街道辦事處實施行政處罰的司法審查：邏輯與路徑

■李小萍

法院在審判街道辦事處實施行政處罰的案件中，首先需要判斷其是否具有主體資格?！缎姓幜P法》第18條第2款和第24條第1款具有組織法的構造，根據我國現行法律對于行政職權的規定模式，省級人民政府再授權給街道辦事處多采用規范性文件這種決定形式?！缎姓幜P法》修訂前的街道辦事處行政處罰的案件中，法院表現出積極主動援引規范性文件的政策型判決?！缎姓幜P法》修訂后，法院應依法在附帶審查中從授權范圍和審查強度兩個方面對規范性文件進行審查，以實現行政處罰權下放基層的立法目的和行政執法體制改革的社會治理效能。

一、問題與研究進路

“行政處罰具有多面向特征，作為國家治理手段的組成部分，事關國家治理體系和治理能力的現代化；作為國家行政權力的重要一環，事關全面依法治國事業；作為行政執法的主要方式，事關依法行政和法治政府的建設；作為重要的法律責任形式，事關人民群眾對公平正義的期盼?！保?］在不同面向中，街道辦事處實施的行政處罰發揮著不同的功能。在國家治理層面，包括街道辦事處在內的基層政府組織在地方黨委的領導下參與國家治理；在國家行政權力層面，街道辦事處基于《行政處罰法》的授權而獲得了行政處罰的主體資格；在行政執法層面，街道辦事處在法律授權的范圍內、按照法定程序行使權力；在法律責任承擔層面，街道辦事處是其行政處罰法律后果的承擔者。行政處罰權下放到鄉鎮街道，通俗講是末端治理理念在起作用。隨著我國經濟社會發展，諸如中心城區、城郊等部分街道的管理規模不斷擴大，超過了上一層級政府設定的管理幅度，必須通過權力下移的方式才能實現有效管理。

在總結行政執法體制改革經驗的基礎上，2021年《行政處罰法》的修訂亮點之一是“推進綜合執法和行政處罰權下移，落實行政執法體制改革”。［2］修訂后的《行政處罰法》第18條第2款規定：“國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權?！比サ粼?6條省級人民政府“經國務院授權”這個程序。同時增加第24條，其中第1款規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使?！边@兩處修訂結合在一起，直接授權省級人民政府決定相對集中行政處罰權的行使主體以及將行政處罰權向基層下放。同是行政處罰權下移基層，但鄉鎮政府與街道辦事處存在巨大差別。前者在此次授權之前已是法定的基層行政機關，具有獨立的執法主體地位；后者通過本次授權為其由縣級政府的派出機關成為具有行政處罰權的行政機關提供了重要的法律依據。

規范性文件是我國行政規范的重要組成部分，在行政管理中發揮著非常重要的作用，目前也是省級政府再授權給街道辦事處時使用最多的決定形式。但規范性文件“多小散亂”直接影響著法治政府建設成效，對其規范，已經成為法治政府建設新時期亟待破解的一個重大課題。［3］《行政處罰法》上述修訂之前，以街道辦事處為被告的行政處罰案件已經逐年增加。圍繞《行政處罰法》原第16條的司法實踐，法院展現的獨特邏輯思路，也為推進綜合執法和行政處罰權下移提供了需要防范的審查路徑，為保障基層行政處罰權合法高效實施提供了借鑒意義。

本文將以街道辦事處為行政處罰被告的案件為研究對象，從事實與規范兩個層面，對法院審判中規范性文件的作用、法院的論證邏輯做整體的梳理與考察，進而探討《行政處罰法》修訂后司法審查規范性文件的路徑，以實現人民法院在法治政府建設中的監督者和促進者的雙重角色。通過兩個層面討論判決與法律法規、規范性文件的關系，一是重點揭示了《行政處罰法》相對集中行政處罰權條款所蘊含的組織法構造，以及政府規范性文件的組織法功能；二是司法能動性的表現，法院積極主動地援引規范性文件來證明街道辦事處具有行政處罰權，這對于我國推進綜合執法和行政處罰權下移基層后的司法審查提供了經驗積累，也提供了需要注意的司法審查路徑。

