兩手發力推進坡耕地水土流失綜合治理
——基于貴州與重慶的典型案例分析

李發鵬，孫 嘉，楊 研

(水利部 發展研究中心，北京 100038)

在人地矛盾突出的長江中上游地區，受糧食生產、增收致富、經濟社會發展等因素驅動，頻繁的高強度墾殖活動造成坡耕地水土流失嚴重[1-3]。近年來，隨著水土保持生態文明建設進程逐步加快，各地探索實施了各具特色的坡耕地水土流失綜合治理模式，特別是在發揮政府與市場協同作用方面積累了一些實踐經驗[4-6]。筆者結合實地調研成果，整理剖析了貴州省和重慶市的三個典型案例，分別代表政府主導、市場主導，以及政府與市場股權合作等三種模式，總結了其主要做法及特點，以期為坡耕地水土流失綜合治理提供參考、借鑒。

1 典型案例

1.1 政府主導模式：貴州黔西縣坡耕地水土流失綜合治理工程

近年來，貴州黔西縣實施了兩處坡耕地水土流失綜合治理工程，資金來源都是財政投入，每項工程中央投資1 000萬元、地方配套資金250萬元，治理總面積5.52 km2，工程概況見表1。坡耕地水土流失綜合治理的主要措施是坡改梯，同時配建道路、排水溝、蓄水池、輸水管道等基礎設施。兩處工程均由黔西縣水土保持辦公室組織編制實施方案、公開進行招投標，同時對工程建設進行監督管理。

表1 貴州黔西縣坡耕地水土流失綜合治理工程概況

以黔西縣的案例進行剖析和延伸解讀可知，坡耕地水土流失綜合治理工程是比較具有代表性的政府主導模式，投資來源主要是政府財政資金，水行政主管部門按照職責權限組織實施。工程建設任務通常向社會公開招投標，由符合條件的市場主體承擔。近年來，一些地方也探索了簡化招標程序、村民自建等工作，并取得了一定成效，但仍未改變政府投資、主導實施的本質。在這種治理模式下，工程建設完成后通常交由地方政府或個人進行運營維護和綜合開發利用，治理與利用是相對獨立的單元。

隨著坡耕地治理進程的穩步推進，坡緩、較容易治理的坡耕地面積越來越少，剩余的治理難度加大；同時隨著經濟社會發展水平的提高，坡耕地規?；?、產業化經營的趨勢越來越明顯，對坡耕地治理的要求也越來越高。在此背景下，政府主導下的坡耕地水土流失綜合治理面臨著一些突出問題，主要表現在定額標準偏低、治理規模較小、治理速度較慢、配套設施不健全、后期運營維護難持續等方面。

1.2 市場主導模式：貴州仁懷市有機高粱標準化種植基地建設

在赤水河流域特有土壤和氣候環境下出產的仁懷糯高粱，具有籽粒飽滿、粒小皮厚、角質率高、耐蒸煮等特點，是釀造茅臺酒的特有原料，也是茅臺酒產量和質量的主要制約要素。為推動茅臺酒持續穩定高質量發展，茅臺酒廠在貴州省委、省政府和遵義市委、市政府的支持與指導下，力主高起點建設20 000 hm2茅臺酒釀造用有機高粱標準化種植基地，按照“規?；?、標準化、組織化、信息化、科技化”要求做強、做優、做特有機高粱產業。其中，2019年已建成1 440.00 hm2示范基地(詳情見表2)，2020年計劃實施13 866.67 hm2，2021年底前全部建成20 000 hm2有機高粱標準化種植基地。

