山區基層治理實踐探索：困境與路徑

李 開

（惠州學院 政法學院，廣東 惠州 516007）

一、問題提出及文獻回顧

2020年1月，習近平總書記指出，要鼓勵基層大膽創新、大膽探索，及時對基層創造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進行總結和提煉，不斷推動各方面制度完善和發展［1］?；鶎又卫硎钦麄€社會系統中最微觀的層面，觸碰到具體的社會肌理，直接面對個人、群體、組織以及他們的日常生活。與城市社區和其他農村地區相比較，山區有著自身的特殊性，其所具備的經濟基礎更為薄弱，交通更為閉塞，面臨的農村“空心化”問題更為嚴重。那么，山區的基層治理是何現狀，又面臨著什么樣的困境，如何改進和提高？這些系列問題的研究對于提升山區基層治理水平而言，顯得極為重要?，F有文獻還較少以山區作為樣本的研究，鑒于現實需要，應該予以更多的關注。

梳理與主題相關的既有研究，可以概括為以下三方面：一是微觀層面的研究。例如新鄉賢如何參與基層協商［2］；農村基層中堅干部如何在鄉村治理中發揮作用［3］；能人治村與基層治理現代化的方向［4］等問題。從中可以看出，微觀層面是指基層治理的具體個體，包括村民、返鄉青年、村干部等。二是中觀層面的研究。例如宗族型村莊中的國家基層治理邏輯［5］；農村基層黨組織在鄉村治理中的能力建設［6］；社會工作［7］、鄉村組織［8］參與基層治理等問題。由此可見，中觀層面指基層治理的各類組織，包括村委會、社會組織、宗親會等。三是宏觀層面的研究。例如農村集體經濟［9］、鄉村文化［10］、鄉村管理體制［11］等促進基層治理創新的問題。因此，宏觀層面指社會的政治、經濟、生態及文化等因素。社會系統各要素之間只有相互構建、和諧共生，才能促進基層治理生態健康發展。以“微觀—中觀—宏觀”作為分析脈絡，觀察各層次治理主體的現狀及問題，有助于提出更為合理的對策和建議。

二、案例素描與研究方法

（一）案例素描

惠州市D村屬于典型的山村基層村落。D村距離鎮中心約8公里，面積約1843公頃，Y鄉道線貫通全村，人口共有2135人；黨支部成員3人，村委會干部5人，其中主任1人、副主任1人、委員3人，村務監督委員會3人，村民代表37人，黨員33名。全村共有18個村民小組，分為上、中、下三片。18個村民小組分布在鄉道Y線周邊，村內地貌大部分為山地，全村總耕地面積約1380畝，其中水田約1300畝，旱地約80畝，林地約2.7萬畝。村民主要經濟收入來源以耕山、種植杉樹和果樹、種田以及外出打工為主。共有低保戶24戶，五保戶7戶，孤兒1人。

政治上，村民大都忙于農務勞動，較少關心政治。經濟上，D村以種植杉木為主，也有部分特色農產品，例如巴戟、蜂蜜等。受粵港澳大灣區建設的虹吸效應影響，大部分年輕人選擇外出打工。文化上，保存有5個客家圍屋的歷史文化建筑遺址，傳統節日村民會聚集在圍屋議事。教育上，由于年輕人外流，現在村中的小學僅有13名學生。社會上，民風較為淳樸，但也存在一些社會的問題，例如山地界限糾紛。生態上，礦產開發破壞環境；經濟林開采造成山體滑坡。交通上，有一條單行道的水泥路，可以通行一輛小汽車。飲水上，還未通自來水，依靠山腰的蓄水池供水，但是遇到天氣干旱時容易斷水，并且存在水質問題。D村多年來由市政法委牽頭對點扶貧，有第一書記駐點，為村中發展出謀劃策；有村居法制副主任，給予民事糾紛方面的法律建議。該村的基層治理取得了一定成效，但還存在一些深層次的困境，因此，選取D村作為研究對象具有較好的代表性。

（二）研究方法

筆者于2019年6月至12月期間，對D村進行了實地調查。首先，運用文獻研究法，查閱有關基層治理的文獻資料，分析和歸納山村基層治理的現狀和困境。其次，進入D村的具體場域，與鎮領導、村主任、村各委員、第一書記、村小組長、退休干部、普通村民、村居法制副主任、鄉賢、返鄉創業青年進行了深度訪談。再次，采取分層抽樣的方法，對D村上中下三個片區的居民進行問卷調研，了解他們對基層治理現狀的評價和意見。最后，對自身的觀察進行深入反思。