二、街道辦事處實施行政處罰的司法審查：現狀與不足

《行政處罰法》2021年修訂版出臺之前，以街道辦事處為行政處罰被告的案件在全國多地已經一定數量的存在，不同法院對街道辦事處的主體資格作出了不同的判斷，根本原因在于依規范性文件的作用采取了不同的立場。

（一）整體概況

判斷一項行政措施是否屬于行政處罰，主要是看這一類型的措施是否屬于《行政處罰法》第9條所列舉的五類；或者依據該條第6項兜底條款，對照相關措施是否列于單行法律或行政法規的規定，這被稱為形式主義的判斷路徑。例如，《土地管理法》第83條、《城鄉規劃法》第64條等規定了“責令限期拆除”是行政處罰行為。

在北大法寶行政類案件中，以“街道辦事處”為標題，檢索以街道辦事處為被告的行政處罰案件，共有普通案例134件，以判決書形式結案的有62件。這62個案件全部涉及“責令限期拆除”這一行政處罰行為。法院主要從街道辦事處有無相應職權、是否越權、程序是否合法三個方面來進行判斷（具體見表1）。整體來看，62個訴訟中，街道辦事處勝訴的共有12個，占19.4%。

表1 街道辦事處行政處罰案件的判決統計表

以街道辦事處名義執法，街道辦事處成為行政執法的主體，在《行政處罰法》2021年修訂版出臺之前存在爭議，實踐中也表現出同案不同判的現象。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條第3款，“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。在《行政處罰法》修訂之前，街道辦事處僅僅是縣級政府的派出機關，并不是一級政府，其地位與鄉鎮人民政府不同。

司法實踐中，北京、天津、江蘇、廣州等地的法院依據政府規范性文件支持了街道辦事處的行政處罰主體資格。陜西的姚玲珠案、浙江義烏的虞修定案、貴州的張會書案等，法院依據政府規范性文件認定街道辦事處超越職權。湖南的10個案件、四川以及浙江的部分案件，法院沒有引用政府規范性文件，認為街道辦事處不具有行使“責令限期拆除”違法建筑的職權。由于規范性文件在審判中的特殊性，下文以法院依據規范性文件的案例為例進行分析。

（二）法院積極引用政府規范性文件的具體表現

政府規范性文件，是由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。①

1.依據規范性文件肯定街道辦事處具有行政處罰權。在街道辦事處行使行政處罰權的案例中，有些法院會積極依據地方政府規章、甚至政府規范性文件來證明街道辦事處具有相應的職權。例如江蘇溧陽“徐惠芬案”中，二審法院認為：“根據（修訂前的）《行政處罰法》第16條、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》、江蘇省人民政府《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的通知》《省政府辦公廳關于溧陽市開展相對集中行政處罰權工作的函》、《省政府法制辦關于常州市在相關鎮（街道）開展相對集中行政處罰權工作的復函》、常州市人民政府《關于溧陽市在社渚鎮、昆侖街道開展相對集中行政處罰權工作的批復》，昆侖街道辦具有集中行使限期拆除違法建設的行政處罰職權?！雹诜ㄔ悍e極引用政府規范性文件來證明街道辦事處具有行政處罰權，天津的朱淑文案、何國華案、張寶發案、楊建華案等亦是如此。

在一些案件中，法院直接根據地方政府規范性文件依職權變更街道辦事處為被告。例如，“北京海晟睿餐飲管理有限公司案”中，（京政發〔2019〕9號）《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》（京政發〔2019〕9號）規定，原由城管部門行使的“對燃氣用戶及相關單位和個人在不具備安全條件的場所使用、儲存燃氣逾期不改正的行為”進行處罰的職權，下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府并以其名義相對集中行使。③法院據此依職權將本案被告變更為北京市昌平區霍營街道辦事處。廣東“江娣案”④中也是如此。

