國家監察委員會的監察法規制定權，時間上已然來不及。在《憲法》《監察法》《立法法》均未明確規定國家監察委員會享有監察法規制定權的情況下，認為國家監察委員會可以基于法定職權制定監察法規的觀點，似乎沒有憲法和法律上的直接依據。然而，全國人大常委會的《決定》使國家監察委員會制定監察法規具有了理論和規范上的正當性與合法性，但問題在于我們該如何看待這個《決定》。全國人大常委會法工委在《關于〈決定（草案）〉的說明》中明確指出，通過修改《立法法》來明確國家監察委員會制定監察法規的職權，時間上來不及，通過《決定》來明確國家監察委員會可以制定監察法規，既具有法律效力，又能夠及時地解決問題。而且，由全國人大常委會作《決定》的方式，對機構職責問題作出規定，以往也是有過先例的。①全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定（草案）〉的說明》中指出，通過修改立法法來明確國家監察委員會制定監察法規的職權，時間上恐難以適應國家監察委員會的實際工作需要。由全國人大常委會作決定，明確國家監察委員會可以制定監察法規，既具有法律效力，又能夠及時地解決問題，比較適當、可行。采取由全國人大常委會作決定的方式，對機構職責問題作出規定，以往是有過先例的。另外，單從名稱上來看，以往全國人大常委會對相關國家機構作出的授權決定，基本上都會在名稱中使用“授權”一詞，以此明示授權關系，形成了《全國人大常委會關于授權xxx（被授權機構名稱）xxx（授權事項）的決定》這一專屬于授權決定的命名范式。例如，《全國人大常委會關于授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》（2019年12月28日第十三屆全國人大常委會第十五次會議通過）、《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過）、《全國人大常委會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》（2019年10月26日第十三屆全國人大常委會第十四次會議通過）等①在我國的法治實踐工作中，類似的授權決定還有很多。例如，《全國人大常委會關于授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用〈中華人民共和國證券法〉有關規定的決定》（2018年2月24日第十二屆全國人大常委會第三十三次會議通過）、《全國人大常委會關于授權國務院在部分地區和部分在京中央機關暫時調整適用〈中華人民共和國公務員法〉有關規定的決定》（2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過）、《全國人大常委會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批試行期屆滿后有關問題的決定》（2015年12月27日第十二屆全國人大常委會第十八次會議通過）、《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等232 個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59 個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》（2015年12月27日第十二屆全國人大常委會第十八次會議通過）。本文在此不再一一列舉。。但是，筆者發現，不僅《決定》的名稱上沒有使用“授權”一詞，而且《決定》的內容中也沒有體現出授權關系。因此，筆者認為，全國人大常委會的《決定》并非是一個立法授權決定，而只不過是對國家監察委員會享有制定監察法規職權的一個明示性規定。換句話說，為了領導和推進監察領域的工作實踐，國家監察委員會基于自身的憲法地位，通過制定監察法規以實現自己的職責是不言而喻的；而全國人大常委會的《決定》只不過是對這一事實的補充性說明，明確了《憲法》和《立法法》隱含的、但未示明的國家監察委員會的監察法規制定權而已。

