提高脫貧質量的理論、政策與測算框架

羅連發 吳成強 劉沛瑤

摘?要：2020年我國按現有貧困線標準實現了消除絕對貧困的目標，扶貧工作的重點轉向提升脫貧質量。要落實提升脫貧質量的政策目標，亟需新的理論構建與可操作性的測算框架。本文結合動態貧困理論、可行能力理論、多維貧困理論，對中央提出的脫貧質量政策進行解析?；诖?，提出脫貧質量在宏觀層面應主要關注地區發展的可持續性、在微觀層面關注個人發展的可行能力?；谶@一理論，本文嘗試性地提出了一個脫貧質量的測算框架，對此前832個國定貧困縣的脫貧質量進行評價。本文的邊際貢獻在于首次對脫貧質量的政策內涵進行了理論探討和評估框架設計，從而對未來進一步鞏固脫貧成果提高脫貧質量的政策設計提供一定啟示。

關鍵詞：脫貧質量;政策分析;測算框架

一、問題提出

2020年11月，我國最后9個深度貧困縣宣布退出貧困縣序列，標志著國務院扶貧辦確定的全國832個貧困縣全部脫貧摘帽，《中國農村扶貧開發綱要》（2011-2020年）及《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中設定的全國脫貧攻堅目標任務已經完成，也意味著我國在歷史上首次整體消除了絕對貧困。然而，絕對貧困的消除并不意味著扶貧工作的結束，我國仍面臨著進一步鞏固脫貧成果，提升脫貧質量的新任務。當前我國貧困地區的發展水平與整體小康目標差距較大，特別是在擺脫絕對貧困以后，進一步促進發展的任務十分艱巨，部分剛剛脫貧的家庭仍有重新返貧的風險。據有關數據估計，在2009年，我國3597萬貧困人口有62.3%屬于返貧人口范小建：《2001 年以來中國減貧趨勢呈現出明顯馬鞍形》，在減貧與發展高層論壇上的主旨發言，2010年10月17日。 ;即便在2020年，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風險李紀恒：《筑牢脫貧攻堅兜底保障的堅固防線》，人民日報，2020年3月27日。 。

2015年《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出：“評價精準扶貧成效，既要看減貧數量，更要看脫貧質量”，“切實提高扶貧成果可持續性，增強貧困人口自我發展能力”。習近平總書記2017年在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調“脫貧計劃不能脫離實際隨意提前，扶貧標準不能隨意降低，決不能搞數字脫貧、虛假脫貧”，再次強調脫貧質量的重要性。2019年8月15日，在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上，習近平總書記指出“脫貧必須是高質量脫貧，即實實在在、沒有水分、經得起考核檢驗的脫貧，脫貧成果能夠鞏固、脫貧群眾收入比較穩定、返貧風險低”，“要多管齊下提高脫貧質量，鞏固脫貧成果。要嚴把貧困退出關，嚴格執行退出的標準和程序，確保脫真貧、真脫貧”，“探索建立穩定脫貧長效機制，讓脫貧具有可持續的內生動力”?；谥醒雽τ诿撠氋|量的相關表述，我們認為其政策內涵主要包括兩個方面：一是脫貧的真實性，要求提高貧困狀態的識別精準度，防止出現“數字脫貧”和“假脫貧”;二是脫貧狀態的可持續性，即貧困主體和貧困地區具有發展的內生動力和能力。

脫貧質量不僅是一個全新的政策議題，同時也是一個新的理論問題，現有扶貧理論與政策的研究鮮有系統論述脫貧質量問題以及測算框架。本文基于中央提出的脫貧質量政策的回顧，結合相關貧困理論，對脫貧質量進行理論解讀，嘗試提出脫貧質量提升的理論機制與路徑，并進而構建脫貧質量的測算框架，以期為未來提升脫貧質量的政策設計提供參考。

本文余下內容包括：第二部分，對現有文獻中關于脫貧質量的研究進行綜述，并分析已經取得的成果及存在的問題;第三部分，在系統地回顧貧困主體發展理論的基礎上，對提高脫貧質量的機制進行理論分析;第四部分，回顧我國政府在提升脫貧質量方面的宏觀和微觀政策實踐;第五部分，脫貧質量的測算框架指標設計，基于第三部分的理論研究，嘗試提出初步的脫貧質量測算框架，并基于可得的數據指標，進行初步的評價;第六部分為結論與啟示。

二、提升脫貧質量的相關文獻綜述

本部分在梳理我國脫貧質量政策的基礎上，對現有與脫貧質量相關的文獻進行回顧與評論?；谡叩幕仡櫯c梳理，我們認為脫貧質量的政策內涵主要包括兩個方面：一是脫貧真實性;二是脫貧可持續性。脫貧真實性涉及到對于貧困狀態的精準識別問題，主要包括貧困線標準設定、數據誤差及扶貧資源匹配等方面。脫貧狀態的可持續性，主要是指貧困主體具有發展的自生能力，擺脫貧困陷阱?，F階段的脫貧可持續性存在著外部“輸血”扶貧與內生脫貧能力失衡的問題。關于脫貧質量測度與評價的研究主要包含脫貧質量內涵的界定以及測度脫貧質量的指標體系研究。

（一）關于脫貧真實性的研究

脫貧真實性首先需要討論的是貧困標準問題。關于貧困線標準的設定，已有較多的研究，長期以來貧困線測度標準保持不變，相較于其他國家存在著過低的問題，并且增幅也不及經濟發展的速度，使得貧困人口持續減少僅僅成為一種“表象”。對此，一些學者提出應當對國家貧困線作出適當的調整，以更好地識別貧困人口，提高脫貧質量。孫久文與夏添（2019）建議2021-2025以農村居民中位數收入的40%作為相對貧困線，之后每五年提升5%，到2035年以后逐步趨向60%，向高收入國家接軌，更好地識別貧困主體。陳宗勝等（2013）認為可以用上一年度農村居民的平均收入乘以均值系數作為下一年農村“相對貧困線”，并以0.4～0.5的均值數作為衡量“相對貧困”的標準。

