自貢市住宅物業消防安全管理辦法的立法工作探討

■ 鄧洪波 自貢市消防救援支隊

隨著自貢市城市化進程的加快，高層住宅建筑持續增加，城市居民小區用電隱患風險、消防設施缺損且維保不力、消防車道及疏散通道不暢、居民消防安全意識淡薄、電動自行車違規停放、充電等問題突出。居民住宅小區火災在火災總數中所占比例居高不下，據統計，自貢市2020全年火災數為992 起，其中住宅火災數654 起，居民住宅火災數429 起，分別占火災總數的65.9%、43.2%，加強住宅物業消防安全管理十分必要，雖然《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）、《四川省消防條例》對住宅物業消防安全有相應規定，但對一些具體突出問題還缺乏詳盡和操作性的標準和要求，而我市尚未建立相應的具體法律法規，為了適應住宅物業消防安全工作的需要，保障人民群眾的生命財產安全，自貢市住宅物業消防安全管理立法勢在必行。

一、住宅物業消防安全管理存在的問題及原因分析

（一）沒有落實消防安全管理職責

一方面因部分住宅物業負責人消防責任意識差，對消防管理不夠重視，認為消防安全管理是屬于消防部門的事，物業消防安全管理責任不能落到實處；另一方面各住宅物業公司沒有統一的消防安全制度，消防安全管理水平參差不齊，大部分物業管理還停留在看大門、搞清潔、維護治安上面，在消防安全管理上十分欠缺，亟須加強。

（二）未按要求配置消防設施器材，且完好率不高，消防安全隱患多

第一，有住宅物業的小區。一方面絕大部分老舊小區及部分新建小區的物業為了減少經費支出，沒有委托專業的消防維護管理單位對消防設施進行維保，造成消防設施過質保期后無人管理維護，以致消防設施損壞，損壞的消防設施不能得到及時的修復、替換；另一方面受住宅物業服務企業發展太快影響，物業企業本身缺乏管理經驗，負責消防管理的人員專業素質水平不高，不能及時發現和整改存在的火災隱患。第二，無住宅物業小區。按規定由所屬社區居委會代為管理，但由于社區沒有專業管理人員，也沒有專門的管理經費，加之社區工作多而雜，導致這類住宅物業基本處于無人管理狀態，大都缺乏消防設施器材。第三，消防安全隱患多。一是住宅小區都會設計兩個以上的消防車道出入口，但物業企業在實際管理中為精簡保安人員，會長期鎖閉部分消防車道出入口，形成隱患；二是私家車日益增多，老舊建筑設計的汽車停車位不足，造成私家車長期占用消防車道停車，形成隱患；三是部分業主擅自改變房屋使用功能，常出現設置夾層、倉庫，使用液化石油氣，改變樓梯設置形式，拆除部分消防設施，大量使用易燃可燃裝修材料等，形成隱患；四是個別業主素質低，隨意破壞消防設施和消防器材，一些物業業務水平低，其員工存在著不會使用及維修消防器材的情況，加之缺乏消防安全培訓，形成隱患；五是在老舊小區中私拉亂接現象比較嚴重，小區的強弱電及有關設施的產權不明晰，缺乏責任主體、監管主體和整改資金，也缺乏對居民私拉亂接電線的有效管理手段。第四，業主消防意識普遍不強。大部分業主對開展消防工作的目的及意義沒有明確認識，對“只投入、不產出”的消防工作存在一定程度的抵觸心理，對消防安全存在僥幸心理。住宅物業在日常的消防管理中，常不能得到業主的支持和理解，在動用專項維修資金維修消防設施時不能達成統一意見，致使消防設施處于癱瘓狀態。

（三）部門主體責任不明確

在現有消防法律中，上位立法規定的消防安全管理責任主體包括各級人民政府（含街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關），應急管理部門及消防救援機構，人力資源行政部門，住房和城鄉建設部門，相關單位、團體和個人等。有處罰權的執法主體包括住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構、公安機關及派出所?！断婪ā返谖迨龡l規定，公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規定。但是，“公安派出所可以負責”對公安派出所的職責定性比較模糊，消防救援機構已經進行體制機制改革，剝離公安系統，因此對于公安派出所在住宅消防安全管理工作中擔任的職能職責應當進一步明確。

（四）執法程序煩瑣，有些是禁止行為但無處罰依據

目前，住宅物業消防安全違法成本低，但執法成本高，特別是取證程序相對復雜。如電動車、電動汽車違規充電造成的消防安全隱患問題，《公安部關于規范電動車停放充電加強火災防范的通告》規定，對于有物業服務企業或者主管單位的住宅小區、樓院由物業服務企業、主管單位對管理區域內實施消防安全管理，對于沒有物業服務企業或者主管單位的，由轄區鄉鎮人民政府、街道辦事處按照《消防法》《消防安全責任制實施辦法》等規范性文件，指導幫助村民委員會、居民委員會確定電動車停放、充電消防安全管理人員，落實管理責任。物業服務企業、主管單位和村民委員會、居民委員會發現違規停放充電行為，應當制止并組織清理；對拒不清理的，應向消防救援機構或者公安派出所報告。但是，在實際工作中存在業主不聽勸阻私拉亂接電線充電、將電瓶車推進家中充電的現象，而現有的行政處罰規定不完善、取證難、執行難、處罰程序復雜，且物業服務企業和村委會、居委會缺乏相對有效的管理手段，既無法直接實施管理，也難以配合行政機關執法取證。