三、D村基層治理現狀和困境

（一）微觀系統現狀和困境

1.普通村民忙于農務，“無閑暇”參與基層治理。普通村民主要是指長期生活在村中的村民，他們是基層治理的核心對象。在村民參與公共事務意愿方面，調研發現70%的村民愿意參與公共事務的討論，但僅有30%村民表示愿意付諸實踐。在不愿意參與的原因方面，68%的村民表示平時要做農活，打理山地林木需要花費大量的時間，所以基本上沒有多余的空閑參與村中事務。參與意愿是基層治理的前提和條件，如果村民沒有參與的意愿，就不會參與到村中事務來。從中可以看出，村民表示無暇參與基層治理活動，主要原因是忙于生計，或者說基層治理的事務與他們的切身利益關系不大。根據村民參與意愿與自身利益的交互分析，與自身利益相關時，有87%的人愿意參與基層治理事務；而與自身利益無關時，受訪者的參與意愿僅為13%。數據說明，參與意愿與自身利益直接相關。

2.青年群體不了解村務，“無機會”參與基層治理。青年村民是山村基層治理的未來和希望，但調研發現大多數年輕人已到大城市工作。44名調研對象中，年齡為60歲以上者15人，占41%；46-60歲者15人，占34%；31-45歲者6人，占14%；18-30歲者1人，占2%；18歲以下者4人，占9%。調研對象在年齡上呈現出老齡化的特點，中老年人數的比例較高，青壯年人數的比例低，這與D村青壯年外出打工，老年人留守村中有關。缺乏年輕勞動力，繁重的農務勞動落到了中老年人身上。從這個角度看，青年群體“無機會”參與主要有三方面原因：首先，長期外出導致他們對村莊既熟悉又陌生，想要融入，卻不知道從何融入；其次，返鄉青年很少再從事農業勞動，思想包袱比較重，認為干農活是沒出息的表現，不愿意參與到最基礎的鄉村事務中來；再次，基層村委也未能調動青年人參與的積極性，導致他們對村中發展缺乏了解。

3.弱勢群體發展受限，“無能力”參與基層治理。在救助保障方面，村委會還未能充分發揮兜底保障的作用。例如為改善困難村民居住狀況，采取政府補貼3萬元，不足部分村民自行籌集的形式，D村總共幫助88戶貧困村民進行了危房改造。村委會還安排困難村民從事清潔員，增加他們的經濟收入。但仍有不少困難家庭未能把自家房屋建好，仍有部分臥病長者、留守婦女、留守兒童等弱勢群體沒有得到相應的社會照顧，居住環境較差、社會交往狹窄。在激發能力方面，村委會還未能積極為弱勢群體賦權增能。受限于年齡較大、文化素質較低等主要因素，弱勢群體沒有能力參與基層治理。一方面，他們的“無能力”感，是自身能力缺乏所致；另一方面，也是因社會變遷所導致，急劇的變化讓弱勢群體難以適應。

（二）中觀系統現狀和問題

1.村委會忙于行政事務，缺乏基層治理意識。從調研的情況來看，D村總體的黨建情況良好，以村書記為首的黨委領導班子在人民群眾中具有很好的威信，村民總體對于村干部的評價都很高。為進一步發動群眾，搞好地基層治理，打下良好的基礎。據統計，所調研居民中對黨組織表示非常滿意的達到95%以上，對村干部表示非常滿意的達到90%。但通過訪談發現，絕大部分村干部對基層治理缺乏系統性的認識，對于如何發動居民群眾更好地參與基層治理，缺乏了解。出現社會矛盾和公共問題時，村民往往更傾向于向村委反映，但由于村委人手緊缺，能力不足，很難及時有效地處理問題，由此引發了部分居民的不滿情緒?？傮w而言，村委會的主要任務在于完成上一級部門所交代的任務，還缺乏主動作為的能力。

2.社會組織初步發展，尚不具備基層治理能力。社會組織是基層治理治理的重要載體。經調研，D村目前缺少社會組織，僅有村民自發的一些興趣愛好組織。村委會和村民對社會組織的期望是不同的。村委會希望通過社會組織開展普法宣傳、居民教育等行政工作延伸出來的活動。而村民則希望能從中獲得更為豐富的精神娛樂生活。無論雙方的訴求如何，現有社會組織發展狀況都難以滿足基層治理的要求，更難以承接政府職能轉移。