2.依據規范性文件認為街道辦事處超越職權。陜西姚玲珠案、湖南黃靜波案，法院積極引用政府規范性文件對街道辦事處行政處罰主體資格作出了否定判斷。

陜西“姚玲珠訴渭南市城市管理綜合行政執法局臨渭分局、渭南市臨渭區杜橋街道辦事處撤銷規劃行政處罰決定糾紛”中。二審法院認為⑤，根據《城鄉規劃法》第64條規定、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）和《陜西省人民政府關于批轉咸陽市渭南市城市綜合行政執法試點工作方案的通知》（陜政發〔2005〕21號），渭南市城市管理綜合行政執法局臨渭分局具有對該轄區違反城鄉規劃的行為進行處罰的法定職權。而渭臨辦發〔2015〕5號文件確定上訴人杜橋街道辦的主要職責是：負責轄區城中村和舊城改造、背街小巷基礎設施建設、省市重點項目建設的征地、拆遷安置工作等。對涉訴建筑并無作出責令限期拆除違法建筑處罰決定的法定職權。

湖南“黃靜波案”中，再審法院認為⑥：根據（修訂前的）《行政處罰法》第16條、《湖南省人民政府關于在湘潭市開展相對集中行政處罰權工作的批復》（湘政函〔2005〕110號）、《湖南省人民政府關于湘潭市調整集中行政處罰權工作的批復》（湘政函〔2012〕138號）的規定，原審被告湘潭市雨湖區城管局是對違法建設的行為具有行政處罰權的法定行政機關；被告湘潭市雨湖區先鋒街道辦事處只是按照人民政府安排協助有權機關對違法建設的情況進行排查、調查、做工作、宣傳等事務工作，并非本轄區內違章建筑的法定行政執法主體。

上述案件中，地方政府規章、地方政府規范性文件成為判斷街道辦事處有無行政處罰權的重要依據，法院對規范性文件采取了尊重的態度，甚至主動援用行政機關在作出行政行為時未加以引用的規范性文件，司法能動性由此體現。這一結論與已有的實證研究一致。［4］

（三）法院判決中存在的不足

司法審判中對待政府規范性文件的態度不一，導致審判中尺度不一、同案不同判。例如同處于相對集中行政處罰權改革試點區域的“黃炳洪案”⑦與上文黃靜波案，法院對待規范性文件的態度截然相反?！包S炳洪案”爭議焦點系通泰街道辦事處作出的《整改通知書》是否有效，通泰街道辦事處是否有相應職權是需首先明確的。法院根據《土地管理法》第83條規定，判定“責令限期拆除決定應屬行政處罰之列”，故涉案通知書應受《行政處罰法》調整。再根據《城鄉規劃法》第68條的規定，確定“城鄉規劃主管部門才具有作出限期拆除違法建筑決定的職權”。最后根據修訂前的《行政處罰法》第16、18、19條，指出“本案中，通泰街道辦事處作出行政行為無法律、法規確定的職權，無人民政府的授權，也無城鄉規劃部門的委托，系越權行使行政職權”。

雖然早在2000年湖南長沙已經國務院法制辦批準開展相對集中行政處罰權工作［5］，但2020年法院在“黃炳洪案”判決中并沒有通過審查政府規范性文件來否定街道辦事處的行政處罰主體資格或者職權范圍。與“黃炳洪案”相同判決的還有湖南艾軍案和雷文漪案、杭州戴士華案和陳水龍案、杭州永鉆商貿公司案等。法院嚴格依照形式法治原則，對規范性文件完全拒絕適用。這與前述法院積極為街道辦事處的行政處罰權尋找規范性文件依據的立場截然相反。這說明，各地法院對于規范性文件的援引缺少統一標準。