據研究，已統計的脫貧數據存在誤差，這使得實際脫貧過程中部分貧困地區的脫貧真實性存疑，脫貧質量低下。影響數據真實性的誤差主要來源于兩個方面，分別是主觀和客觀方面。主觀上，地方政府官員存在貪腐、扶貧數字造假、材料補造等機會主義行為（雷玉瓊等，2019），以及扶貧過程中形式主義盛行，部分官員從個人政績出發而非從貧困群眾切身利益出發，制造了大量“面子工程”，并未能夠真正為貧困群眾創造福祉（陳輝等，2019）?？陀^上，數據指標難以真實地反映脫貧情況，因為量化的脫貧標準與質性的脫貧質量之間存在考核偏差問題，單純套用脫貧標準來評價扶貧成效，很容易導致數字脫貧、虛假脫貧等脫貧考核不嚴現象（劉萬振，2018）。劉成良（2019）認為地方政府一開始對國家扶貧理念認知存在偏差，或基于自利性動機策略性推高了貧困發生率，以至于后來陷入“指標困局”，很難實事求是識別貧困戶，只能在既有的不太合理的指標約束下進行精準識別，從而難以達到精準，所統計的數據指標也難以反映實際情況。

影響脫貧數據真實性的因素還有扶貧資源的錯誤配置。扶貧資源錯配使得扶貧過程中存在“精英俘獲”的現象，部分真正貧困的主體難以得到幫助。關于這方面也有較多的研究，主要體現在以下三個方面：第一，扶貧項目錯誤地配置到相對更有財政實力的地區和個人，即“扶強不扶弱、扶富不扶貧”的目標錯位。何毅等（2019）研究了產業扶貧領域內存在的精英俘獲現象，認為產業扶貧項目在政策設計和執行層面存在悖論，政策設計的出發點是惠及更多貧困戶，政策執行的重點是效率與收益，由于產業開發本身有成本和風險，很多貧困村和貧困戶不敢冒險，所以很容易出現產業扶貧項目被富裕村和富裕戶俘獲的資源錯配現象;第二，扶貧資金錯誤地偏離真正的窮人。以農村低保為例，低保瞄準是實現扶貧資源精準投放的前提，何欣等（2019）使用2013年和2015年中國家庭金融調查數據估算了中國農村的低保瞄準效率，發現農村地區低保救助資源不足、瞄準偏誤較大、存在明顯的精英俘獲現象。第三，扶貧措施的“簡單化”與農戶發展需求“多元化”之間的錯位。在基層實踐中，脫貧措施同質化現象嚴重，左停等（2017）認為應基于貧困地區或貧困戶的需求導向，提高扶貧措施供給內容的多樣化和扶貧措施供給形式的多元化，從而提高扶貧的精準性。

（二） 關于脫貧狀態可持續性的研究

目前脫貧狀態可持續性低，脫貧質量不高的重要原因有貧困者主體地位被政府錯代導致內生發展動力不足、政府強調經濟增長速度而忽視培養貧困主體自我發展能力等（張立偉等，2019）。姚樹潔等（2019）從信息不對稱的視角出發，從理論和經驗兩個層面論證了深度貧困地區貧困戶內生動力在扶貧開發中的關鍵作用，研究發現由于信息不對稱，貧困戶會產生機會主義行為，專注于貧困戶身份的認定，不利于精準脫貧的可持續性;“短、平、快”的扶貧機制容易使貧困戶產生依賴，失去內生動力，脫貧質量較低;一些國家級扶貧開發重點縣長期受益于財政專項資金支持，更應迫切關注貧困戶的“扶志”需求。

吳曉?。?010）提出要構建“主體—供體—載體”三位一體、三體均衡的扶貧模式，主體的可持續就是指自我積累和發展能力的提高，供體的可持續是指扶貧資源可持續供應與利用，載體的可持續是指自然生態環境的可持續循環，這樣才能實現農村扶貧開發的可持續發展，進而遏制脫貧人口返貧，提高脫貧質量。

部分學者也通過構建指標體系對脫貧狀態的可持續性進行了測度。實證研究中，學者們大多以可持續生計方法（Sustainable Livelihoods Approach，簡稱“SLA”）為框架來構建綜合指數，對脫貧成果的可持續性進行評價，這一框架主要以生計資本為基礎。生計資本主要分為人力資本、自然資本、物質資本、金融資本和社會資本5 種類型。之后許多學者都通過這5種資本類型選取不同指標對脫貧可持續性進行測度（夏艷玲等，2019）。孫晗霖、劉新智與張鵬瑤（2019）在這5種資本類型的基礎上，加入后代教育，構建了貧困地區可持續生計評價體系，并對不同地區的脫貧可持續性進行測度，發現甘肅、山西貧困地區精準脫貧戶生計可持續性較強，四川、湖南和貴州地區的精準脫貧戶生計可持續性較弱，且金融資本、人力資本、自然資本對于提升脫貧可持續性的作用最大。