3.宗族會專注于禮俗事務，難以調解社會矛盾。宗族會是基層治理不可忽視的傳統組織力量。它以傳統禮俗事務為主，能夠在鄉土感情、文化教育、互幫互助等方面，起到很大的維系作用，在村民心中存在較大的權威感。但這樣的“威信”在協助村委會調解社會矛盾時卻顯得力有不逮。一些社會矛盾比較尖銳，宗族會難以通過“講道理”的形式解決問題。例如村民申請危房改造沒通過產生的不滿情緒。由于社會矛盾的復雜性和尖銳性，涉及經濟利益、法律政策等問題，宗族會的調解作用難以有效發揮。

（三）宏觀系統現狀和障礙

1.政府政策理念先進，但在基層發揮失效。D村所在縣推出“兩規三聯一法”，就是以基層黨組織建設為抓手，以村規民約、家規族訓為核心，以“黨員聯系農民戶、鄉賢聯系創業戶、律師聯系法律需求戶”為依托，以“四民主工作法”為基礎，打造一批“德治、法治、自治”三位一體的共建共治共享現代化新農村。但具體落實到基層，仍然存在政策發揮失效的問題。例如村民反映律師到訪時間不固定，所提建議不夠貼合鄉村實際情況。山區的路途遙遠，律師進村不易，村民所反映的問題都是瑣碎的民事糾紛，法律調解的作用不大，更多還是需要雙方退讓，以折中辦法來解決問題。法治副主任、第一書記等制度受限于地方實際、領導干部的個人能力、政策和資源的支持力度等因素，解決基層治理問題的層次還處于比較低的水平。

2.經濟發展以林業為主，產業結構單一。按照該縣發展規劃分為“鎮區—中心村—基層村”三級，其中基層村主要依靠耕種地資源發展旅游業、農業、種植業。該村2018年集體收入16萬元，全部源于上級部門補助，村中產業發展滯后。所調研對象中，20%的居民月收入在1000元至1500元；70%居民的月收入在1500元至2000元；10%居民的月收入在2000元-3000元。D村民的經濟收入主要有三個來源：一是農作物勞作的收成；二是外出務工的工錢收入；三是是山林的種植收入?？傮w而言，D村的產業結構相對單一，除了種植杉木以外，還未能形成系統性的生態產業鏈。

3.生態資源豐富，但面臨環境破壞問題。D村自20世紀90年代即有礦場在開采陶泥，現已停止運營，但部分廢棄礦山地表裸露約170畝，存在水土流失等隱患。每逢刮風下雨，山上砂石就會隨著雨水沖刷而下，容易造成河道泥石淤積。村民將砂石打撈上來變賣，又增加了山體的滑坡風險。2019年，D村遇到了山洪災害，雖然沒有造成人員傷亡，但是生態問題卻始終困擾著村民。調研期間，許多山地正在開采杉木，要大量剝離山體表面植被，適逢天降大雨，部分山體出現輕微滑坡情況，有泥土滑落至路邊。若開采處理不當極易造成水土流失，破壞土地資源。

四、山區基層治理的路徑選擇

利用“微觀—中觀—宏觀”的綜合視角，可指導山村基層治理者有效解決生態、社會與經濟的平衡問題，實現山村的可持續發展，促使基層治理的個體、組織和環境有機結合、互惠共生。

（一）微觀層面，構建以能力提升為導向的增能系統

第一，為村民增能，把村民利益和治理相結合。山村基層治理者要結合村民的切身利益，主要從意識、知識、行動層面進行賦權增能。一是提升基層治理意識。破除狹隘的個人私利觀念，鼓勵村民共同關注山村發展，積極為鄉村建設建言獻策。二是豐富基層治理的知識。引導村民學習新知識，增強對國家大政方針、地區政策、村務信息的了解和認識，從而能夠學會理性地看待社會發展現狀以及存在困難，并維護好自身的合法權益。三是增強參與治理的行動能力。每個個體都是基于“成本—收益”的理性經濟人，只有將集體利益和個體利益良好的結合，才能有效調動他們的積極性。

第二，為青年增能，拓寬社會參與渠道。面對農村空心化和村民的“失語”問題，山區基層治理者應當注重傾聽青年人的聲音，鼓勵他們積極投身鄉村建設。利用傳統節假日，主動親近和凝聚返鄉青年；增強青年人的創業能力，吸引外出青年回鄉創業，提供政策上的支持。對于不能返鄉的青年，也盡量引導他們為村中發展建言獻策，讓青年人挑起家鄉建設和基層治理的大梁。