法院在積極援引規范性文件時缺少合法有效審查。依據《行政訴訟法》第63、64條，人民法院審理行政案件，依據法律和行政法規、地方性法規，參照規章，對規范性文件附帶審查。在本文檢索的案件中，法院援引規范性文件判決是積極、主動的，并沒有當事人提起附帶性審查這一啟動程序。

另外，根據《最高人民法院關于印發〈關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要〉的通知（法〔2004〕96號）》，人民法院可以依職權對規范性文件進行審查，審查標準是“合法、有效并合理、適當”⑧?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》（法釋〔2009〕14號）第6條，對于規章之外的規范性文件，“經審查認定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據”⑨。在本文檢索的判決中，法院并沒有對規范性文件進行“合法、有效并合理、適當”或者“合法有效”審查，而是直接適用。這種對政府規范性文件不加審查的直接適用，將助長地方保護主義，導致更多的同案不同判。

三、司法審查的法理邏輯分析

我國行政執法體制改革的成功有賴于法律制度的供給，也有賴于對包括司法在內的實踐經驗的總結。上述引用地方政府規范性文件的案件中，存在著權力在主體間轉移即二次分配問題。為此，將結合上述引用規范性文件案件中法院審查的內在機理進行闡述，進而探索其背后的法理邏輯。

（一）作為回應社會現實的行政處罰權下移到基層

隨著我國經濟社會發展，社會基層管理規模超過了上一層級政府設定的管理幅度，必須通過下移行政執法權才能實現有效管理。在行政組織學中，行政幅度，是指“一級行政機關或一名上級領導者直接領導和指揮的下級單位或工作人員的數目”［6］（P63）。管理層次是行政組織縱向結構的等級層次。行政幅度方面太大，會造成人際關系復雜和管理失控；過小又會造成層級太多。只有行政幅度與層次適度，才能形成行政組織的合理結構。

向鄉鎮街道辦事處下移行政處罰權正與我國行政執法的幅度和層級息息相關。一方面，隨著城市化水平逐步提高，加之各大城市“撤縣設區”之下的“兩級”管理體制，使得城市特別是大城市的區一級行政管理的半徑變長，幅度增加。不擁有相對獨立行政處罰權的街道辦事處，在履行職能時處處受限。另一方面，我國經濟社會跨越式發展，人流、物流、資金流、信息流等多種生產要素在城鎮不斷聚集，帶來社會結構復雜、多元文化互動、產業結構轉型等變化以及這些因素的相互促進，使基層行政管理的事項不斷增加，為了解決街道辦事處“看得見管不著”、部門“管得著看不見”這一縣域行政執法聯動不順的問題，需要綜合考慮鄉鎮街道辦事處是否需要行政處罰權的問題。

減少行政綜合執法的行政層級、縮小行政幅度就是行政處罰工作試點改革的成果之一，集中體現在新修訂的《行政處罰法》第18條第2款去掉省級人民政府的“經國務院授權”，以及第24條將行政執法權下移到鄉鎮和街道辦事處，以實現行政處罰權的合法高效運行。法院積極依據政府規范性文件進行判決，表現出了司法主動回應行政執法體制改革，扮演行政體制改革的促進者角色。

（二）相對集中行政處罰權條款的縱向組織法構造

相對集中行政處罰條款具體為《行政處罰法》第18條第2款（原第16條），法院引用政府規范性文件進行判決，其重要的法理基礎在于《行政處罰法》相對集中行政處罰權條款包含著組織法的結構和功能。

根據行政法律法規的調整對象，調整行政機關設置、地位和職責及相互關系的法屬于行政組織法，規范法律主體行為的法律規范屬于行為法，規范司法和仲裁程序的法屬于裁判法。［7］（P9）［8］（P291）“行政組織規范，是指使某自然人行為的效果歸屬于國家、地方公共團體等行政主體的規范。具體地說，此種規范以有關行政機關設立的規定及該機關所掌管事務的規定為核心，進而包括規定行政機關關系的規范?！保?］（P5）行政機關縱向的上下級關系和橫向的不相隸屬關系，是行政組織法的重要內容?！坝嘘P行政主體內部的行政機關相互關系（監督關系、協議關系、咨詢關系等）的規范，也構成組織規范的一部分?！保?］（P13）