還需要指出的是，國家監察委員會被《憲法》規定在“國家機構”一章中，具有和國務院、中央軍事委員會等中央國家機關同等的憲法地位。因此，學者們習慣將國家監察委員會和國務院各自享有的職權進行橫向比較，其中就包括監察法規制定權的考量。從權力制約與監督的角度分析，這樣做有利于國家權力的分配至少在理論上達到一個相對均衡的理想狀態，以實現監察機關和行政機關之間既相互配合又相互制約的目的。有論者將國務院依據《憲法》第89 條、《國務院組織法》第3 條和《立法法》第65 條而享有的行政法規制定權劃分為授權性立法權、職權性立法權、執行性立法權三種類型。②參見李龍、李一鑫：《國家監察委員會的法規制定權研究》，《河南社會科學》2019年第12 期。但是，在國務院是否應當享有職權性立法權這一問題上，學術界爭議頗多。③在國務院是否享有職權性立法權這一問題上，主要有兩種觀點。第一種觀點否認國務院有“職權立法權”，以莫紀宏教授為代表。參見莫紀宏：《論行政法規的合憲性審查機制》，《江蘇行政學院學報》2018年第3 期。第二種觀點承認國務院享有“職權立法權”，以謝立斌、門中敬教授為代表。參見謝立斌：《論國務院的職權立法權》，《政法論壇》2018年第6 期；門中敬：《國務院在行政與立法關系中的職能定位——以行政保留為理論分析的視角》，《湖北社會科學》2016年第10 期。例如，反對者認為，“在行政機關缺乏民主正當性、且定位為立法機關的執行機關時，不宜承認其可以直接依據憲法制定法規范”④王貴松：《論法律的法規創造力》，《中國法學》2017年第1 期。。但是，支持者認為，“我國《憲法》實際上承認了法律之外的自主行政立法，從我國《憲法》第89 條第（一）項和《立法法》第65 條第一款的表述來看，所謂行政法規有兩種內容，一種是執行性的，另一種是補充或創制性的”⑤秦前紅、石澤華：《論依法監察與監察立法》，《法學論壇》2019年第5 期。。另外，全國人大憲法和法律委員會在審議《決定》（草案）之后的報告中指出，國家監察委員會制定監察法規是其履行憲法法律職責所 需要的“職權”，也是其作為最高國家監察機關這一憲法地位所決定的。⑥全國人大憲法和法律委員會在《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定（草案）〉審議結果的報告》中指出，國家監察委員會是最高監察機關，制定監察法規是國家監察委員會履行憲法法律職責所需要的職權。我國《憲法》規定，監察委員會的組織和職權由法律規定。在《立法法》修改前，由全國人大常委會作出關于國家監察委員會制定監察法規的決定，是必要的，符合憲法和監察法的原則和精神。由此可見，全國人大憲法和法律委員會也傾向于主張，國家監察委員會是基于自身的法定職權而享有監察法規制定權的。

有鑒于此，我們認為，應當承認國家監察委員會享有制定監察法規的職權，并且這種職權屬于國家監察委員會基于其憲法地位而自然享有的諸多職權之一，全國人大常委會的《決定》只不過是明確了這一點而已。此外，從現實層面來講，承認國家監察委員會的職權性立法權，也符合我國既統一又分層的立法體制。在我國現行的立法體制下，立法機關以外的行政機關和監察機關享有一定程度的法規制定權，這已經成為了現實。國家監察委員會基于自身的憲法地位和法定職權，通過行使監察法規制定權，能夠及時、靈活地回應監察實踐工作中的難題，滿足監察工作實踐中對監察法規的需求，保障國家監察體制改革實踐向縱深發展。最后，對國務院或者國家監察委員會享有職權立法權持質疑觀點的學者，大多以傳統行政法學上的依法行政原理三大原則為理論基礎，即法律的法規創造力原則、法律優越原則和法律保留原則⑦參見陳新民：《行政法學總論》，臺灣三民書局2015年版，第89 頁。，主張立法機關是授權立法的唯一授權主體，行政機關是唯一受權主體，行政機關不可染指任何立法權，因此，職權立法是不存在的①參見秦前紅、石澤華：《論依法監察與監察立法》，《法學論壇（中南政法學院學報）》2019年第5 期。。但是，我國《憲法》并沒有如有的學者所期待的那樣，全面采納依法行政原理三大原則，理論學說和我國的立法體制之間存在一定間隙。由此可見，學者們基于價值選擇的差異所產生的理論上的分歧，并不足以否定監察法規職權立法權存在的理論和現實正當性。

綜上而言，筆者認為，從根本上來說，國家監察委員會的監察法規制定權源于其憲法地位，該職權也是其固有的法定職權。

三、監察法規的法律位階之困局

“法律位階是法律等級的形象說法,是指法律規范在法律體系中的等級地位”②鄧世豹：《法律位階與法律效力等級應當區分開》，《法商研究》1999年第2 期。。中國特色社會主義法律體系是一個由不同層次的法律規范構成的相對穩定的法律等級，其中以憲法為統帥，以部門法為主干，由法律、行政法規、地方性法規與自治條例、單行條例等構成。③參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》白皮書，人民出版社2011年版，第1 頁。之所以說中國特色社會主義法律體系是一個相對穩定的法律系統，是基于現實中改革和法治的雙重需要：一國的法律體系既要適應社會改革的不斷發展變化，又要滿足法治國家建設的相對穩定性要求。因此，當改革實踐帶來法治變革，導致國家法律體系之中出現了新的法律淵源時，必須要迅速為其找到合適的“位置”，合理定位其法律位階，以維護國家法律體系的內在統一與和諧穩定。在討論了監察法規制定權的權力來源之后，尤其是《決定》為國家監察委員會制定監察法規提供了規范依據之后，監察法規實際上就正式成為了中國特色社會主義法律體系之中一個嶄新的法律淵源。但是，目前囿于規范層面的立法不足和理論層面的研究缺憾，有關監察法規的基礎理論研究受到嚴重制約，監察法規法律位階的認定陷入了理論、規范和實踐上的三重困境。

