基于遙感監管的在建項目抽查工作基本做法

李智廣，王海燕，張文星

(水利部 水土保持監測中心，北京 100055)

基于2015—2018年探索形成的生產建設項目水土保持監管示范技術路線[1-2]，水利部于2018年印發了《國家水土保持監管規劃(2018—2020年)》[3]，確定開展生產建設項目集中區域和在建生產建設項目“天地一體化”監管，及時發現違法違規行為；于2019、2020年連續在全國范圍內實施在建項目水土保持遙感監管工作，并對問題認定、整改、查處等主要環節工作情況進行了現場抽查。抽查工作人員深入項目建設實地，對照遙感發現認定的問題，逐一查看和核實，與基層主管機構、建設單位及技術服務單位共同交流，以確定的水土流失防治目標為導向，探討存在問題、產生原因與整改方向，對宣傳生產建設項目水土保持法律責任，教育建設單位工作人員，督查主管機構的查處工作和建設單位的整改進展，落實水土保持措施發揮了積極作用。梳理抽查工作的基本做法、發現認定的問題及處置方法和推進遙感監管工作的舉措等，既可與同行及有關部門同仁交流，也可為推進生產建設項目水土保持監管提供借鑒。

1 抽查工作的主要做法

為保證抽查的針對性、直接性和有效性，抽查工作按照準備、察看、督查、“回頭看”4個環節實施，并力爭做到準備充分、察看直接、督查清楚、“回頭看”整改到位。

1.1 準備務求充分：充分掌握項目問題、查處實施和整改進展等方面的情況

在全面掌握前一年和當年水土保持遙感監管工作情況的基礎上，通過“全國水土保持信息管理系統”“生產建設項目水土保持信息化監管平臺”，查詢和獲得擬抽查地區的生產建設項目總體情況、違法違規問題、主管機構查處、建設單位整改等方面最新狀態的信息，進而甄選抽查對象，擬訂工作方案。其中，抽查對象(項目)的選定主要考慮項目違法違規行為的典型性、主管機構查處的時效性、建設單位整改的及時性、項目類型的多樣性及抽查實施的可行性。抽查工作方案主要包括抽查對象基本信息、違法違規問題、查處情況、整改情況、抽查程序及行程安排等內容，并準備好項目建設區(水土流失防治責任范圍)及其周邊區域的高分遙感影像(包括遙感監管使用的和抽查時最新的影像)、違法違規圖斑與抽查記錄表等。

1.2 察看務求直接：直奔項目現場、直插防治責任范圍、直接觸及問題

按照工作方案，抽查工作人員直奔項目所在地，直奔項目建設區，直插主體防治責任范圍，詳細察看水土保持措施實施情況，直接向工地負責人問詢并交流遙感監管發現的問題、追責與查處情況、整改措施及其進展，當場深入、透徹地交換意見，進一步確診遙感監管發現認定的問題，明確防治責任，提出工作要求，嚴肅指出違法違規行為及其水土流失隱患，指出問題認定、查處、整改等環節出現的問題。在現場察看和交換意見時，絕不回避地方主管機構、建設單位及技術服務單位，當面指出問題，當面分析原因，當面提出整改要求。指出的問題涉及遙感判別、問題認定、行政查處和問題整改等遙感監管工作的主要環節。

1.3 督查務求清楚：查看查處資料、勘查防治情況、查清問題所在

抽查時，全體人員集體行動、分工協作，既對照監管問題臺賬逐個問題核實、對照案件查處卷宗逐個環節核準、對照高分遙感影像逐個地塊勘查，又把違法違規問題查處、整改的情況與實施的水土保持措施數量、質量與進度關聯起來，要求基層主管機構通過問題查處督促建設單位整改，督導各項水土保持措施落地、各種保障措施落實，確保實現生產建設項目水土流失防治目標。

1.4 “回頭看”整改到位：督辦發現問題、督促整改進度和措施落地見效

為確保遙感監管發現認定的問題全部銷號，抽查工作組在現場勘查、診斷存在問題后，立即與地方主管機構、建設單位工作人員“三對面”提出進一步督導、整改的安排，要求主管機構掛牌督辦、跟蹤檢查，要求建設單位立即整改、限期到位，并及時反饋整改進展情況。