《行政處罰法》第18條第2款解決的是行政機關橫向的多頭執法、職責交叉等問題。國務院或者省級政府來決定具體的主體行政機關行使相對集中行政處罰權，是基于行政機關的縱向關系，即國務院、省級政府基于等級命令關系來確定下級機關的法定職權，這種關系是行政組織法調整的關系之一。

（三）規范性文件具有組織法功能

法院在判決中，支持街道辦行政處罰主體資格的另一個重要依據是地方規范性文件，我國一些規范性文件具有組織法功能。

我國行政職權主要通過兩種方式規定：一是憲法和行政組織法的相關法條；二是從中央到地方的各種政策。憲法和行政組織法規定了我國行政機關大量的行政職權。例如，憲法第89條第5至12款直接規定了國務院的行政職權，這些職權也寫進了《國務院組織法》。地方組織法第59、61條分別規定了縣級以上各級政府、鄉鎮政府的職權，除國防與外交外，地方各級政府的行政職權大致相同。需要注意的是，我國憲法和行政組織法將行政職權只賦予了政府，并沒有賦予行政機構。憲法和行政組織法對行政職權作了原則性的規定，在此基礎上，政策文件根據不同時期的任務，對于行政職權作了具體的、可操作的規定。

例如，從行政執法體制改革及其發展中可以鮮明地看到政策的推動作用。1996年《行政處罰法》第16條規定了相對集中行政處罰權。1997年，原國務院法制局出臺《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的復函》，城市管理綜合執法試點工作正式開展?！秶鴦赵恨k公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號）和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號），從制度層面和工作層面將相對集中的城管執法體制全面建立起來，逐步形成了今天覆蓋全國的相對集中行政處罰權城市管理執法體制。［10］同年，國務院辦公廳轉發中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見》，進一步明確綜合執法的領域和機構設置。⑩2013年中央編辦印發《關于整合不動產登記職責的通知》，由此，綜合執法從行政處罰權向行政確認權拓展，標志著行政執法體制改革全面統籌推進。

在此基礎上，各地加強了綜合執法創新。江蘇常州的“徐惠芬案”中，國務院、江蘇省、常州市的政府規范性文件將綜合執法權層層向下授權?！秶鴦赵宏P于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）明確：“依照《行政處罰法》的規定，國務院授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作?！睋?，《江蘇省人民政府關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的通知》（蘇政發〔2003〕89號）發布，江蘇常州成為擴大的試點。在《常州市政府關于溧陽市在社渚鎮、昆侖街道開展相對集中行政處罰權工作的批復》（常政復〔2017〕47號）中，常州市政府以附件的形式發布了“溧陽市昆侖街道相對集中行政處罰權工作實施方案”，該“方案”劃定了昆侖街道辦事處的執法范圍并列舉了執法職能?：昆侖街道辦事處須在昆侖街道區域范圍內執法；昆侖街道辦事處集中行使原由溧陽市經濟和信息化、教育、財政、農林、水利、商務、文化廣電體育（新聞出版）、衛生計生、安全生產、民防、住房城鄉建設、價格、城市管理行政執法等有關行政執法部門實施的全部或者部分行政處罰權。集中行使的行政處罰權詳細目錄清單由溧陽市人民政府向社會公布。

從組織法的角度看，上述三個政府文件都涉及行政組織之間的縱向關系，在憲法、國務院組織法、地方人大與地方政府組織法、行政處罰法等法律法規規章對行政機關充分授權下，圍繞行政處罰權如何有效運行，行政機關主導著行政機構的設置、編制、行政職權等組織要素的配置。行政工作實踐中，行政機關通過大量的政府規范性文件對行政組織進行授權。