（一）理論層面上的困境

從理論層面來看，在2018年《憲法修正案》和《監察法》通過之前，學者們的討論更多集中在國家監察體制改革的正當性、合憲性與合法性等方面；在此之后，學者們“關注的重點主要涉及監察機關的機構設置、政權配置及與司法機關的關系、《監察法》與《刑事訴訟法》之間的銜接等問題”④何永軍、李潤萍：《監察法規：一個嶄新的法律淵源》，《四川警察學院學報》2020年第1 期。，對監察法規的理論研究十分不足。即便是國內具有代表性的監察法學者馬懷德、秦前紅、江國華、吳建雄、廖永安、謝尚果、譚宗澤等，在談及監察法這一法律部門的法律淵源時，也僅僅提到了憲法、法律、行政法規、規章和規范性文件、司法解釋文件及黨內法規等⑤相關內容，參見秦前紅：《監察法學教程》，法律出版社2019年版，第2-55 頁。，而并未將監察法規列入其中。此外，在近兩年最新出版的代表性立法學著作中，監察法規同樣沒有進入研究者的視野 。⑥參見楊臨宏：《立法學：原理、程序、制度與技術》，中國社會科學出版社2020年版，第135-241 頁。在該代表性立法學著作中，作者探討了各類法律淵源形式，但卻并未涉及監察法規。事實上，關于監察法規的以上理論窘況似乎也容易理解，畢竟其進入立法制度層面時間較短，始于2019年全國人大常委會的《決定》。

（二）規范層面上的困境

從規范層面來看，《立法法》作為一部旨在規范國家立法活動的基本法律，理應就監察法規的法律位階問題作出明確規定。但是，短期之內《立法法》的修改未及列入全國人大常委會的立法規劃之中，立法效率的遲滯導致了法律規范的缺失。一旦其法律位階定位不準，將會使得監察法規無法融入中國特色社會主義法律體系，即便其作為我國法律體系的一部分被制定出來以后，也可能會與法律、行政法規、地方性法規等其他法律淵源之間存在“上、下、左、右”的抵牾，甚至會在執行的過程中引發爭議，不利于整個國家法律體系的邏輯統一與內部和諧，也不利于監察法規的有效實施。對此，已經有學者發現并指出，“在未來《立法法》修改時，要將國家監察委員會制定監察法規以及其在中國特色社會主義法律體系中的法律位階等問題予以確認”①王圭宇、張亞娟：《監察留置措施的適用條件論析》，《河南財經政法大學學報》2020年第1 期。。筆者認為，《立法法》在未來針對監察法規的制定及其法律位階等問題進行規定時，將主要涉及《立法法》第2 條和第五章的修改，由此明確監察法規的法律位階。甚至可以考慮將“監察法規”作為單獨一章列于第三章“行政法規”之后，比照行政法規對監察法規的制定等問題作出規定。

（三）實踐層面上的困境

從實踐層面來看，伴隨著國家監察體制改革的不斷推進，國家監察委員會事實上在實踐中已經陸續制定了一系列規范性法律文件。這些規范性法律文件或者是由國家監察委員會單獨制定的，例如，《監察機關監督執法工作規定》；或者是由中央紀律檢查委員會和國家監察委員會共同制定的②有學者指出，中央紀律檢查委員會和國家監察委員會聯合制定的規范性文件，具有黨內法規和國家法律的“雙重屬性”，也是實現黨內法規與國家法律銜接與協調的一種方式。參見王圭宇：《新時代黨內法規同國家法律銜接和協調的實現路徑》，《學習論壇》2019年第5 期。，例如，《國家監察委員會管轄規定（試行）》《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）》《中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定（試行）》；抑或是由國家監察委員會和最高人民檢察院、最高人民法院聯合制定的，例如，《國家監察委員會管轄規定（試行）》《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》《國家監察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》。由此可見，監察改革實踐早已走在了理論研究的前面。相比之下，監察立法依據的缺失和監察理論研究的不足，導致監察法規這一新的法律淵源沒有得到立法者和研究者應有的重視。在國家監察委員會實際上已經進行了相關監察立法的背景下，如果不明確監察法規在中國特色社會主義法律體系中的法律位階，將會為監察法規在實際工作中的具體應用帶來一系列問題，使一線監察機關辦案人員面臨一系列法律適用上的困擾?？梢哉f，合理定位監察法規的法律位階，已經迫在眉睫。