另有學者研究了具體扶貧政策對于脫貧可持續性的影響，具有正向影響的政策有易地扶貧搬遷政策、產業扶貧項目、教育扶貧政策等。易地扶貧搬遷后已搬遷移民的生計資本整體水平提高，更能夠穩定脫貧，不易返貧，有效地提高了脫貧質量（夏艷玲，2019）。農戶參與產業扶貧項目能有效緩解貧困脆弱性，賦予內生動力，實現穩定脫貧（譚永風、陸遷與郎亮明，2020）。文化和人力資本的匱乏容易導致貧困家庭后續發展乏力而無法脫貧或返貧。蒙澤察等（2020）研究發現家庭成員受教育水平促進家庭經濟發展的正效益顯著，因此應將教育扶貧與經濟扶貧相結合，注重發展農村教育，提升人力資本水平，這在擺脫貧困上的作用是基礎性和長效性的。

（三） 關于脫貧質量的研究

目前學界關于脫貧質量測度與評價的研究主要包含脫貧質量內涵的界定以及測度脫貧質量的指標體系研究。學者們對于脫貧質量的內涵理解主要包含多維脫貧、形成內生動力穩定可持續脫貧、真實脫貧等幾個方面。鄭長德（2018）結合“質量”即滿足要求的內涵，提出脫貧質量就是滿足脫貧的要求擺脫貧困，而擺脫貧困應是多個維度各項指標穩定持續地超過貧困線，其對“持續”的理解不僅僅是這一代人不再返貧，還包括阻斷貧困的代際傳遞，因此脫貧質量這一概念具有綜合性、動態性、階梯性和區域性的特點。王漢杰、溫濤與韓佳麗（2020）從農戶的需求層面出發，將脫貧質量定義為滿足農戶脫離貧困狀態的需求，并將脫貧質量劃分為生活質量、發展質量、公共服務質量三個維度，生活質量維度反映了滿足基本生活條件的物質需求，即脫貧質量首先要求擺脫物質層面的貧困狀態;發展質量維度反映了農戶的自我發展能力需求，即可“自我造血”能力的需求，也就是說，脫貧質量還要求賦予貧困人口內生動力，使其可持續脫貧，有能力自己創造更好的生活;公共服務質量維度反映了農戶對社會權利的需求，如醫療保障、養老保障等，這使得農戶能夠有效應對疾病、危害等外部風險，也就是說，脫貧質量還要求降低貧困人口未來生活的不確定性，保障其社會權利。檀學文與白描（2021）綜合習近平總書記重要論述和國內外實踐，將脫貧質量定義為真實脫貧和可持續脫貧兩步走成果，而實現可持續脫貧所需要的條件，除去大多數學者所提到的內生發展能力，他們還強調了穩定充分的經濟社會發展條件和輔助性支持政策所發揮的重要作用。

關于測度脫貧質量的指標體系研究，不同學者觀察維度不同，所選指標也不盡相同，但主要包含收入、教育、公共服務、社會保障、環境等幾個維度。鄭長德（2018）在對中央及地方脫貧政策中關于脫貧的評價標準進行解析的基礎上，分別提出了貧困戶、貧困村、貧困縣三個層級的脫貧質量維度，貧困戶的脫貧質量維度包括年人均純收入、吃、穿、義務教育、基本醫療、住房安全;貧困村的脫貧質量維度包括貧困發生率、村內基礎設施、基本公共服務、產業發展、集體經濟收入等;貧困縣的脫貧質量維度包括貧困發生率。王漢杰、溫濤與韓佳麗（2020）主要關注微觀個體，從農戶的生活質量、發展質量、公共服務質量三個維度構建了深度貧困地區農戶脫貧質量評價指標體系，生活質量維度主要包括飲用水、電、做飯燃料、衛生設施、耐用品5個指標;發展質量維度包括健康狀況、勞動力教育、兒童教育、政治參與4個指標;公共服務質量維度包括醫療保障、養老保障、醫療服務3個指標。斯麗娟與王超群（2020）則基于區域高質量發展理論，在縣域發展的背景下，從經濟、社會和環境三個宏觀維度構建了區域扶貧質量測度指標體系，經濟維度包括人均GDP、農民人均純收入、人均公共財政預算收入3個指標;社會維度包括農村人均用電量、教育支出占總公共預算支出的比重、每千人醫療機構床位數、城鎮化率、人均全社會固定資產投資5個指標;環境維度包括年平均降水量、15°以上坡度面積占比2個指標。

（四） 對現有文獻的評論

通過對脫貧質量相關文獻進行梳理發現：第一，對于脫貧質量的內涵研究與中央強調的政策重點結合度不夠，大多數學者關注到了可持續性對于脫貧質量的影響，而對于脫貧數據真實性對脫貧質量的影響提及較少。而且對于脫貧質量的概念大多只是給出寬泛的解釋，缺乏理論層面的分析與解釋框架。第二，很多文獻主要關注于評價脫貧質量，且要么只對宏觀層面某個地區的脫貧質量進行測度與評價，要么只關注微觀層面農戶的脫貧質量，沒有將宏觀與微觀相結合來考察全國或某個地區的脫貧質量，同時也缺乏對于提升脫貧質量動力機制的研究。本文的主要創新點在于：基于對中央提出的脫貧質量政策的回顧，結合貧困主體發展理論，對脫貧質量進行理論解讀，并嘗試從宏微觀兩方面提出脫貧質量提升的理論機制與路徑，進而構建脫貧質量的測算框架。

三、提升脫貧質量的理論機制：基于貧困理論的分析

貧困的研究維度主要分為貧困地區和貧困人口，因此提升脫貧質量也應立足于貧困地區和貧困人口的發展。在理論上，宏觀層面貧困地區的脫貧以地區培育發展的要素和形成可持續發展機制為主要內容。微觀層面貧困人口的脫貧則以培育貧困人口的內生動力和發展能力為主要內容。本部分將基于代表性的貧困理論來介紹脫貧質量的理論內涵及其提升機制。