直奔現場、當場認定、當面敲定的抽查工作方式，給予地方主管機構極大的推力，給予建設單位極大的壓力，對抽查發現的問題，地方主管機構立即采取措施、立行立改，建設單位及時采取行動，配置設施，消除隱患。如：在某次抽查后的當天，地方主管機構就印發開展水土保持遙感監管“回頭看”專項行動通知，并直接督辦問題查處與整改工作；現場抽查的某項目，第二天就針對棄渣場排水及整理問題積極研究實施治理措施。

2 抽查發現的主要問題及處置

總體上，在收到遙感監管疑似違法違規擾動圖斑后，基層主管機構積極開展問題認定，采用約談、限期整改、行政處罰等各種措施，督促建設單位補辦審批手續，開展必要設計，落實水土保持措施，但仍存在一些不容忽視的問題、值得規范和完善的事項。按照問題的行為責任人，可將抽查中發現的問題分為3類，即遙感解譯及核查中的問題、主管機構查處中的問題和建設單位整改中的問題。

2.1 遙感解譯及核查中的問題

遙感解譯中的問題涉及遙感監管工作的影像解譯判別和現場核查2個環節，主要問題包括：疑似違法違規擾動圖斑判別定性不正確、圖斑邊界勾繪不精準，驗證抽樣時問題圖斑被遺漏、現場核查及問題修正不徹底等。如：在沙漠戈壁干旱區，擾動圖斑與原地表覆被的影像特征相近，似“異物同譜”，導致誤判或漏判；在城市周邊，與項目建設區相鄰的其他生產建設活動區易被當成項目區勾繪成一個擾動圖斑；影像時相不好或現勢性不強時，影像表現為“擾動特征”的圖斑已發生改變。

對上述問題，應從遙感影像選取、解譯判別和現場驗證等3個方面加強和規范工作：一是選用時相適宜、現勢性較強的遙感影像，凸顯建設活動的“擾動特征”；二是完善影像解譯標志庫或訓練樣本，反復“訓練”解譯人員及相關工具，提高解譯判對率和圖斑精準度；三是根據區域特征和疑難對象，設計足夠的、代表性廣泛的野外驗證樣本[4]，避免樣本偏于一隅或集中在某類項目上，并對初步解譯結果進行徹底修正。

2.2 主管機構查處中的問題

在遙感監管中，解譯識別和現場驗證2個環節初步確定違法違規擾動圖斑，將其與具體項目關聯；查處環節應基于現場情況，進一步確認違法違規項目，并采取行政處理督促建設單位及時整改。抽查中發現，查處中尚存在對象認定不夠準確、問題解決不夠徹底的現象。

2.2.1 對象認定不夠準確

“對象認定不夠準確”主要包括對象認定不齊全(應認定的違法違規擾動圖斑未被認定)、對象認定不完整(防治責任范圍不完整)、關聯項目擾動圖斑面積未核實等情形。在某次抽查前的資料準備時，發現擬抽查3個縣市疑似違法違規擾動圖斑被認定為項目的比例分別只有0.45%、6.32%、2.30%。在現場察看中，發現2個項目的擾動范圍認定存在問題：一個項目的棄渣場未被認定為防治責任范圍，另一個項目被認定范圍超過實際擾動面積的30.2%。其原因分別為：對前者，只將項目的場區作為防治責任范圍，未把棄渣場納入防治范圍；對后者，直接將下發的疑似違法違規擾動圖斑作為防治責任范圍，從而把項目建設區旁邊其他活動擾動的范圍包含其中。全國遙感監管也存在項目認定比例偏低的現象，據《中國水土保持公報(2019年)》，在全國約5.92×106km2范圍內共解譯擾動圖斑6.02×105個，但在現場復核認定并查處“未批先建”“未批先棄”項目僅為5.30×104個。