面對以上三重困境，必須要準確厘定監察法規的法律位階，合理定位監察法規在中國特色社會主義法律體系中的“位置”和效力等級。為了維護社會主義法制的統一和尊嚴，進一步完善業已形成的中國特色社會主義法律體系，監察法作為一個新興的法律部門，應當逐步形成自己的部門法律體系，以實現國家監察體制改革的規范化和法治化。監察法規作為中國特色監察法律規范體系的重要組成部分，如果不能合理、準確地定位其法律位階，將不利于本部門法律體系的統一和法治中國的建設。當然，監察法規法律位階認定的困局之解決，最終還要依憑法律位階的劃分標準和監察法規的類型化區分等理論與方法。

四、監察法規的法律位階之厘定

為了準確定位監察法規的法律位階，可以考慮對監察法規進行類型化區分，然后再對類型化后的監察法規的法律位階進行分別討論，厘清監察法規和法律、行政法規之間的關系，進而對監察法規的法律位階作出合理的判斷。有學者按照監察法規調整的內容不同，將監察法規劃分為監察主體法、監察實體法、監察程序法。③參見李紅勃：《監察法規的法律地位及其規范體系》，《現代法學》2019年第5 期。這種分類固然便于認識不同類型的監察法規的功能，但卻無益于監察法規的法律位階的認定。根據前述關于監察法規制定權的權力來源的分析，我們擬比照國務院的行政法規制定權，將監察法規制定權劃分為職權性立法權、授權性立法權、執行性立法權，據此將監察法規區分為職權性監察法規、授權性監察法規和執行性監察法規三種類型。這樣做的好處不僅在于類型齊全、沒有遺漏，而且職權性監察法規、授權性監察法規和執行性監察法規三者之間也存在著不同的特點，應當避免針對不同類型的監察法規進行“一刀切”式的簡單化處理。首先，職權性監察法規具有自主性、靈活性的特點。國家監察委員會在遵循《憲法》第124 條第4 款所確立的法律保留原則和《監察法》第二章所明確的監察機關職責的前提下，可以就職權范圍內的監察事項制定監察法規。其次，授權性監察法規具有針對性、具體性的特點。國家監察委員會必須事先獲得授權（法條授權或決定授權），才能針對某一特定事項制定監察法規。最后，執行性監察法規具有操作性、執行性的特點。國家監察委員會必須具有明確的上位法依據才可以制定，它是對上位法原則性、抽象性規定的具體化、細化。

盡管以上三類監察法規存在差異，但其法律效力無疑是相同的。另外，對監察法規比照行政法規進行類型化區分，這樣的理論嫁接有利于從不同角度對監察法規的法律位階進行條分縷析式的論述，避免了籠統、模糊化的處理。

（一）職權性監察法規：從國家監察委員會的憲法地位來看

所謂“職權性監察法規”，是指享有職權立法權的國家監察委員會，為了履行自身職責而根據憲法和法律自主制定的監察法規?！斑@里的職權立法權是憲法和組織法授予的權限，是立法權限在憲法上的配置，屬于憲法授權而非法律授權”①門中敬：《職權立法的意義：學說、爭議與重構》，載韓大元、莫紀宏主編：《中國憲法年刊》(2016·第十二卷)，法律出版社2017年版，第12-27 頁。。目前，雖然國家監察委員會的監察法規制定權在《憲法》《監察法》和《立法法》中沒有得到明確規定，但作為國家監察委員會基于自身憲法地位所自然享有的諸多職權之一，全國人大常委會通過《決定》將這一隱含的、隱性的職權予以了補充和明確。