有學者概括我國行政組織法的授權制度為三級授權制度［11］（P101）：第一級授權，是通過憲法、組織法和立法法對行政組織職權進行設定。此時的授權主體是全國人大及其常委會，被授權主體主要是各級人民政府以及部分行政機構（如審計部門）。第二級授權，是通過法律、法規和規章對行政組織職權的設定。授權主體是權力機關和有立法權的行政機關，被授權主體主要是行政機構。第三級授權，即政府規范性文件對行政組織職權的設定。授權主體主要是各級人民政府，被授權主體主要是其所隸屬的行政機構。通過不斷向下授權，職權不斷具體化、更具有可操作性。

例如，根據《國務院組織法》第11條規定：“國務院可以根據工作需要和精簡的原則，設立若干直屬機構主管各項專門業務，設立若干辦事機構協助總理辦理專門事項?！薄兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第55條規定：“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?！敝皇堑胤秸枰男袌笳埮鷾实某绦?。由此可見，無論是國務院設立直屬機關、還是地方各級政府設立工作部門，都屬于國務院和地方各級政府的職權范疇。具體到本文所討論的對象而言，“徐惠芬案”中常州市昆侖街道辦事處具有相對集中行政處罰權，“姚玲珠案”中渭南市臨渭區杜橋街道辦事處具有列舉的行政處罰權，“北京海晟睿餐飲管理有限公司案”以及廣東“江娣案”，等等，政府通過規范性文件對行政處罰權在行政機關之間進行再分配。

這種職權分配體現了行政機關間的縱向等級命令關系。在法律設定了行政職權后，上級機關可以基于這種等級命令關系來確定下級機關行使該法定職權及其裁量權范圍。［12］例如，《城鄉規劃法》第11條規定：“國務院城鄉規劃主管部門負責全國的城鄉規劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作?！睂嵺`中，“城鄉規劃主管部門”可以是城管執法局，也可以是規劃局、住房和建設局。

四、街道辦事處實施行政處罰的司法審查的路徑展望

根據《行政處罰法》第18條第2款、第24條第1款的規定，省級政府可以決定特定行政機關行使行政處罰權、省級政府決定可以酌情將縣級行政處罰權下移到鄉鎮和街道辦事處，這非常典型地體現了省級政府-縣級政府-鄉鎮街道辦事處縱向組織法關系。因此，《行政處罰法》修訂前有關街道辦事處行政處罰權的判決背后的法理，為修訂后的司法判決提供了理論基礎。

（一）地方政府規范性文件是街道辦事處獲得授權的主要方式

《行政處罰法》第24條第1款“省、自治區、直轄市”的“決定”包括兩個層次的授權：一是法律直接授權給省級人大或者人民政府，二是省級人大或省級政府可以根據實際情況來決定是否將某些行政處罰權下放到鄉鎮、街道辦事處，這是法律的間接授權?！皼Q定”既可以是省級人大的地方性法規，也可以是省級人民政府的規章、“三定”、政府規范性文件抑或者行政命令，法律并沒有明確指向。

目前授權性方式多為地方政府規范性文件?！耙巹t制定被視為現代官僚社會的一個基本特征，政府過程已為與規則有關的名詞來定義:規則制定、規則適用、規則決定（裁決）和裁量?！保?3］（P152）規范性文件具有形式意義上的法律所不具有的效率性、靈活性，作為政府的一項工作，規則制定在速度、特殊性、質量和合法性方面具備其他政府工作無法企及的潛力。［14］（P2）在日益復雜的現代社會，政府通過制定規范性文件來進行管理已經成為現代政府的一項最重要的職能。規范性文件是我國行政規范的重要組成部分，在行政管理中發揮著非常重要的作用。

