探討PPP 模式下的市政工程管理風險及其合理運行

曹勇飛

（湖南省郴州建設集團有限公司，湖南郴州 423000）

0 前言

PPP 模式實則屬于項目合作融資模式，在市政工程管理中應用PPP 模式，可實現工程造價的合理化控制，避免投入過多成本，進而影響工程經濟性。同時還應當結合PPP 模式的具體要求，保證在信息共享條件下，能夠吸引更多投資者的注意，便于運用PPP 模式提高市政工程管理水平，滿足新時代工程管理需求。

1 PPP 模式下市政工程主要的管理風險

1.1 造價管理風險

工程造價管理作為市政工程管理工作中的重要內容，在應用PPP 模式階段面臨一定的風險，其中包括造價表編制缺乏依據、造價設計不真實、項目管理脫離環保目標等。通常情況下，市政工程在其招投標環節，各競標方應當提前參照市場價格編制合理的造價報告，然而當前PPP 模式的推廣可促使工程造價管理更加靈活且不以市場定價為統一標準，并在諸多條件不完全不細致的情況下就開展招標競標工作，致使價格的變動性較大，不利于工程造價的合理化控制，繼而引發超預算問題。

1.2 審計管理風險

市政工程審計管理實則是為了實現資金的有效利用，避免出現賬目不準等后果。而在PPP 模式下，參建方的增加，造成審計難度加大，且審計監督不到位。而且對于社會投資主體資金使用情況的審計管理，也存在一定的審計結果不真實、審計不全面風險，因此應結合融資條件重新鞏固審計部門的管理職能。

1.3 融資管理風險

PPP 模式是在政府部門與社會力量合作基礎上提出的一種新型融資模式。而在市政工程中，為了避免受財政資金不足的束縛，造成工程建設質量受損，還應當在汲取社會資本的過程中加強資金管理，但目前存在的融資管理風險，多為融資主體潛在的不確定因素。

以自來水市政項目為例，在眾多融資者參與下，對于水質、出水量的要求不同，很難達成統一意見，并在后期出現污水污染問題時易遭受經濟損失，致使工程管理混亂。

1.4 運營管理風險

在PPP 模式下開展的工程管理工作，還存在運營管理風險，比如運營過程中的日常管理、維修、收取費用、財務等，其中對于國家政策或者法律條文的解讀不準確，極易造成合作方之間出現矛盾。此外在遭遇自然災害、突發事故時，也會出現工期延長等問題，這樣一來，參建方需重調工程進度。一旦無法給出可靠的運營管理規劃，或未明確各參建方具體管理職責，很難實現PPP 模式的合理運行。

2 PPP 模式下市政工程提升管理合理性的措施

2.1 實現全過程工程管理

據調查：截至2019 年，我國PPP 儲備項目已達7867 個。其中上半年準備中的項目數量有1339 個。而從當前未簽約項目中分析，社會事業項目占比較大。為了進一步提高工程管理水平，應在市政工程中實施全過程管理，具體內容如下：

（1）準備期。在市政工程管理中應用PPP 模式，還需采用全過程管理理念控制好工程造價，特別是在前期可研報告和立項階段，要對實際情況充分論證，在規劃設計階段結合考慮使用要求和市場需求，采用最合理最經濟的修建性規劃方案，以便在節省政府資金的同時，也能保障各合作方權益。在工程準備階段，為了達成公私合營最優化合作效果，應在成本管理上緊跟適當價格動態。同時還應將工程項目中涉及的機械設備、材料、人工等費用成本進行統一化管理。在物資價格分析上也應結合市場價格變化趨勢，特別是在工程造價表編制環節，可將管理權交由第三方機構，以免受參建方個體因素的影響，導致項目成本過多。

本文以某綜合管廊項目為例，在其管線施工中成本達到3980 萬元/km，設施布置成本為7920 萬元/km。在該項目準備期，專門編制了細致的工程造價表，其中維修成本與運營成本為160萬元/年，而且還通過發包方式、材料購買時機的準確把握等途徑，使工程造價處于合理范圍內[2]。

（2）設計期。工程設計管理中，可從下述兩個方面提升管理有效性，以便PPP 模式發揮出真正效用。①融資各單位應對當前市場中出現的新型管理技術、施工工藝、環保材料的價格進行對比，經過全面分析后確定是否具有引進的必要性；②對工程圖紙的管理，相關管理者應結合工況驗證圖紙真實性，降低施工與設計之間的矛盾，提高資源的使用效率，從而減少成本超支的情況出現。對于后續潛在的投入成本應提前說明，或者給出一個相對范圍，由此確保PPP 模式下的合作者能夠更加精準的控制工程造價，避免出現高造價問題，致使各參建方利益受損。