但需要指出的是，即便是職權性監察法規也應當嚴格遵循《立法法》第8 條和第9 條所確立的法律保留原則。其中，《立法法》第8 條和第9 條所列舉的“有關犯罪和刑罰”“對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰”“司法制度”等事項屬于法律絕對保留事項，國家監察委員會不得就此制定“職權性監察法規”?！读⒎ǚā返? 條規定的除了上述絕對保留事項以外的，可以先通過全國人大及其常委會作出決定然后制定行政法規的事項，屬于法律相對保留事項。鑒于全國人大及其常委會的授權決定是國務院針對法律相對保留事項制定行政法規的前置性立法程序，因此，將來國家監察委員會針對法律相對保留事項制定監察法規時，同樣需要事先獲得全國人大及其常委會的授權決定。但是，這樣制定出來的監察法規屬于“授權性監察法規”而非“職權性監察法規”。因此，筆者認為，雖然國家監察委員會享有制定監察法規的職權，但也不得違背《立法法》所確立的法律保留原則，不可針對法律絕對保留事項抑或是法律相對保留事項制定“職權性監察法規”，而只能針對《監察法》第二章所明確的監察機關職責范圍內的普通事項制定“職權性監察法規”。這樣一來，“職權性監察法規”法律位階的認定，將與國家監察委員會的法定職權和憲法地位密切相關，并且任何國家機關的法定職權均由其憲法地位最終決定。另外，根據法律位階的劃分標準理論，無論是“二元論”還是“三元論”，均強調立法主體憲法地位的高低對法律規范法律位階認定的絕對影響。②學術界對法律位階的劃分標準頗有爭議，代表性的觀點有兩種：“二元論”和“三元論”。前者認為，法律位階的劃分標準有兩個：立法主體地位的高低、立法程序限制的多少；后者認為，法律位階的確定有三個準則：權力的等級性、事項的包容性、權力的同質性。參見顧建亞：《法律位階劃分標準探新》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2006年第6 期。

事實上，“2018年通過的《憲法修正案》為監察委員會的成立提供了根本法依據，就國家監察委員會的性質、地位等根本內容進行了規定”③王晨：《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明（摘要）》，《人民日報》2018年3月7日。。這樣，就以國家根本法的形式宣告了一種全新的國家機構（監察委員會）和國家權力（監察權）的誕生，該如何認定國家監察委員會的憲法地位隨之成為一個重要的憲法命題。對國家監察委員會的憲法地位及其監察權的性質進行討論，主要涉及監察機關與其他國家機關的關系問題?！艾F代憲法的首要功能和內容就在于構造并限制國家權力”④秦前紅：《新憲法學》，武漢大學出版社2015年版，第8 頁。。限制國家權力的最好方法就是“以權限權”，即通過國家權力的合理分配實現國家機構之間的相互制約與監督。在國家監察委員會與其他中央國家機關之間關系問題的討論中，必須要緊扣這一憲法原則?！稇椃ā返?26 條規定，國家監察委員會對全國人大及其常委會負責?！稇椃ā返?27 條第2款又規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。但是，《憲法》并未對國家監察委員會與國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國家機關之間的憲法地位孰高孰低這一問題作出明確規定。

但有學者認為，“國家監察體制改革將促成在全國人大及其常委會下形成國務院、中央軍委、國家監察委員會、最高法和最高檢五個最高國家機關并列的格局”①童之偉：《將監察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12 期。。國家監察體制改革帶來的憲法修改并沒有改變我國的政權組織形式，只是“人民代表大會下‘一府兩院’的國家機關構架演進為‘一府一委兩院’的構架”②秦前紅：《我國監察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，《中外法學》2018年第3 期。?！靶略O立的監察委員會在國家權力結構中與行政機關、審判機關、檢察機關處于同一位階的地位”③徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，《法學評論》2018年第1 期。。另外，從國家監察權的屬性來看，它是對行政監察時代國務院所享有的行政監察權、檢察機關所享有的職務犯罪偵查權以及中央紀律檢查委員會所享有的檢查權、黨紀處分權等多元化權力的有機整合。因此，相比以往國務院所享有的行政監察權，國家監察委員會所享有的監察權在權能上應該更加龐大。最后，依據《監察法》第15 條的規定，在國家監察委員會的監察對象主要是國務院等行政機關的公職人員這一現實狀況下，從長遠來看，只有國家監察委員會與國務院享有同等的憲法地位，才能夠在今后的反腐敗工作中充分發揮監察效能，這也符合國家權力相互制約與監督的憲法原則。因此，在國家監察委員會的憲法地位問題上，我們認為：一方面，國家監察委員會是在人民代表大會制度的基礎上產生的，國家監察委員會的憲法地位自然低于全國人大及其常委會；另一方面，國家監察委員會與國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的憲法地位相同，彼此之間既互相配合，又互相制約。

綜上所述，筆者認為，國家監察委員會依職權制定的監察法規，在法律位階上低于全國人大及其常委會制定的法律。遵循憲法、法律優位原則，監察法規的內容不得與憲法、法律相抵觸。在監察法規和行政法規法律位階的比較中，由于國務院行政監察權的裁除，監察法規與行政法規各自規定的事項不同，一般不會發生法律沖突。一旦發生沖突，鑒于國家監察委員會與國務院具有同等的憲法地位，“職權性監察法規”同行政法規也應當具有同等的法律位階，兩者之間的法律沖突應當提請全國人大常委會裁決，在程序設計上可以借鑒《立法法》第95 條關于部門規章和地方性法規沖突時的解決方案。