地方政府規范性文件具有靈活性、高效性、審慎性和一定的法律功效。相對于政府規章，政府規范性文件更具靈活性、效率性。根據《立法法》第82條，省級、設區的市政府具有制定規章的權力，但規章是立法的一種，其立改廢的周期更長，規則內容更具有一般性和穩定性。作為嚴格形式法治范疇的規章，無法很好地適應《立法法》第24條中的“根據當地實際情況”“基層管理迫切需要的”“有效承接的”這些需要特別判斷、行政裁量的行政處罰事項范圍。相對于“三定”來說，省級政府規范性文件更有利于保護行政相對人的權益?！叭ā?，即定職責、定機構、定編制的簡稱，調整或界定部門職責、設立部門內設機構、配置編制職數等，是我國內部行政的重要內容。［15］因其屬于內部行政，不能成為司法審查的對象，不利于行政相對人的權益保障。政府規范性文件指向明確具體，它不僅可以明確每個行政機構和工作人員的任務，而且會對行政相對人的權利義務產生實質性影響，發揮著與法律法規規章幾乎相同的功效。

（二）政府規范性文件附帶性審查的路徑

按照行政法治的基本原理，對于當事人沒有提出附帶審查申請的行政處罰案件，法院應以行政委托來界定街道辦事處在執法中的地位，按照形式法治原則依法判決，以有利于行政相對人利益保護和行政責任的承擔。此時，法院可以根據《行政處罰法》第18條第2款、第24條的組織法構造以及相應單行法的條款，審慎地判斷街道辦事處的行政處罰權的合法性來源，但無權主動對政府規范性文件進行合法性審查。

當事人對政府規范性文件提起附帶審查的2○1，法院應從審查范圍和審查強度兩個層面進行審查。在審查范圍方面，應圍繞該規范性文件與法律法規的規定是否存在沖突，制定主體、制定目的、制定過程是否符合規范，是否存在明顯違法等情形進行審查。根據《行政處罰法》第24條，省級政府獲得法律直接授權后可酌情再次授權給鄉鎮和街道辦事處。法院審查的重點是省級政府的再授權是否符合法律直接授權的目的和要求。本次修訂目的就是解決“看得見的管不著”和“管得著的看不見”這一法律規定與執法實踐中的矛盾?？紤]到街道辦事處在專業人員、專門知識和專業技能，以及執法設備和技術條件配備等方面的差異，本次修訂對于省級人民政府的二次授權附加了“根據當地實際情況”，“基層管理迫切需要的”“能夠有效承接的”等考量因素。法院在審查規范性文件時，除了判斷街道辦事處的行為事項是否屬于授權的權力清單范圍外，更需要判斷街道辦事處是否具有執法能力、責任的承擔能力，在充分掌握信息后，作出審慎的審查結論。

經司法審查規范性文件不合法的，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第149條，法院可以向規范性文件的制定機關提出司法建議。在各地差異化的行政執法條件和環境下，通過司法建議，可以促進人民政府及時糾正錯誤，提升規范性文件的質量，實現司法與行政的良性互動。

在審查強度方面，應將規范性文件的類型予以靈活區分。從功能來看，行政規范性文件可以大致分為組織性的行政規則、解釋性的行政規則、裁量性的行政規則和補充性的行政規則。［16］(P132-136)對這四種類型的規則，司法審查的強度應由強尊重到一般性尊重，再到弱尊重。［4］

有關行政處罰權下移到鄉鎮、街道辦事處的規范性文件，其中屬于組織性規則的，即關于行政機關內部機構的設置、行政職權的分配、程序流程等一般性規定，人民法院在司法審查中一般應當對其給予較強的尊重。對于解釋性規則，根據效力不同可以分為一般性解釋和具體應用性解釋。省級政府有關綜合行政執法和鄉鎮街道行政處罰權行使的規范性文件，其中的解釋規則應是具體應用性解釋，法院對其審查，應與對裁量規則一樣，需要進行合法性、合理性和適當性審查。對于規范性文件中的補充性規則，法院在審査時應給予較弱的尊重，即需要行政主體對于補充事項進行充分的理由說明。通過這種區分審查，既能避免同案不同判，防范司法恣意；又能為行政機關的行政行為提供司法監督，督促機關依法行政；更能確保司法判決回應社會和法律發展的需要，實現對行政相對人權益的保障。