經與地方主管機構研討，抽查工作組提出了解決這些問題的辦法。如：對對象認定不齊全的，應利用現勢性更強的影像，或結合當前的監管工作，深入實地，進一步驗證復核，做到“應關聯盡關聯”，充分發揮問題認定對消除水土流失隱患、防止水土流失的作用。對關聯項目擾動圖斑面積未核實的，工作人員應到項目建設區、到防治責任范圍，對照水土保持方案、征占地文件及后續設計，把不屬于項目的擾動面積剔除，并查實剔除范圍的責任人。

2.2.2 問題解決不夠徹底

“問題解決不夠徹底”主要是指行政查處中存在“重程序、輕實效”“重程序查處、輕行為查處”的現象[5]，更多關注建設單位是否編報方案等程序性事項，更多采取約談、限期整改和行政處罰等行政性執法措施，卻未關注建設擾動可能造成的水土流失或者存在的水土流失隱患等問題，未重視建設單位已實施的水土保持措施及其取得的效果等實際的情形。究其原因是：盡管存在人手和時間不夠充分等客觀情況，但主要仍是主觀上不愿花工夫、不愿較真碰硬。如：某項目整改獲批水土保持方案，但方案中僅包含已建設良好的生產場所，而未涉及存在水土流失隱患的棄渣場。再如：某建材廠項目已對石料場、成品場進行了苫蓋，在建設區周邊修筑排水渠、種植喬灌木，整個防治責任范圍并沒有明顯的水土流失，卻被要求編報水土保持方案并處以罰款。

對于此種問題，抽查工作組要求地方主管機構應遵循統籌推進疫情防控和經濟社會發展的要求，以更加精準的舉措、更加務實的作風，從重過程向重結果轉變，從挑毛病、發號施令向既發現問題又幫助解決問題轉變，推動落實水土保持設施、防止人為水土流失，為生態環境保護和“六穩”“六?！碧峁┗A性的、實實在在的支撐。

2.3 建設單位整改中的問題

整改是遙感監管發現和查處問題的落腳點，只有建設單位遵守水土保持法律法規與技術標準，按照水土保持方案及其后續設計保質保量地實施水土保持措施，才算把監管“最后一公里”走完，才能使得“強監管”落地見效。抽查中，碰到過不接聽電話、不配合檢查的建設單位，發現了整改中表面文章多實在措施少等敷衍塞責、華而不實的現象，如：只辦手續不管實施、片面注意建設區而忽視防治整體性、注重做好生產區卻不顧棄渣場防治。前已述及的某項目，補報水土保持方案僅針對建設良好的場區，而未涉及堆放大量渣石的棄渣場。

抽查工作組指出：對不積極整改、未限期完成整改的，應及時追責，嚴肅給予行政處理和行政強制，徹底消除水土流失隱患；對拒絕、阻礙監督檢查人員執行公務的，應依據《中華人民共和國水土保持法》第五十八條，聯合公安機關給予治安管理處罰。

3 結論與建議

隨機抽查是對生產建設項目水土保持遙感監管工作中的違法違規問題發現及認定、查處、整改等環節成果及其總體效能的進一步核實，是推進生產建設項目監管實現常態化、規范化、體系化的積極嘗試，是推進生產建設項目“三同時”制度落實和實現水土保持方案設計目標的得力措施?？偨Y近期開展的抽查工作，可得出如下結論，并對加強和完善遙感監管工作提出相關建議。

(1)生產建設項目水土保持遙感監管是相關方全參與，對全管轄范圍、全監管對象違法違規問題實施發現、認定、查處和監督整改的一套有效技術體系。近年的示范、推廣和全面實施實踐證明：基于高分遙感發現問題、實地驗證認定問題、主管機構查處、建設單位整改的遙感監管工作體系，在理論上是成立的，在技術上是成熟的，在實踐中是有效管用的?；诔椴榘l現的問題及其原因剖析，建議：在遙感監管工作中，進一步加強全過程質量管理、實施分環節質量控制。在遙感解譯環節，結合項目立項批復情況、“全國水土保持信息管理系統”中水土保持方案信息及地方了解掌握的實際情況，正確判別、精準勾繪，必要時，可借助不同數據源、不同時相的影像進行比較，提高對象判別正確率和圖斑勾繪精確度。在實地驗證認定環節，應與地方主管機構、技術服務單位聯合，對全部解譯結果實施抽樣驗證，對把握不準的疑似擾動圖斑全部進行實地驗證，并當場認定(或否定)違法違規問題，建立其與項目的對應關系。在查處環節，應遵照水土保持法律法規，按照問題分類與責任追究標準[6]，準確劃定問題性質，嚴肅處理問題，跟蹤督辦直至徹底銷號，不做選擇、不搞變通。在整改過程中，建設單位應遵守水土保持方案和國家技術標準，堅持系統防治、整體防治，實現“項目建設范圍內(防治責任范圍內)的新增水土流失得到有效控制，原有水土流失得到治理”[7]的防治基本目標，不得只補報方案卻不實施措施，不得避重就輕、打折扣、“打埋伏”。