（二）授權性監察法規：從授權決定本身的限制來看

所謂“授權性監察法規”，是指國家監察委員會經由法條授權或決定授權的方式被授予立法權限后，就職權范圍內相對保留且尚未制定法律的事項依法制定的監察法規。這里的“授權”是指通過法律（條款）的一般授權或者全國人大及其常委會采取決定的方式所進行的特別授權?！笆跈嗔⒎ㄔ谛问缴隙嘁浴疀Q定’為載體，且《立法法》第10 條對‘授權決定’的內容等作了專門規定”④江國華、梅揚、曹榕：《授權立法決定的性質及其合憲性審查基準》，《學習與實踐》2018年第5 期。?！读⒎ǚā返?0 條規定，授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。而且，筆者認為，這一規定不僅僅適用于針對國務院的授權決定，同時也適用于全國人大及其常委會針對國家監察委員會、中央軍事委員會等其他國家機構的授權決定。其原因在于，結合《立法法》第9 條和第10 條進行分析，雖然從兩個法律條款的上下銜接關系來看，第10 條關于“授權決定”的規定似乎只適用于行政法規，而未將監察法規囊括在內，但實際上，《立法法》第10 條在法律術語的使用上，采用的是上位概念“授權決定”，而并非“對國務院的授權決定”這一下位概念，這表明立法者在《立法法》制定之初就對“授權決定”這一問題持開放式的立法態度，預留了較為充分的立法和法律解釋空間。因此，《立法法》第10 條的規定同樣適用于對監察法規的授權決定。

但需要指出的是，通過對照《立法法》第10 條的規定可以發現，《決定》中所規定的可以制定監察法規的事項并非針對某一特定事項，不具有具體性、明確性，而是具有一定的抽象性、概括性。雖然《決定》表面上符合特別授權的形式，但在實質內容上并不符合《立法法》第10 條對于授權事項、授權期限的明確性要求。不僅如此，前述關于《決定》性質的分析還表明，它在名稱上沒有“授權”二字，在內容上也未表明授權關系。因此，筆者認為，《決定》本身不是一個授權決定，而是對國家監察委員會享有監察法規制定權的一個重要的明示性、補充性的說明。盡管如此，目前，作為國家監察委員會制定監察法規的唯一的規范依據，《決定》對于授權性監察法規的制定及其法律位階的認定，仍然具有不可替代的指導作用。通過《決定》與《立法法》兩者關于監察法規和行政法規授權立法方面限制性規定的比較，可以反映出兩者之間在法律位階上的關系。

首先，為了規范授權性行政法規的制定，《立法法》第8 條和第9 條確立了法律保留原則，其第88 條還確立了法律優位原則?！稕Q定》第1 條規定，國家監察委員會根據“憲法和法律”，制定監察法規，不得與憲法、法律相抵觸，而沒有規定根據“行政法規”制定監察法規抑或不能與之相抵觸。在這種情況下，監察法規只需要同行政法規一樣，遵守《立法法》所確立的法律保留原則和法律優位原則即可，而沒有所謂的“行政法規優位”一說。不僅如此，《決定》第1 條關于監察法規制定依據的表述，和《憲法》第89 條第（一）項、《立法法》第65 條第一款關于行政法規制定依據的表述別無二致，也表明了通過相應立法程序制定出來的監察法規的法律位階不低于行政法規。

其次，《立法法》第97 條第（七)項規定，授權機關有權撤銷對被授權機關的授權及其制定的法規?！稕Q定》第3 條規定，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監察法規。由于《立法法》僅規定了全國人大及其常委會可以作為授權機關，未將國務院包括在內，由此可見，無論是授權性行政法規還是授權性監察法規，有且只有全國人大常委會有權撤銷，而國務院無權撤銷同行政法規相抵觸的監察法規。不僅如此，《決定》第3 條的表述與《憲法》第67 條第（七）項關于撤銷行政法規的規定一致，也從另一個方面表明了監察法規和行政法規具有同等的法律位階。