第三，為弱勢群體增能，提升自身發展能力。山村基層治理除了要給留守兒童、孤寡老人、貧困家庭、留守婦女等弱勢群體提供幫扶外，還應當積極地提升他們自身的發展能力。提升弱勢群體的自我照顧能力，激發其自力更生，自立自強的精神。村干部平時要多到弱勢群體家中走訪，及時幫助他們解決現實困難。增強山區弱勢群體的社會支持網絡，充分利用家庭、鄰里、村委會、鎮政府等資源，讓在他們遇到困難時，能夠從中獲得相應幫助。

（二）中觀層面，打造以相互合作為導向的聯動系統

首先，堅持黨委領導，提升村干部能力。山區基層治理者要發揮黨員的先鋒模范作用，強化黨員的統籌協調能力。黨員永遠要站在基層治理的第一線，急群眾所急，想群眾所想。要增強村干部的基層治理能力，學習基層治理知識，掌握治理技巧，對于潛在風險要有預判和處理能力，從而更好地解決村中各類社會矛盾。要增強村干部帶頭致富能力，利用科學技術，大力發展鄉村振興產業，帶領村民全面實現小康生活。

其次，引進社會工作機制，發展基層社會組織。山區基層治理者應當利用當前廣東省全面推開雙百社工的契機，引導社會工作者參與社會事務管理。社會工作是當前有效整合資源，化解社會矛盾的重要力量。引進社會工作者，解決弱勢群體的服務問題，為山區的留守兒童、孤寡老人提供照顧服務。山區基層治理者應當積極培育社會組織，引導村民形成各種經濟互助、興趣愛好、志愿服務組織，以滿足村民全方位需求。

最后，發揮宗族向心力，有效化解社會矛盾。宗族是傳統的基層治理力量，由鄉賢和“能人”管理著禮俗事務。雖然宗族力量在現代社會已經日漸式微，但在傳統祭祀、文化習俗等方面仍然發揮作用，成為維系村民的重要力量。山區基層治理者可引導宗族發揮向心力，增強村民的鄉土情感，凝聚人心，團結村民解決實際問題。發揮宗族教化人心的作用，用德治的柔性手段，協助解決山林地界、鄰里關系和資源分配糾紛等問題。

（三）宏觀層面上，完善以和諧共生為導向的支持系統

第一，充分利用政府政策，著力改善民生。山區基層治理者要運用好政府政策，完善鄉村基礎設施建設，不斷提高村民的生活水平。一方面，要利用好當前“美麗鄉村建設”的政策，改善山區道路交通狀況，滿足山村的長遠發展建設。道路建設要考慮山區的特點，預防山洪、山體滑坡等風險，要具備超前的發展觀念，減少重復建設。另一方面，要利用好精英人才，推動鄉村快速發展。將第一書記、村居法治副主任等制度優勢轉化成為基層治理的人才優勢，借助他們的經驗和技術，帶領村民探索適合山村的發展路徑。

第二，優化山村產業結構，創建共享經濟。山村治理不能和產業發展相分離，村干部必須想方設法解決與群眾最息息相關的家庭增收問題。只有優化山村產業結構，創新經濟形式，才能幫助村民實現“富起來”的愿望。隨著粵港澳大灣區一體化建設的加速推進，城鄉融合、產城融合是灣區時代推進城郊農村城鄉和產業融合發展、實現鄉村振興的根本途徑［12］。山村經濟要發揮產業優勢，主動融入大灣區整體化建設，在鄉村振興中創新經濟發展模式。要對傳統的林業產業進行優化升級，推動林業資源的可持續發展和循環利用。利用互聯網技術，改變傳統的林業和農產品銷售模式，實現線上線下的產業融合。完善山村經濟生態鏈，發展配套產業，提高農產品附加值。培養農業技術人才，不斷提升農村產業的專業化程度。

第三，增強生態保護意識，堅持走綠色發展道路。自然環境與村民的生產、生活緊密相關，山村基層治理一定要融入生態發展理念，才能實現人與自然、人與社會的和諧相處。若過度開發造成環境破壞，自然環境將要多年才能恢復。因此，在日常山區治理中，傳播生態發展理念顯得尤為重要。要堅定走綠色發展之路，避免片面追求經濟效益的短視行為。要對山區生態進行管理和修復，實現產業發展和自然環境的互利共生。發展綠色旅游產業，利用傳統圍屋、山水景色等歷史和自然優勢，把生態和文物資源轉變成實際的經濟收益。

綜上所述，山區基層治理應當著重提升微觀層面的增能系統，構建中觀層面的織織系統，整合宏觀層面的環境系統。由于本文僅基于D村的個案討論，代表性有所欠缺，因此研究還有完善的空間。