表2 貴州仁懷市有機高粱標準化示范基地建設概況

2019年實施的示范基地建設總投入3.05億元，建設內容包括土地綜合整治、農田水利工程，以及電力、道路、氣象、收儲、病蟲害防控等配套設施，其中涉及坡耕地治理的土地綜合整治和農田水利工程建設投入為2.80億元，占總投入的91.75%，每公頃均投入超過15萬元。土地綜合整治主要包括土地平整、機耕道和生產路建設，對石漠化嚴重區域炸取臥牛石，先平整、再覆土，對坡度15°以下耕地進行集中歸并整治，打破原有耕地界限，對坡度15°以上耕地完善其交通、水利配套設施。農田水利工程主要包括維修山塘、修建排水溝、建設水窖和灌溉渠、鋪設管網、建設小型攔水壩等。資金籌措方面，按照“企業投入、政府補助、向上爭取”原則，絕大部分投入由茅臺酒廠承擔，少部分資金缺口由省市兩級政府補足。其中，茅臺酒廠除投資外只承擔產品收購職責，以9.2元/kg約定價格收購示范基地所出產的高粱，不參與基地建設與運行管理。建設與運行管理方面，按照“龍頭企業+專業合作社+農戶”產業化模式運作，探索建立了新型利益聯結機制。其中：引入中能化(貴州)建設控股有限公司等企業，發揮其龍頭牽引帶動作用，承擔基地建設與運行管理任務；當地村集體牽頭成立專業合作社，群眾則以9 000～12 000元/hm2的價格帶地入股，將土地交由龍頭企業統一組織生產；在實現生產效益后按一定比例進行分紅，通常把經營利潤的50%分給入股農戶，40%～45%分給經營主體，其余分給困難群眾和村集體。經仁懷市有關部門測算，除龍頭企業和村集體獲得穩定收益外，示范基地高粱平均增產750 kg/hm2以上，帶動了4萬多戶農戶平均增收5 000元以上，幫助7 700多戶貧困戶脫貧，成效非常顯著，既為茅臺酒廠提高原料供應保障水平奠定了基礎，又為坡耕地水土流失高標準治理、農業產業結構調整和規?；a業化發展闖出了新路。

對仁懷市坡耕地治理市場主導模式進行深入剖析，從其起源來看，本地坡耕地出產的有機高粱是茅臺酒不可替代的原料，茅臺酒廠先天就有治理坡耕地以提高有機高粱原料產量的客觀需求，而其雄厚的資金實力將這種客觀需求變成了現實。從其運作環節來看，成功的關鍵在于協調好各方的利益訴求，既要得到市場主體的高度認同和積極參與，還要使村集體、農戶的收益得到大幅提升，同時又要照顧到貧困戶等弱勢群體的基本利益。從操作方式來看，借鑒了現代資本運作方式，清晰界定了政府、市場與社會的權責邊界：茅臺酒廠作為出資方只負責投入和產品收購，不參與建設與運行管理；龍頭企業負責組織實施坡耕地治理及后續有機高粱生產；村集體參與坡耕地治理，承擔部分組織協調事務，并享受一定分紅；農戶流轉土地后，或外出務工，或參與有機高粱種植，都能獲得更高的收益。在這種模式下，政府更多承擔著服務和監管職能，為參與企業劃定行動邊界、制定行為準則，并不干預相關企業的經營運作，可以充分釋放這些市場主體的主觀能動性，確保投入持續穩定和工程后續運營維護可持續。

1.3 政府與市場股權合作：重慶潼南區股權化改革試點

2017年3月，重慶市發改委、農委、水利局、林業局聯合印發了《農林水利財政預算內基本建設投資項目股權化改革試點實施方案》，要求在具備條件的新增千億斤糧食產能田間工程及大宗油料基地建設項目、石漠化綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程和農村產業融合發展示范工程等農林水利財政預算內基本建設投資項目中推行股權化改革試點。2019年重慶潼南區依托坡耕地水土流失綜合治理項目工程實施了股權化改革試點，當地政府聯合五家企業推進坡耕地水土流失綜合治理，同步發展花椒、檸檬、中藥材和農業觀光等產業，總投資2 429萬元，其中企業投入1 274萬元，超過總投資的50%(詳見表3)。