（一） 脫貧質量的內涵界定

脫貧質量主要是指脫貧數據具有真實性和脫貧狀態的可持續性。脫貧的真實性在理論上主要指貧困人口和貧困狀態的精準識別，具體包括三個方面的內容：一是貧困線標準設定，二是數據誤差，三是扶貧資源匹配。關于貧困線設定，不管是從絕對貧困標準出發，將食物和非食物的基本需要折算為貨幣作為貧困線;還是從相對貧困標準出發，將居民收入的一定比例作為貧困線，脫貧的真實性要求貧困線的設定與當前扶貧階段的目標相結合，其調整也要與經濟發展保持同步。對于數據的真實性，在主觀上，各級政府要以貧困人口切身利益為出發點，杜絕扶貧資金貪腐、脫貧數據造假等問題;在客觀上，要完善脫貧質量評價體系，從經濟效益、社會效益、生態效益等多維度考察脫貧質量，同時注重貧困人口對于脫貧滿意度等主觀性指標。對于扶貧資源匹配，脫貧的真實性要破解“精英俘獲”現象，扶貧政策和扶貧資金應落實到真實貧困人口和貧困項目上，保證扶貧資源的精準匹配。

脫貧狀態的可持續性，主要是指貧困主體具備發展的自生能力和內生動力，擺脫貧困陷阱，能夠穩定處于脫貧狀態，并具備一定的抵御風險能力。宏觀層面，脫貧狀態的可持續性要求貧困地區能夠擺脫因資本短缺、制度失靈和環境退化等原因導致的貧困陷阱，并實現經濟的可持續增長;微觀層面，脫貧狀態的可持續性一方面需要貧困主體跳出因資產不足和營養攝入不足等導致的貧困陷阱;另一方面要求貧困主體具有自我發展的可行能力，即利用其擁有的資源來實現自己的生活目標的能力，這里的資源指有足夠的食物、參與社區活動、擁有自尊等（Sen，1999）。

（二） 提升脫貧質量的宏觀機制

所謂提升脫貧質量的宏觀機制，是指讓一個陷于貧困陷阱的地區，具備擺脫貧困陷阱并獲得可持續發展能力的機制。當主體長期處于貧困落后的狀態而無法擺脫、陷入難以自拔的惡性循環時，經濟學家將這種狀態稱為貧困陷阱。宏觀視角下貧困陷阱的生成原因包括資本匱乏、制度失靈和生態環境惡化等。納克斯（Nurkse）在《不發達國家的資本形成》（1953）中提出貧困惡性循環理論，他認為，資本短缺是貧窮國家長期陷于貧困的關鍵因素。資本短缺包含供給和需求兩方面，貧窮國家較低的人均收入水平導致投資的資本供給（儲蓄）和產品需求（消費）都不足，這就限制了資本形成，使貧窮國家長期陷于貧困之中。要打破這種貧困惡性循環，必須進行大規模、全面的投資，實施全面增長的投資計劃（Nelson，1956）。尼爾森的低水平均衡陷阱理論認為發展中國家收入水平僅能維持最低生活水平的需要，由此引發的高死亡率會導致人口增長放緩，同時收入水平不足會拉低居民儲蓄。若通過增加居民收入提高儲蓄和資本投資，又會使人口快速增長，從而將居民收入水平拉回先前較低的水平。由此可見，進行大規模的資本投資，使投資和產出的增長超過人口的增長，才能沖出“陷阱”，實現居民收入的大幅提升和經濟增長。地區貧困陷阱的另一代表性理論是循環累積因果理論，由繆爾達爾于1957年率先提出。該理論認為，社會經濟各種要素會在社會動態發展過程中循環累積，形成因果關系。其中一種要素的變化會導致另一個要素的變化，后者變化又強化前者的變化，從而形成循環累積的發展趨勢。例如區域間的不平衡會因為市場力量的作用而趨向于強化而非減少，若某一地區因初始優勢獲得超前發展，這種優勢會一直存在，促使該地區不斷超前發展。以上三種理論都認為資本短缺和投資不足是造成貧困陷阱產生的根本原因，他們認為：“貧困的根源在于經濟增長停滯和人均收入低下，而經濟增長停滯和人均收入低下的根源又在于資本匱乏和投資不足”（譚崇臺，2008）。

地區陷于貧困的另一機制是制度失靈，制度失靈包含市場失靈和政府失靈，市場失靈指市場機制無法最優化配置社會資源，導致資源錯配。政府失靈是指對于個人而言合理的資源使用成本，對整個社會卻是不合理的，有時甚至會損害到收入、價格和金融等。而有效的制度設計可以明顯地降低交易成本和不確定性，從而促進經濟的發展;然而無效制度對經濟則有長期負面影響，因為無效制度也存在路徑依賴，促使貧困持續產生貧困陷阱（羅蘭，2013）。對許多中等收入經濟體而言，制度對于跨越“中等收入陷阱”也極為重要（張德榮，2013）。中等收入陷阱這一問題是由Garret提出，中等收入國家由于工資上漲而無法與低收入國家低廉的勞動力成本相競爭，又因創新能力不足無法與處于技術前沿的高收入國家競爭，從而喪失了比較優勢，長期停留在中等收入水平無法跨越，這種“僵滯”的發展狀態被稱為“中等收入陷阱”（Garret，2004）。而“中等收入陷阱”的形成有著多方面的原因，其中就包括市場發育不良、政府干預導致資源難以按稀缺性進行合理化配置，使得產業結構可能存在問題，還有較高的制度性交易成本。所以，制度因素對于跨越中等收入陷阱、培育貧困地區內生發展動力也至關重要，形成制度的有效供給，提高市場化水平，改善資源的配置狀況，依據地區比較優勢發展產業，有助于貧困地區經濟增長，人均收入提高，擺脫貧困陷阱。