(2)常態化監督檢查和隨機性抽查相配合是強化生產建設項目監管、糾正錯誤行為、督促落實水土保持措施的重要舉措。各級主管機構應切實履行職責，對違法違規項目實行清單管理、督促整改、逐一銷號。鑒于基層主管機構的查處活動時不時會遇到各方的阻撓，水利部和流域管理機構應通過常態化的例行監督檢查、隨機性的典型抽查等活動，支持和幫助基層主管機構做好問題查處，甚至直接掛牌督辦典型違法違規案件。對違法違規現象多發頻發、程度重、“塊頭”大、行業所屬集中的情形，各級主管機構可聯合開展專項督查行動，建立專門問題臺賬，逐一查處、逐一督辦，徹底扭轉“老大難”的局面。

(3)對未批先建(棄)、擾動超出防治責任范圍和未實施防護措施等違法違規行為的發現、查處和限期整改，是推進水土保持“三同時”制度落實的有力措施。生產建設項目水土保持“三同時”制度是水土保持法規定的，保證生產建設項目從始至終、全過程履行防治水土流失責任的制度。但實際中，仍有個別單位和人員不遵守制度，甚至置若罔聞，導致水土保持方案全生命周期(涵蓋設計、建設、運營、維護和更新等各個環節)的體系化管理和防治措施不能落實，不能及時有效地消除和防止水土流失。及時發現、精準認定、嚴格查處、限期整改等環環緊扣的遙感監管工作，直指問題癥結、直刺問題病灶、直接糾正錯誤行為，是全面推進、堅決落實“三同時”制度的得力措施。只有及時發現、及時處置、及時整改，才能使水土保持措施及時配置到位；否則，就會喪失控制水土流失的先機，造成人為加速侵蝕，影響工程安全建設，危及生命財產安全。

(4)在水土保持監督檢查中，將嚴格執法與熱情服務相結合，既發現問題又幫助解決問題是提升強監管、消除違法行為、維護管理秩序、服務經濟社會發展效能的有效方式。抽查發現，建設單位或個人水土保持法律法規知識貧乏、水土流失防治技術缺乏、相關方提供技術幫助匱乏，是導致報批手續滯后、防治滯后、措施效益不高等情形時有發生的主要原因。為此，各級主管機構應針對各類項目特征、各地自然地理特征，編制印發簡明易懂的技術手冊、法律責任讀本或告知書，加強宣傳、教育和人員培訓。在監督檢查中，堅持“教育為主、查教并舉”的行政管理原則，既加強監管、嚴格執法，又文明執法、熱情服務，在監督中輔導、在輔導中督導，現場指出問題、解答疑惑、解決問題[8]。抽查實踐證明，抽查工作人員站在項目區、站在防治重點地段，針對所在地形及其他自然條件，向項目人員說明存在的水土流失隱患，指出防治的必要性和迫切性，講解防治方法及其措施，使項目人員很受啟發、明白存在的問題，又頗為感動，立馬著手解決問題。同時，基層主管機構和技術服務單位的人員很受鼓舞，增強了強監管的信心，積極查處，跟蹤督導整改。監督和查處中的“嚴格執法與熱情服務”，不僅有利于發揮法律所具有的規范、引導和懲戒的功能，而且有利于形成解決問題的合力，提升“強監管”效能。