五、結語

“現代國家的決策力與行動力系依其組織法之結構而定。行政活動乃組織意義上的國家與社會力的交會，而此行政活動系在各種組織之中以及通過各種組織發生。由于組織法將給付過程及參與機會機構化，因此，組織法在行政法體系中占有中心地位?！保?7］(P225)在行政組織的縱向關系中，越是位階低的行政組織，其職權的來源越是更多地依靠政策和規范性文件。行政任務的這種特性，迫使現代行政法將控制的節點由行政過程的“下游”位移到“上中游”，以此將政策、政治和法律都作為自己的考察變量。［16］(P95)

法院行政審判的基本職能是通過公正及時地審理，解決行政爭議、保護合法權益、監督依法行政?！缎姓幜P法》修訂后，“規范性文件”將是省級人民政府二次授權中使用最多的決定形式。在以街道辦事處為行政處罰被告的案件中，法院可以依據組織法進行法治原則審理；對于當事人啟動了規范性文件附帶審查的，法院應對其進行“合法有效”的審查。由此，構造法院與政府“建立工作銜接機制，推動行政監督與司法監督形成合力，及時發現并糾正違法文件”，實現司法作為“法治政府建設監督者與促進者的雙重角色?！保?8］唯有如此，街道辦事處才能夠合法有效地行使行政處罰權，行政執法體制改革才能夠實現社會治理的效能。

注釋:

①參見《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）。

②參見江蘇省常州市中級人民法院(2020)蘇04行終238號。

③參見北京市昌平區（縣）人民法院(2020)京0114行初55號。

④本案原告/上訴人江娣涉案房屋涉嫌占用農用地建設房屋并硬底化問題，2019年6月5日，廣州市規劃與國土資源管理局作出穗荔規劃資源罰〔2019〕4號《行政處罰決定書》。一審中，廣州鐵路運輸法院根據《廣東省人民政府關于農村村民非法占用土地建住宅行政執法權的公告》中將被告廣州市規劃與國土資源管理局變更為茶滘街道辦事處；二審中，廣州鐵路中級法院增加了變更的法律依據，即《土地管理法》(2004年修正)第77條第一款，確認了一審變更被告。參見廣州鐵路運輸中級法院(2021)粵71行終106號。

⑤參見陜西省渭南市中級人民法院(2018)陜05行終52號。

⑥參見湖南省湘潭市雨湖區人民法院(2017)湘0302行再1號之一。

⑦“黃炳洪案”中，一審法院認為，根據《城鄉規劃法》第68條、修訂前的《行政處罰法》第16條、第18條的規定，如有城鄉規劃部門委托或經人民政府授權，本案通泰街道辦事處才具有作出本案通知書的職權。二審法院認同了一審法院的觀點。參見湖南省長沙市中級人民法院(2020)湘01行終486號。

⑧參見最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）。

⑨參見最高人民法院《關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》（法釋〔2009〕14號）。

⑩國務院辦公廳轉發中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見》提出：“重點在城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理以及其他適合綜合行政執法的領域，合并組建綜合行政執法機構?！?/p>

?參見《市政府關于溧陽市在社渚鎮、昆侖街道開展相對集中行政處罰權工作的批復》（常政復〔2017〕47號）。

?四川省成都市中級人民法院在“成都金牌天使醫療科技有限責任公司訴四川省成都市科學技術局科技項目資助行政許可案”二審行政裁定書中闡明：原告提起規范性文件的審查需符合“附帶性”的原則：審查對象的附帶性、審查模式的附帶性、審查結果的附帶性。參見“最高人民法院發布9起行政訴訟附帶審查規范性文件典型案例之八：成都金牌天使醫療科技有限責任公司訴四川省成都市科學技術局科技項目資助行政許可案”，［法寶引證碼］CLI.C.63676107。