生態貧困陷阱也是導致地區陷于貧困的重要原因。貧困是造成環境退化的重要原因，因為貧困人口相對而言更加依賴自然資源，并且越是貧困的地區，其發展越依賴自然資源和環境。而同時貧困人口為提高家庭收入水平，傾向于通過提升生育來增加勞動力供給，增加的人口只能通過強化使用有限的自然資源來補充生存所需，尤其是在一些生態脆弱區，亂砍森林和過度放牧，都加速了環境退化，并進一步地破壞了發展的基礎條件加劇貧困，從而形成生態貧困陷阱（張培剛、張建華，2009）。生態貧困可以按其貧困產生原因分為自然型生態貧困、工業型生態貧困和制度型生態貧困，自然型生態貧困就是指由于地理位置不適宜或者氣候條件較差，使得該地區缺乏發展經濟所需要的一些要素，從而導致貧困;工業型生態貧困是指由于一些工業污染物大量排放導致空氣質量變差，以及大量消耗自然資源使得地區發展動力不足而導致的生態貧困;制度型生態貧困是指由于生態體制機制不健全、生態產品和公共服務供給不健全、不公平所引起的生態貧困?；诖?，異地扶貧搬遷、改善貧困地區生態環境狀況、增加環境基本公共服務供給等有助于改善地區人均收入狀況，擺脫貧困陷阱。

綜上，在宏觀層面提升脫貧質量就是要讓貧困地區具備擺脫貧困陷阱實現更高水平均衡的條件。根據不同類型的貧困陷阱采取相應的對策，具體來說，一是進行持續的資本積累，加快結構轉型;二是制定有效的制度，減少制度性交易成本，創造有利于促進交易的市場化環境;三是注重生態保護，提升環境質量和環境基本公共服務供給。

（三） 提升脫貧質量的微觀機制

所謂提升脫貧質量的微觀機制，是指幫助貧困人口擺脫貧困陷阱，并具備內生動力和發展能力的機制。一些學者從微觀層面探討貧困陷阱形成的原因，其中具有代表性的理論有資產貧困陷阱理論、營養貧困陷阱理論、行為貧困陷阱理論、地理貧困陷阱理論等。

關于資產貧困理論，物質資產的匱乏會導致貧困，同時人力資產素質也是導致貧困的重要原因，改善窮人福利的決定性要素是人口質量的改進和知識的增進（Schultz，1961）。資產建設理論認為資產能夠產生更為長遠的行為取向，所以刺激資產積累的福利政策將會比收入補貼更能達到減貧效果（Sheroden，1991）。同時技術水平與產出水平之間的關系也與初始資產水平有一定的聯系，低水平技術和高水平技術的邊際收益均遞減，只有達到一定的資產水平時，高水平技術的產出才會超過低水平技術，因此決定不同均衡水平的關鍵在于個體的初始資產水平，為避免陷入這種陷阱，就要保障貧困主體維持一定的資產水平（Carter and Barrett，2006）。所以要提高脫貧質量，需要關注個體的資產水平，除去提高貧困戶的物質資產水平，也應注意通過教育、職業培訓等方式提升人力資產水平，使貧困人口能夠擺脫資產貧困陷阱，培育內生發展動力，形成可持續脫貧能力。

營養貧困陷阱理論認為貧困個體因為營養攝入不足而難以從事生產率更高的勞動，這會導致其無法獲得足夠的收入來購買食物攝入足夠的營養，進而形成了“低收入-低營養攝入-低生產率-低收入”自我加強的營養貧困陷阱（Dasgupta et al.，1986）。盡管目前隨著經濟的發展，絕大部分人們都能夠保證身體所需的基本營養?；蛟S基于營養的貧困陷阱對于成人并不適用，但對于未出生的嬰兒和幼兒卻非常重要。若在孩子成長的早期階段缺少良好的營養投資，會導致孩子未來收入的永久性下降，父母收入與孩子收入之間向低水平收斂;若能夠使貧困人口對孩子發育的早期階段進行營養投資，就能夠提升孩子未來的收入水平（Banerjee and Duflo，2019）?；诖?，要擺脫營養貧困陷阱，應當關注嬰幼兒時期的營養攝入狀況，注重培育貧困人口內生發展能力，提高勞動生產率水平，幫助其獲得更高水平的收入，增加營養攝入。

行為貧困陷阱是指個體在進行資源配置時，由于短視而忽略對未來的投資，從而使貧困狀況得以不斷強化。在消費行為上，窮人會將收入更多地用于“誘惑性消費”（如煙、酒等），從而缺乏更高回報的生產性投資（Banerjee et al.，2010）;而在“精力配置”上，由于貧困，發展中國家的貧困人口會用更多的時間思考每天的生計，而不是考慮生計以外的發展問題，如投資（Shah et al.，2012）。在行為貧困陷阱的行成中，心理因素也起著很重要的作用，人窮會導致志短，志短又會使得貧困者選擇付出更少的努力，從而導致貧困持續，最終陷入貧困陷阱（Dalton et al.，2014）。由于進行一些投資活動，能夠為貧困人口帶來回報率更高的收入從而幫助擺脫貧困，所以通過提高貧困人口的受教育水平，“扶智”的同時“扶志”，改變貧困人口的“短視”，有助于幫助其形成內生發展動力，擺脫行為貧困陷阱，提高脫貧質量。

地理貧困陷阱是指，由于外在的地理條件限制，個體的生產技術選擇受到約束，其生產活動很難產生足夠的回報來改善生活，從而使消費處于較低的水平。很多貧困農村地區由于地理區位因素，缺乏足夠的“地理資本”，如道路稀缺，這會導致這些地區的農戶投資產出效率要顯著低于其他地區，從而陷于貧困陷阱（Jalan et al.，2012）?；诖?，改善貧困地區的基礎設施水平，如道路交通設施等，有助于緩解貧困個體所受到的技術選擇約束，幫助其從更多或更好的途徑獲得收入，提高收入水平，擺脫地理貧困陷阱，提高脫貧質量。

