我國扶貧領域行政腐敗整體治理研究

張耀元 吳長劍

(1.華中農業大學文法學院 湖北武漢 430070；2.淮陰師范學院法律政治與公共管理學院 江蘇淮安 223001)

黨的十八大以業，扶貧工作取得了顯著的成效與成果，但我國的扶貧工作仍然存在諸多障礙，基層扶貧工作中也存在著腐敗現象。本文嘗試從整體治理的視角出發，針對扶貧工作中所出現的種種腐敗現象，提出新的分析框架，系統探討我國扶貧領域行政腐敗的現狀，并從整體治理的視角提出破解扶貧領域行政腐敗的對策。

一、我國扶貧領域行政腐敗的現狀及成因探析

由于扶貧工作涉及范圍廣、領域寬，給負責扶貧工作的公職人員提供了可乘之機，導致農村基層單位官員貪污、挪用或套取扶貧資金的現象屢見不鮮。在實際的扶貧過程中有的負責扶貧工作的干部玩忽職守，扶貧資金沒有真正發放到貧困戶手中；有的利用職務便利，直接套取、虛報或者冒領補助資金；有的基層干部挪用部分扶貧資金，將扶貧資金中飽私囊?？傊?，扶貧領域行政腐敗的表現形式復雜多樣，使得我國扶貧工作舉步維艱。

（一）干部自身廉潔觀念淡化。俗話說：“官以不貪為寶，民以清官為寶?！狈鲐毠ぷ髦谐霈F的腐敗現象，究根到底還是由于干部“打鐵還需自身硬”的力度不夠。筆者認為是因為干部的廉潔意識太過淡薄，無視真正需要幫扶的對象；其次，政府官員大部分遵循的都是“經濟人”假設而非“行政人”，他們將自己的私利凌架于整個社會的集體利益之上，為追求利益，扶貧的權力成了他們尋租的手段。

（二）扶貧主體的利益分散化。扶貧過程中，扶貧主體的利益訴求難以調和。例如，農村貧困群體會產生福利依賴心理，完全依靠國家政策的偏斜與支持，喪失了斗志，如果政府不給予貧困群體物質幫助，他們可能無法生存下去，抗風險能力太弱。而對于企業來說，他們愿意去做扶貧開發項目，首先是為了盈利，其次也可以有一個更好的“品牌效應”，無形之中給自己的企業做了廣告宣傳，達到了“雙贏”的目的，然而貧困群體過度依賴則會給企業、社會組織帶來壓力。

（三）扶貧路徑的動態性傾向。我國扶貧體系中，扶貧路徑是分散且復雜的，呈現出動態性的特征。正是由于其運動性比較強，所以可能會出現扶貧資金管理混亂的現象，并且干部自身又存在著嚴重的僥幸心理，給腐敗造成了“可乘之機”。另外，扶貧渠道也是隨著技術的更新而不斷發展的，但是監督機制不完善，對于行政腐敗，大多數的公民都是“睜一只眼閉一只眼”，使得扶貧工作的進展有時偏離“主干道”。

（四）扶貧手段的條塊分割。我們知道，扶貧手段是多元化的，但是并不代表就會有良好的扶貧質量，它們之間可能是“條條”與“塊塊”的關系。比如，在扶貧信息公開方面，部分官員可能出現扶貧信息有選擇性地公開，沒有做到上傳下達，而貧困戶也不知道真實情況，彼此溝通存在著障礙，因此這樣的“條塊分割”也會導致腐敗。一些鄉鎮的貧困戶和低保戶姓名都是不公開的，不是因為其涉及到個人隱私，而是因為得到救助的都是地方官員的親朋好友，這種現象使得扶貧手段與扶貧目標割裂。

（五）扶貧效果與效率低下。脫貧攻堅工作要實打實干，不能搞花拳繡腿，不能搞繁文縟節，不能做表面文章。[1]雖然黨和政府在扶貧攻堅工作中投入了很多時間，但是扶貧效果參差不齊。對于脫貧中存在的虛假脫貧、形式脫貧等問題處罰力度不夠嚴厲，這對于官員滋生腐敗并沒有起到震懾作用，很多干部依舊大張旗鼓、明目張膽私吞扶貧資金。另外，返貧現象也一直存在，可能在某幾年內，先前的貧困戶已經達到了貧困線以上，但很快又會陷入貧困，只能說這種扶貧效果是非持續性的、不穩定的。

（六）扶貧模式的創新動力不足。筆者認為，扶貧模式的碎片化特征十分明顯，深層影響因素是由于創新動力不足。在處理扶貧問題的時候基本都是循規蹈矩，常態化的模式難以應對復雜多變的現實環境。雖然常規化的模式可以解決一些問題，但遇到突發事件時，無序化、碎片化的特點就會顯現，顯得手足無措。

二、破解我國扶貧領域行政腐敗的整體治理方略

全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。整體性治理更加強調整體性，正如英國學者佩里·?？怂梗≒erri6）指出，政府機構之間的合作、協調或整合，不管它被叫做“協同性的、整體性的還是整合的或協調的，所有這些都一直被政府看作是所要追求的目標”[2]。因此將整體性治理理論融入到我國的扶貧工作中是有現實意義的，它能幫助我國政府官員處理我國扶貧工作所出現的“碎片化”問題，進而從整體治理的高度來提升我國扶貧的服務水平。