（3）實踐期。在工程實踐施工階段，應當針對政府主管部門、施工單位進行統一籌劃。比如在競標成功后，參建方應在恰當的時機組織交流會，政府應當對項目造價進行有效審核，包括施工材料采購成本、機械設備租賃費用、人工工日價格的調整等，在細化審核后可將審核結果整理成文本資料，作為竣工結算管理憑證。施工單位也應當積極配合政府部門落實施工內容，并建立第三方反饋中心，用于收集群眾建議，最終可在全面的造價管理條件下提高工程建設質量，促使政府資金用于實處的同時，也能幫助施工單位節省投入成本。運營階段保證工程項目的服務質量、穩定消費群體等可以說是提升項目效益的關鍵，同時也能有效控制不穩定的風險。

2.2 規范風險管理審計流程

PPP 模式下應當針對市政工程管理工作進行規范化處理，即優化審計流程。在項目管理過程中，對于市政工程成本進行審計，是保障工程建設質量、造價合理的關鍵部分。一般而言，需要經由下述步驟逐一審計：先行接收審計相關資料，并結合市政工程的現場施工條件進行勘察，聯合審計會計共同完成工程項目準備期間的審計管理任務，待審計數據無誤后，將進入簽證審核環節，最終在第三方監督環境下形成審計意見書，用于指導工程管理事項[3]。

從相關實踐結果中可推斷出，PPP 模式下要想保證市政工程實現科學審計，應從方案、招標兩個部分予以審計。市政工程在PPP 模式下利用股權、經營權作為合作的基礎，促使更多施工單位經過競標后成為政府項目中的合作方。此時在方案審計中應當考慮是否存在利潤超額問題。比如通過核對施工材料采購成本、工程款額度判斷施工單位利潤水平。審計方還需要保證施工方案的可行性，始終維護參建方權益，便于項目負責人提出正確決策。在招標期間進行的審計，主要是為了從眾多競標單位中選出最具競爭力的合作方，嚴格遵照優質合作原則，確保政府資金與社會資本實現有效結合，在其輔助下改善市政工程建設現狀。

2.3 優化融資模式操作效果

市政工程管理中多由政府部門作為主導單位，盡管實現PPP模式的合理化運行，關于合作企業的參與度也較低，這主要源于融資項目中操作方法可行性較差，導致合作企業無法真正體現管理權。尤其在運營管理、工程設計上，與政府部門合作的民營、私營企業大多屬于“聽從者”，無法給出具體的參與意見。對此為了凈化PPP 模式的應用環境，可從以下兩個方向加強融資成效：

（1）鞏固參建單位地位，與政府保持合作關系的施工單位應在項目規劃、制度改革上體現出積極性。政府也應適當“放權”，僅在施工單位運營不善或者資金不足情況下為其發放補貼，最終運營全新的融資模式吸引更多施工單位愿意招攬市政工程。

（2）創新融資方法，在PPP 模式背景下，還可運用新型融資方法，使市政工程獲得更多融資方。本文主要以銀行貸款為例，對于部分小規模承包商，在其缺少流動資金時，很難承包市政工程。對此，可對市政工程融資方發放貸款福利，如免息、上漲額度等，以免出現融資風險，影響市政工程建設質量。

例如在投資額為4.1 億元的市政工程中，專門采用“貸款+股權”融資方法，促使該項目原定融資計劃取得有效進展，并在浦發銀行等政府機構八成占比的情況下出資建立項目融資中心，繼而提高了融資項目的管理質量。

2.4 明確市政工程管理職責

管理職責的精準劃分也是PPP 模式推廣的首要前提。尤其在獲得政府支持資金補貼時，施工單位應當承擔起自身職責，不可將項目運營中出現的問題推責給政府。

比如在某自來水工程項目中，在雙方合作下出現自來水的化學需氧量達到1200mg/L，超出國家標準值2.4 倍。究其根本原因在于水體凈化工藝的選擇未滿足水體處理要求。對于此項事故的責任分配，應從工程設計責任方、水質檢測責任方進行劃分。針對此項管理風險的有效措施，還可在合同編制中提前標注水質不達標責任歸屬方，而且也可直接在施工現場安裝水質監測裝置，用于定期檢查水質，以免發生嚴重后果，造成市政工程建設質量違背施工要求。責任制的制定是保證PPP 模式順利得以運行的重要依托，應予以高度重視。

3 結論

綜上所述，在市政工程管理中合理應用PPP 模式，可對工程管理風險的有效規避起到促進作用。對此，應從全過程管理、風險管理審計流程、融資模式操作效果、工程管理職責等方面著手，促使市政工程在PPP 模式的輔助下提升管理實效性，便于改善市政工程建設現狀，為我國市政工程行業的壯大發展奠定基礎。