綜上，微觀層面提升脫貧質量就是要讓貧困個體具備自我發展的內生動力和能力，進而擺脫貧困陷阱?？尚械臋C制有：第一，改善貧困個體的資產狀況，使其有機會從事更高水平的技術勞動，進而帶來更多的產出，提高收入水平，形成可持續脫貧能力，提升脫貧質量;第二，改善貧困個體的健康狀況，注重公共資金在兒童發育早期所需營養的投資，幫助貧困個體擺脫營養貧困陷阱，阻斷貧困的代際傳遞，進而提高脫貧質量;第三，改善貧困個體的受教育水平，也可注重職業培訓，增強貧困個體的內生發展能力和動力，克服“短視”心理，提高脫貧的信心，進而擺脫行為貧困陷阱，提高脫貧質量;第四，注重貧困地區基礎設施的建設，如改善道路交通狀況等，可以使貧困個體有更多的技術選擇機會，從事更高回報率的生產活動，從而形成可持續的脫貧能力，提高脫貧質量。

四、提升脫貧質量的政策實踐

我國政府歷來重視扶貧工作的計劃和政策制定，在扶貧瞄準上從貧困區域瞄準到貧困縣瞄準再到貧困戶和貧困個體瞄準;在扶貧計劃上，從1994年的“八七扶貧攻堅計劃”開始到《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，政府會定期制定指導扶貧工作全局的計劃;在政策工具上，提出要實施“五個一批”工程，即發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，另外還有金融扶貧、就業扶貧、健康扶貧、資產收益扶貧等政策。本部分將從宏觀政策和微觀政策兩方面梳理我國提升脫貧質量的政策實踐。

（一） 宏觀政策

在提升脫貧真實性方面，2016年中央發布《關于建立貧困退出機制的意見》，對貧困縣進行“摘帽審核”。貧困縣退出以貧困發生率為主要衡量標準，原則上貧困縣的貧困發生率降至2%以下（西部地區降至3%以下），由縣級政府提出，經市級政府初審和省級政府核查后確定退出名單并進行公示。公示無異議后向國務院扶貧辦報告，國務院扶貧辦組織相關部門或第三方機構進行評估審查，不符合退出標準的，要求地方政府重新核查;符合退出標準的，最終由省級政府批準。多重審查和第三方評估在最大程度上避免貧困縣退出數據的虛假，降低錯退風險。

在提升脫貧可持續性方面，政府建立了豐富的政策工具，如扶貧資金、產業扶貧、金融扶貧、生態補償扶貧、自然環境惡劣地區的易地扶貧搬遷等。扶貧資金是中央政府為貧困地區經濟發展而投入的專項資金，主要包括欠發達地區發展資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧專項貸款，其主要來源為三個方面，一是國家財政撥款，二是銀行貸款，三是以工代賑專項物資折款。扶貧資金政策從最開始旨在促進區域經濟增長，以工業發展為核心的模式發展到促進貧困區域工業發展和滿足貧困主體基本生活需求并重的模式。不同的扶貧資金針對不同領域的發展，如以工代賑資金主要用于縣、鄉公路的修建。產業扶貧是以貧困地區的要素稟賦和自然條件為依托，依靠政府投入資金發展特色產業，通過產業發展培育貧困地區和貧困人口的內生發展能力，促進貧困人口脫貧。目前產業扶貧主要有兩種模式，政府主導的模式將扶貧資金以項目制形式投入當地產業發展，從而帶動貧困人口就業并提升收入水平;企業主導的模式由龍頭企業牽頭，整合貧困地區土地和勞動力等資源，鼓勵貧困人口積極參與產業建設及發展（蔣永甫等，2018）。金融扶貧在全國層面主要包括扶貧貼息貸款、貧困村互助資金和扶貧小額信貸三類政策（汪三貴等，2020）。扶貧貼息政策由于政策設計原因，其貧困瞄準不如互助資金精準，益貧性較差;扶貧小額信貸由商業銀行提供免抵押免擔保、3年以內及5萬元以下的貸款，其瞄準精度高于前兩種政策，貸款額度也能滿足絕大部分貧困戶的需求。生態扶貧通過協調經濟發展需要和生態環境保護，提升環境承載能力。生態保護區人口因為參與環境保護會失去一定的資源和發展機會，生態補償扶貧通過現金直接補償和生態公益崗位間接補償進行彌補，這有利于提高該區域貧困人口的可持續發展能力。易地扶貧搬遷針對居住于高山高原高寒和荒漠化等生存環境惡劣，不具備基礎發展條件區域的貧困人口，政府通過易地扶貧搬遷將其搬至生活條件良好的區域，一方面通過政策補貼保證搬遷人口整體生活水平迅速恢復到搬遷前水平，同時建立醫療、教育等方面的公共服務保障機制保障其社會權利;另一方面通過發展區域內優勢產業，對搬遷人口針對性地開展就業和技能提升培訓，提升搬遷人口的人力資本水平，對接匹配企業用工需求和勞動力就業需求，實現搬遷人口的充分就業。