（一）精準扶貧與整體治理的理念銜接。整體性治理理論更加強調整合協調，整體性治理理論的分析框架，如圖1所示。

圖1 整體治理的概念框架

整體性治理主張通過有效協調與整合，使多元主體彼此的政策目標連續一致，政策執行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動[3]。整體性治理作為一種治理工具與我國精準扶貧的理念并不沖突，它可以更好地豐富精準扶貧的內涵，使得“碎片化”等一系列問題都透過整體治理這一支點去更好地解決我國扶貧工作中所出現的問題，因此將二者的理念融合在一起是有意義的。整體治理是涵蓋了“整體性治理”（holistic governance）“協同治理”（joined-up governance）“跨部門協作”（cross-agent collaboration）等概念，在大數據、云計算或“互聯網+”所要求的網絡社會的背景下，它可以與精準扶貧更好地契合在一起。

（二）扶貧主體的共同參與。扶貧領域的參與主體存在利益矛盾，在某些情況下很難達到“互適”，他們不會考慮公共利益。針對該問題，筆者認為可以通過政府、企業、社會與媒體等協同治理，多方參與，形成多中心的平等合作，做到最大限度地增進公共利益，達到所謂的“互利共贏”的局面?；ヂ摼W在信息反饋、資源整合、服務精細化推送等方面具有無可比擬的優勢。[4]它可以為國家的扶貧工作提供更準確的信息，從而使扶貧工作進行得更加順利，也能更好地實行“全方位”的監督，從而優化了社會資源配置。與此同時，社會公民與各種參與主體進行良性互動，平等協商，構建“利益共同體”，增加“利益共同體”的黏性。通過協同治理，能打破各種扶貧主體的利益桎梏，以此增強政府處理各種利益矛盾的能力，不斷滿足人民日益增長的美好生活的需要。

（三）扶貧路徑的自主性優化。某種程度上來說，扶貧路徑的選擇顯示出政府的“選擇性”偏好，官員會被動去完成任務，因此在扶貧路徑上可以做出適當的優化。第一，注重精神扶貧，既然依靠政府“輸血式”的扶貧路徑并不是最佳選擇，那還不如將主動權交到貧困群體自己手中，充分發揮其主觀能動性與創造力，那政府充當什么角色呢？正如戴維·奧斯本在《改革政府》一書所提出的“掌舵而不是劃槳”那樣，政府更多的是作為決策者，只有這樣才能將貧困群體的自主性發揮到極致，增強其“造血”功能。第二，培養真正為人民服務的干部也是其中重要的“催化劑”，基層干部是政府與群眾溝通的“橋梁”，通過基層干部與群眾自主進行溝通協調，采取最合適的方法達到最令人滿意的扶貧效果。

（四）扶貧手段的協同整合。針對扶貧手段多元性割裂的問題，整體性治理的理念給了我們很好的啟發作用?？梢詫⑺綘I部門的管理手段融入扶貧工作中，例如民營化、BOT模式、PPP模式等。在扶貧開發階段，不僅僅依靠政府的力量去扶貧濟困，可以通過市場的力量去整合資源，甚至把一些扶貧項目完全交由企業進行管理，政府站在戰略的高度更加關注其與外部環境進行的物質交換，注意資源分配的合理性，這樣宏觀與微觀兼顧，彼此關聯，協調性強。另外，也可以充分利用自媒體等新興網絡媒體的力量，讓更多的明星或慈善家參與到扶貧工作中，政府在其中要做好組織協調工作，使其有序化活動，號召更多的人參與其中，突出扶貧不僅是政府的工作，更是社會每個人都應該參與的事業，增強社會凝聚力。

（五）扶貧效果的健康平衡發展。我國扶貧工作已經進入攻堅期，從問題導向出發，無論是在模式、理念、主體、路徑、手段與效果上都應該做出改變，應融合整體治理理念，形成“六位一體”的整體治理的新分析框架。通過加強政府公共服務的職責，進一步完善多元監督體系，減少腐敗滋生的“溫床”?；鶎诱D變以往的單一管控觀念，真正做到服務導向，[5]也就是所謂的“服務型政府”。政府要保持與公眾的友好互動，平等溝通，更好地建設“無縫隙政府”，促進社會的可持續健康發展。加速區域協同，開展政策耦合和扶貧資源集聚，為精準扶貧創造良好的環境[6]。發揮“六位一體”整體治理的力量，可以有效解決扶貧領域行政腐敗的突出問題，與我國的鄉村振興戰略更好地銜接。

（六）扶貧模式的整體性建構。一般來說，精準扶貧就要求精細化，但在扶貧中所出現的“碎片化”特征卻十分明顯，易受到外部環境的干擾。而整體治理強調整體性的協調，戴維·伊斯頓（David Easton）認為，公共政策是針對周圍外部環境變化所做出的反應。其實扶貧模式也是如此，根據整體治理理念由問題導向出發，抓住主要問題的主要方面，再源源不斷地產生各種應對模式。比如，在扶貧模式中對于人員的調配與補充，更加注重組織性與系統性，靈活分配但秩序清晰，人員分散但結構完整協調；根據泰勒的科學管理理論，將合適的人安排在合適的崗位上，營造出“不想貪”的政治環境，這樣對于預防行政腐敗也能夠發揮一定的作用。再如，現今處于網絡社會，可能在扶貧過程中會出現公共突發事件等各種外部風險，如風險溝通遲滯則會引發“風險的社會放大”效應，我們可以通過借鑒整體性治理中的合作治理模式，強調多元主體的風險溝通，動態調整溝通思路與策略，增加其彈性與協調性，從而達到精準扶貧的健康可持續發展。

隨著網絡社會的不斷發展，我國扶貧工作呈現出許多新問題，整體性治理理念作為一種治理手段，對我國扶貧領域很多需要解決的現實問題具有一定的理論指導作用，需要我們根據具體實踐應用進一步完善相關的理論研究與實踐。