表3 重慶潼南區股權化改革試點概況

股權化改革按市場化原則進行。坡耕地水土流失綜合治理項目財政投入的30%可入股到新型農(林)業經營主體，如農林產業化企業、專業合作社、家庭農場、專業大戶、城市工商資本依法進入的農村流轉土地及林地經營的企業等，經營主體投入金額不低于財政投資參與股權化的金額。財政投資量化折股部分授權由涉及土地流轉或項目所在地農村集體經濟組織持股，并充分尊重企業自主權，農村集體經濟組織持有股份但不享有持股的經營決策權和退股權，不參與企業經營決策、管理，只享有分紅權和知情權。

股權收益實行固定分紅，分紅基數為股權化改革試點財政投資金額的5%，分紅期限不低于5年。其中：農村集體經濟組織持股18%，只能用于村集體公益事業；流轉土地農戶持股77%；項目所在地村的貧困戶持股5%。參與股權化改革的企業須與項目建設所在農村集體經濟組織和流轉土地農戶簽訂財政資金持股協議書，分紅資金由當地鄉鎮政府負責監管，設立專用賬戶，并及時公示兌付情況。

重慶潼南區坡耕地水土流失綜合治理股權化改革將工程建設與特色農林產業發展、農民增收、貧困戶脫貧相結合，把政府投入的財政性資金轉化為項目所在地農村集體經濟組織和流轉土地農戶的股權，建立了較為穩定的股權投入和收益分配機制，構建了新型農(林)業經營主體與農村集體經濟組織及其成員更加緊密的利益聯結機制，在有效保障新型農業經營主體經營權益的同時，提高了財政資金的投資效益，破解了工程后期運營維護難題，吸納了留守農民就業，促進了農民增收，實現了坡耕地治理、農村產業發展、農民增收、貧困戶脫貧、企業盈利的多方共贏。目前來看，政府、企業、農民參與股權化改革的積極性都非常高，特別是當地農民的熱情非常高，他們拿到的土地流轉費、股權分紅、打工工資等收入已遠超預期，切實享受到了坡耕地治理與產業融合發展的紅利。

2 基于案例分析的認識與思考

在生態文明建設和經濟高質量發展背景下，我國坡耕地水土流失綜合治理與坡耕地高效利用的需求愈加強烈。貴州和重慶的三個案例總體上體現了坡耕地治理多元化的趨向，它們突破了傳統坡耕地水土流失綜合治理的工程性思維，而向坡耕地治理與開發利用綜合統籌、治理工程與坡耕地一體化運營等方向發展，表現出一些值得關注和深思的現象。

一是厘清各方責權利是加快推進坡耕地水土流失綜合治理的基礎。不論是傳統政府主導模式，還是市場主導模式，亦或政府與市場股權合作模式，清晰的責權利關系是確保坡耕地水土流失綜合治理順利進行并持續發揮效益的基礎，也是激勵市場和社會各類主體主動參與、積極貢獻力量的前提和基礎。特別對于市場主體而言，其天性就是以最小的代價獲取相當的利益，只有清晰界定其責任、權利和義務，才能確保其在坡耕地治理中切實發揮作用。

二是坡耕地治理與利用的規?；?、產業化趨向越來越明顯。隨著城鎮化加快和農村勞動力加速向城鎮轉移，以及專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體的大量涌現，傳統的分散式坡耕地開發利用模式正在向更加集約的規?；?、產業化模式轉變，這直接導致坡耕地治理與利用的規?；?、產業化趨向越來越明顯。特別是隨著鄉村振興戰略的逐步推進，農村土地流轉加速、農業金融創新不斷、各種農業合作組織創設等，客觀上都推動了坡耕地治理與利用規模和水平的提高。其中，重慶潼南區股權化改革、貴州仁懷市有機高粱基地建設甚至都顯示出了資本運作的影子。

三是財政投入的撬動作用仍不容忽視。在當前經濟發展階段，財政投入在坡耕地水土流失綜合治理中仍發揮著重要的撬動作用。即使市場主導模式下的仁懷市有機高粱基地建設，地方財政仍提供了部分資金；在政府與市場股權合作模式下，政府財政投入更是承擔了種子基金的作用。當然，相比傳統的政府直接投入，財政資金的投入形式也在不斷探索創新，可以補助、補貼、獎勵資金、分紅基金等形式發揮激勵作用。