（二） 微觀政策

在提升脫貧真實性方面，2013年習近平總書記提出精準扶貧概念，而要實現精準扶貧的基礎就是準確地識別貧困人口和貧困原因，保證建檔立卡的貧困人口的貧困是真實的。實際上早在2005年，國務院扶貧辦就要求對貧困人口進行識別并建檔立卡，建立扶貧動態監測機制;到2014年，針對貧困戶的建檔立卡和實行動態管理工作已經成為精準扶貧的重要工作機制;2015年各地政府組織建檔立卡回頭看，進一步降低錯評和漏評的可能性，提升貧困人口建檔立卡的精準度。當前，貧困人口的識別是在總量指標控制下，通過貧困人口申報、基層民主評議、地方扶貧機構實地調查、多部門審核和建檔立卡公示進行識別。

在提升脫貧可持續性方面，一是通過教育扶貧和健康扶貧，提升貧困人口的人力資本水平和穩定脫貧能力;二是開展務工培訓，提高就業質量。扶貧先扶智、治貧先治愚，要阻斷貧困的代際傳遞，教育扶貧不可或缺。我國目前建立了較為完善的教育扶貧政策體系：一是對貧困生實行從學前教育到高等教育的全過程資助，提升義務教育階段的入學率;二是發展民族教育和職業教育，通過財政補貼、高校對口支援、師資人才輸送等措施支持新疆、西藏等少數民族聚居區的民族教育，鼓勵貧困家庭的“兩后生”接受職業教育，提升職業技能;三是傾斜教育資源，實施鄉村教師支持計劃和貧困地區兒童發展計劃，高校對貧困地區進行定向招生，保障貧困人口接受高等教育的機會。健康扶貧有助于解決因病致貧、因病返貧的頑疾。其一，提高醫療資源的可得性和醫療服務的質量，建立新型農村合作醫療、大病保險、民政醫療救助和補充醫療保障“四重”保障體系，進行縣級醫院、鄉鎮衛生院和村醫療室三級標準化醫療衛生機構建設，加強對醫療衛生人才隊伍的培養;其二，加強貧困地區環境衛生的整治，實施農村安全飲水、垃圾分類處理、衛生廁所建設工程，改善環境質量，降低疾病風險;其三，加強對貧困人口的健康追蹤和管理，為貧困人口建立健康檔案，加強疾病預防教育宣傳工作（汪三貴、劉明月，2019）。務工培訓和職業技能提升對于勞動力提升就業質量和收入水平至關重要，各地逐步建立貧困人口的就業管理信息系統，針對性地開展就業培訓，牽頭對接企業勞動力需求，促進貧困人口的充分就業。

（三）對脫貧質量政策的評價

我國脫貧質量政策取得了較大的成果。其一，相關政策體系不斷豐富和完善，從以外部輸血為主的財政和物資支持，到注重培育內生發展動力，對涉及貧困地區和貧困人口發展的產業、生態、金融、教育和健康等方面進行全面覆蓋。其二，扶貧主體從政府主導轉向多元參與，建立起政府、企業及貧困主體之間的協同機制，對各主體參與扶貧進行激勵（如對參與扶貧的企業進行部分稅費減免），發揮各自優勢助力脫貧質量的提升。其三，注重不同貧困地區異質性，因地制宜，對于“三區三州”等深度貧困地區傾斜扶貧資源，發揮當地豐富的自然和人文景觀優勢，實施旅游扶貧政策。其四，減貧速度不斷提升，1986-2000年，年均減少1325萬貧困人口，年均減貧率為2%;2001-2010年，年均減少2966萬貧困人口，年均減貧率為6.4%;2011-2018年，年均減少1932萬貧困人口，年均減貧率為11.7%（汪三貴， 2018）。其五，農戶福利狀況不斷改善，據2018年中國農村貧困監測數據顯示，居住條件上，2018年農村居民人均住房面積為47.3平方米，擁有水沖式衛生廁所的農戶比例為42.1%，比上年增長10.4%;耐用消費品上，2018年農村每百戶家庭擁有汽車22.3輛，比上年增長15.4%，每百戶擁有空調65.2臺，比上年增長24%;基礎設施上，2018年農村地區公路、電力等基礎設施接近全覆蓋，2018年99.9%的自然村通電、通公路，95.7%的自然村接通寬帶。

五、脫貧質量的一個測算框架

（一） 初步的指標設計

根據上文對脫貧質量內涵的探討，從脫貧的真實性和脫貧狀態的可持續性兩個方面構建脫貧質量測算框架。分別來看，脫貧的真實性需要考察貧困狀態的精準識別，可以通過錯退率（未穩定實現“兩不愁三保障”卻在建檔立卡系統中標注退出的貧困戶占比）和漏評率（符合建檔立卡條件但未納入貧困戶的農戶數占比）進行測算。脫貧狀態的可持續性可以從宏觀和微觀兩個層面進行考察。宏觀層面，本文基于貧困陷阱等理論從資本、制度、產業結構、生態環境、基礎設施五個方面進行測算，其中資本維度反映該地區的資本積累，欠發達地區經濟發展需要通過政府鼓勵大規模增加儲蓄和資本積累，以促進投資;制度維度則反映了該地區市場和社會環境的狀況，一般來說，市場化程度越高，該地區更有經濟發展的潛力，有更多就業的機會，內生發展能力越強，脫貧質量越高;產業維度反映該地區的產業結構，產業結構升級意味著資本、勞動力更多從低生產率部門流出向高生產率部門轉移，該地區的經濟得以增長;生態環境維度反映該地區的環境質量，人與自然和諧相處的良好生態，有利于提升經濟的可持續發展能力?；A設施維度反映“地理資本”，道路等基礎設施水平的提升，能夠減輕貧困主體生產技術的選擇約束，使得其生產活動能夠獲得足夠的回報，從而維持較高的消費水平。微觀層面，本文從教育、健康、生活水平、資產四個維度進行測算。其中基于Sen的能力貧困理論，擺脫貧困，提升脫貧可持續性的根本途徑是塑造貧困主體的可行能力，本文參考聯合國開發計劃署開發的HDI指數（人類發展指數）從教育、健康保障和生活水平三個維度對貧困主體可行能力進行測算。資產維度反映貧困主體的資產水平，提升資產水平使其達到高水平生產技術的資產門檻，可以達到高水平均衡。具體測算框架如表1。