最后，《決定》第3 條規定，監察法規應當在公布后的30日內報全國人大常委會備案，這與《立法法》第98 條第（一）項確立的行政法規備案審查制度相一致，且不同于第98 條第（二）項關于省一級地方性法規雙重備案審查的規定，即授權性監察法規制定出來以后，只需要向全國人大常委會申請備案，而無需向國務院備案。這一點在全國人大常委會最新通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》①《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，載《全國人大常委會公報》2020年第1 期，第271-276 頁。（以下簡稱“《辦法》”）中得以再次重申、確立和細化，具體體現在《辦法》第2條和第38 條。

綜上可知，《決定》本身對“授權性監察法規”的限制與《立法法》本身對“授權性行政法規”的限制如出一轍，前者基本上就是對后者的借鑒和應用。這也說明監察法規在法律位階上要高于省一級地方性法規，且至少不低于國務院制定的行政法規。由此可以得出結論，監察法規應當具有和行政法規同等的法律位階，兩者只是在制定主體、調整事項上存在差異而已。

（三）執行性監察法規：從國家監察立法體系化來看

所謂“執行性監察法規”，是指國家監察委員會為了滿足執行法律的規定，履行自身職責的需要而依法制定的監察法規?！读⒎ǚā返?5 條規定，國務院“為執行法律的規定”可以根據憲法和法律制定行政法規?！稕Q定》第1 條也規定，國家監察委員會“為執行法律的規定”可以根據憲法和法律制定監察法規?？梢?，“執行性監察法規”中“執行性”的內涵指的是“執行法律規定”，這里的法律規定指的是上位法規定。

在執行性立法和職權性立法的關系問題上，有論者指出，職權立法的意義是對憲法和法律的執行，是通過制定下位法來對上位法的概括性規定進行的具體化。這種學說將職權立法的意義概括為“法律執行”，因此被稱為“執行說”，其又可以分為“行政行為說”和“立法行為說”兩種觀點。它們的共同點是都將職權立法看作是對憲法和法律的貫徹執行，所不同的是前者將這種執行行為當作行政行為，后者將其看作立法行為 。②關于職權立法意義的行政行為說，參見門中敬：《規范行政保留的憲法依據》，《國家檢察官學院學報》2017年第1 期；關于立法行為說，參見陳章干：《關于行政機關依職權立法問題》，《現代法學》1999年第3期。而在執行性立法和授權性立法的關系問題上，有學者指出，“為了加強對專門決定的授權的規范，可以將根據法條授權制定的有關規定歸于執行法律，不作為授權 立法看待”①喬曉陽：《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第94-95 頁。。這種觀點實際上是將來自法條的授權性立法看作是執行性立法的一種類型。因此，“執行性監察法規”就具有了廣義和狹義之分，廣義的“執行性監察法規”包括“授權性監察法規”“職權性監察法規”和狹義的“執行性監察法規”；而狹義的“執行性監察法規”是指在沒有法律授權或全國人大及其常委會的授權決定的情況下，國家監察委員會為了執行法律規定以履行自身職責，非依職權制定的監察法規。本文采用狹義的“執行性監察法規”的概念。

在黨的十九大明確要求反腐敗立法體系化、推進國家監察體制改革向縱深發展，通過深化黨和國家機構改革、組建國家監察委員會助力國家治理體系和治理能力現代化等一系列全面依法治國舉措實施的背景下，學術界提出了“國家監察立法體系化”這一重大法治命題。在“國家監察立法體系化”的背景下，《監察法》本身只是一部對國家監察工作起統領性、基礎性作用的基本法律，在其頒布實施以后，還需要一系列受《監察法》統領并與之相配套的法律法規制定出臺②例如，2020年6月20日第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過的《公職人員政務處分法》和2021年8月20日第十三屆全國人大常委會第三十次會議通過的《監察官法》都是為了貫徹落實《監察法》中的相關規定而配套制定的法律。，最終在監察領域形成“以《憲法》和《監察法》為基礎，監察特別法為骨干，監察法規、監察規章為配套規范的監察立法體系”③馮鐵栓：《國家監察立法體系化論析》，《西南政法大學學報》2019年第1 期。?！盀榱舜_保監察權在法治軌道上有序運行，填補《監察法》的立法漏洞或空白，監察立法應當盡快體系化”④同注③。。在這種背景下，“執行性監察法規”的制定對于監察法律體系的形成、《監察法》的貫徹落實、法律漏洞的填補都將發揮重要作用。與此同時，要想國家監察法律體系切實發揮制度構建的初始功能，首要的任務就是先建構起體系完備、結構科學的監察立法體系，使得各類監察法律規范的法律位階排列有序、清晰明確，便于實際應用。在這樣的前提下，再來考量“執行性監察法規”的法律位階問題。