（二） 數據說明

國務院扶貧開發領導小組辦公室經過三次審批工作共認定832個國家級貧困縣，本文以832個國家貧困縣（下文稱“國貧縣”）作為研究對象，觀察其脫貧質量。數據來自中國縣域統計年鑒，中國縣域統計年鑒主要包含四個模塊：人口特征、綜合經濟、農工業及投資、教育衛生及社保。本文使用的是2009年-2018年縣域數據，由于數據的可得性，目前僅能選取上述脫貧質量測算框架的部分指標進行實證分析，這些指標分別為：人均儲蓄存款余額、規模以上工業企業單位數量、第二產業增加值占比、每萬人在校中學生數、每萬人擁有病床數、人均國內生產總值。國家貧困縣的區域分布情況如表2，東北有28個國家貧困縣，東部有50個，中部有186個，西部有568個。

（三） 初步的測算結果

本文在主成分分析法基礎上，首先對六個指標進行標準化處理，再進行主成分估計，由表3可知，初始特征值大于1的有3個主成分，累積貢獻率達到72.43%，表明前3個主成分對原始數據代表性較高。將3個主成分的貢獻率作為權重最終得到一個總指數，將其作為脫貧質量的代理指數。

按照年份分組后，可以發現2009-2018年國貧縣脫貧質量指數總體呈波動上升趨勢，特別是2013年以來，脫貧質量指數提升速度明顯加快，2014年-2018年年均增長率達到80%，其中2015年和2016年的增長率分別為116%、106%。2013年11月3日，習近平總書記在湘西土家族苗族自治州花垣縣調研時首次提出精準脫貧概念，強調扶貧要實事求是，因地制宜。精準脫貧要求改變過往較為粗放式的脫貧手段，扶貧對象和扶貧工作均要更加精準化，著重提升脫貧質量。由此初步表明，精準扶貧政策對于脫貧質量的提升具有明顯的推動作用。

“三區三州”作為深度貧困地區，是近幾年政府重點扶貧工作對象，其中“三區”是指西藏自治區和四川、甘肅、青海、云南四省藏區以及南疆的和田地區、喀什地區、阿克蘇地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州四地區;“三州”是指云南怒江州、四川涼山州、甘肅臨夏州。對國貧縣是否屬于“三區三州”區域進行分組發現，總體上，非“三區三州”國貧縣脫貧質量指數明顯高于“三區三州”國貧縣;非“三區三州”國貧縣脫貧質量指數穩步提升，而“三區三州”國貧縣脫貧質量的提升具有一定的波動性，2013年精準扶貧政策提出后其提升速度雖有所減緩，但穩定性明顯改善。這可能是由于“三區三州”的自然條件惡劣、經濟基礎薄弱，隨著貧困人口逐步減少，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大導致其脫貧質量提升速度放緩。

對國貧縣按照區域進行分組發現，總體而言，脫貧質量指數呈現中部>東部>西部>東北的特征。以2013年實施精準扶貧為節點，東北國貧縣2013年后脫貧質量提升成效好于西部，其2016年脫貧質量指數首次超過了西部國貧縣。西部總體上經濟發展較為落后，貧困縣分布廣泛，貧困人口占到全國一半以上，因此國家向西部傾斜了更多的扶貧資源，這使得其脫貧質量快速提升;而由于存量深度貧困人口較多，也導致其脫貧難度不斷加大。

六、結論和啟示

本文系統梳理了中央關于脫貧質量的相關論述及中央脫貧政策實踐，總結了脫貧質量的兩大政策內涵，即脫貧真實性與脫貧可持續性，提出脫貧質量應同時包含宏觀和微觀的發展能力?；谪毨葳謇碚?、動態貧困理論、可行能力理論等貧困主體發展理論對脫貧質量提出一個理論分析的框架，并從宏觀、微觀兩個方面提出提升脫貧質量的機制。宏觀層面主要通過實行大規模投資、制定有效制度提高市場化程度和提升環境質量來實現經濟增長，進而通過“涓滴效應”和“擴散效應”惠及貧困人群;微觀層面主要機制有提高貧困個體資產水平以增加高技術勞動的產出、注重公共資金在兒童發育早期所需營養的投資以阻斷貧困的代際傳遞、提高貧困個體的受教育水平以增強脫貧的內生動力和能力以及注重貧困地區的基礎設施建設以緩解貧困個體的技術選擇約束。在此基礎上，本文提出一個可以測算脫貧質量的指標體系。選取部分指標對2009-2018年832個國貧縣脫貧質量進行了初步的測算與分析。

本文僅僅是對脫貧質量的一個初步研究，未來脫貧質量研究有待于從三個方面進一步深化：一是，進一步在理論上豐富和完善脫貧質量的概念和內涵，將脫貧數據真實性與脫貧可持續性問題納入到一個統一的邏輯框架，進而提出提升脫貧質量更為具體的理論機制;二是，進一步加強提升脫貧質量政策評估研究，優化脫貧質量的政策評估指標體系，并將其應用于扶貧工作的評價之中，強化脫貧質量評估指標的導向作用;三是，進一步地加強脫貧質量的實證研究，一方面是構建更為科學可行的評估脫貧質量的可行性數據指標，另一方面是對于脫貧質量的宏觀機制與微觀機制進行更為豐富的實證研究，從而更好地服務脫貧質量政策的制定。

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責任編輯?郝?偉