在《監察法》和“執行性監察法規”的關系問題上，毫無疑問，前者作為由全國人大制定的監察領域的“基本法律”，對國家監察工作起統領性和基礎性的作用，而后者則是對前者的貫徹和執行，不可與之相抵觸，因此“執行性監察法規”的法律位階應低于《監察法》。實際上，關于監察法規的法律位階低于法律的觀點，前面已有多處論及。在“執行性監察法規”與行政法規的關系問題上，從國家監察立法體系化的角度來看，不妨追溯一下監察權的歷史淵源。作為一項新的國家權力，監察權是國家監察體制改革所催生的產物。與行政監察時期國務院所享有的行政監察權相比，國家監察委員會所享有的監察權更為復合，內容也更加龐大。關于監察權的法律性質，學界有不同的看法，但都將監察權與行政權、司法權放在同等重要的地位。⑤關于國家監察權的性質有四種學說：陳光中教授認為，國家監察權既非行政權，也非司法權，而是一項獨立的國家權力，參見陳光中、邵?。骸段覈O察體制改革若干問題思考》，《中國法學》2017年第4期；張建偉教授認為，國家監察權是立法權、行政權、司法權以外第四種權力，參見張建偉：《監察至上還是三察鼎力——新監察權在國家權力體系中的配置分析》，《中國政法大學學報》2018年第1期；另有學者認為，監察權具有行政權和專門調查權的二元屬性，參見鄭曦：《監察委員會的權力二元屬性及其協調》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2017年第11 期；還有學者認為，監察權是一項復合型權力，參見徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，《法學評論》2018年第1 期。從行政監察權到監察權的歷史嬗變，可以映照出《行政監察法》（由全國人大常委會制定）到《監察法》（由全國人大制定）、行政監察法規（國務院制定）到監察法規（國家監察委員會制定）法律位階的平移乃至躍升。因此，“執行性監察法規”是對行政監察時期國務院“行政監察法規”功能的移接，與“行政監察法規”的法律位階相同，在國務院行政監察權被轉隸至國家監察委員會的今天，“執行性監察法規”的法律位階應當相當于國務院所制定的行政法規。

總而言之，國家監察委員會制定的監察法規在法律位階上低于全國人大及其常委會制定的法律，和行政法規居于同等的法律地位，但要高于省一級地方性法規。這里運用了類型化的分析方法，將監察法規區分為職權性監察法規、授權性監察法規和執行性監察法規，但并不意味著這三種類型的監察法規的法律位階存在差異，而是為了更清楚地展示國家監察委員會所制定的監察法規的復雜性，進而準確解釋其法律位階和效力等級。

五、余論

在深化國家監察體制改革、推進反腐敗斗爭持續向前的時代背景下，國家監察委員會基于自身的憲法地位，自然應當享有監察法規制定權。國家監察委員會享有監察法規制定權有利于完善監察立法工作、構建中國特色監察法律規范體系和推進監察工作法治化。國家監察委員會制定的監察法規呈現出多樣化的特點。這就需要對監察法規進行類型化的區分，據此對監察法規的法律位階進行準確的認定?？偟膩砜?，國家監察委員會制定的監察法規，無論其性質是職權性監察法規、授權性監察法規還是執行性監察法規，其法律位階都應當在憲法、法律之下，與行政法規的法律位階相同。監察法規和行政法規在各自的領域發揮作用，所不同的只是制定主體和調整事項上的差別?？紤]到國家監察體制改革不斷向縱深發展的現實情況，未來必須從立法層面明確監察法規的法律位階。筆者建議，在未來《立法法》修改時，可以考慮在第五章“適用與備案審查”中將此問題予以修正和明確，具體主要涉及第87 條、第88 條、第90 條、第92 條、第93 條、第94 條等具體條文，從而明確監察法規在中國特色社會主義法律體系中的法律位階。此外，鑒于監察立法工作的系統性、全面性和重要性，甚至可以一并考慮增設“監察法規”一章，將其列于第三章“行政法規”之后、第四章“地方性法規、自治條例和單行條例、規章”之前，對監察法規的制定問題作出“專章”規定，從而為中國特色監察法律規范體系的構建奠定基礎。當然，如果未來某一個時間修憲成為一種時代必然時，我們還建議在《憲法》上明確規定監察委員會的職權，并在當中列明國家監察委員會的監察法規制定權，從而為國家監察方法提供堅實的憲法依據。