（五）老舊小區消防安全隱患多，消防工作難度大

我市在消防設施器材的投放、管理過程中面臨的主要問題包括：第一，部分老舊小區經費不足，缺乏消防設施設備，導致我市未能實現消防設施器材全覆蓋；第二，部分老舊小區的消防設施器材缺乏維護管理，在遺失、損壞后沒有及時恢復；第三，部分住宅小區消防設施設備日常檢修流于形式，消防設施設備常年癱瘓。針對這些問題，僅憑《消防法》第六十條第一款第二項規定的“對損壞、挪用、擅自拆除、停用消防設施器材的，由消防救援機構責令改正并處以罰款”難以應對，特別是老舊小區消防設施設備的經費撥付、維修管理等問題幾乎為空白。

（六）消防安全宣傳效果不佳

根據《自貢市消防安全責任制實施辦法》第九條規定，各縣級以上政府工作部門應當按照“誰主管、誰負責”的原則，開展經常性消防宣傳教育培訓。經問卷調查了解，居民較少參加消防活動的主要原因在于：一是活動大多在工作日進行，無法參加；二是活動形式化，沒有吸引力，無法學到有用知識；三是宣傳多，實踐少。消防安全教育主要依靠街道、社區居委會和物業服務企業在開展，宣傳的方式主要是通過宣傳展板、宣傳手冊、開展活動的形式，但宣傳工作始終不全面，多局限于退休在家的老年群眾。加強單位對職工消防安全知識的宣傳和教育，是補齊居民消防知識宣傳短板的最佳方式。但《自貢市消防安全責任制實施辦法》中針對單位的責任基本限于發生嚴重后果時，對于落實消防宣傳教育工作僅有義務，而缺乏監督、處罰或激勵措施。

（七）復雜產權主體消防管理責任不明確

《消防法》第十八條規定，同一建筑物由兩個以上單位管理或者使用的，應當明確各方的消防安全責任，并確定責任人對共用的疏散通道、安全出口、建筑消防設施和消防車通道進行統一管理。多產權和住宅建筑產權復雜的住宅公共消防設施缺乏，雖然按照《消防法》第十八條要明確各方消防責任，但是沒有明確誰來組織實施。

二、住宅物業消防安全管理，上位法中無規定可以創制設定

（一）明確電動自行車及電動汽車充電管理

在上位法中，尚沒有專門針對住宅物業內電動車違規停放、充電的規定，僅有《公安部關于規范電動車停放充電加強火災防范的通告》《四川省消防安全責任制實施辦法》規定住宅物業、居（村）委會有管理責任，并明確了部分禁止性規定。

（二）在消防安全管理領域采用信用管理制度

經立法檢索了解，在上海等地對違反消防安全規定的單位或個人違法信息納入該市公共信用信息服務平臺，并由公安機關及消防救援采取懲戒措施。經問卷調查和座談會了解，居民普遍支持該做法。

此外，還有針對住宅物業在消防管理上不作為、不負責的情況，除了進行行政處罰外，還可納入物業管理考評、資質審查，并將相應情節進行信用公示?！渡虾Ｊ凶≌飿I消防安全管理辦法》第七條則針對違反住宅物業消防安全管理規定的單位和個人，公安機關和消防救援機構應將其違法信息提供至本市公共信用信息服務平臺，由相應機關依法采取懲戒措施。

（三）建立消防檔案

《上海市住宅物業消防安全管理辦法》第三十二條規定了物業服務企業或業主自行建立消防檔案，并提出消防檔案電子化，實現消防檔案信息與消防救援機構系統共享。同時規定物業服務合同終止時，消防檔案信息的移交?！冻恢菔芯用褡≌飿I消防安全管理暫行辦法》第二十五條規定則明確了消防檔案應當包括的內容。

（四）智慧消防建設

在調研中，有住宅物業提出可以嘗試建立消防安全網絡平臺，由基層綜合執法部門、消防救援部門、公安機關、物業服務企業、社區居委會等主體入駐。物業服務企業或社區居委會協助行政機關對車輛亂停放、占用消防車通道的違法現象取證后上傳平臺，并由相關行政機關實施處罰；相關科技公司提出，可以平臺為基礎在小區中搭建電子識別系統，運用技術算法自動識別車主信息，對亂停放、堵塞消防車通道的車輛及時發送挪車短信，并將其違法行為的有關圖像信息發往平臺?！墩憬「邔咏ㄖ腊踩芾硪幎ā返谑臈l規定高層建筑按規定建成的火災自動報警系統應當聯入城市消防遠程監控系統。

三、制定地方性法規的必要性

（一）解決這些問題的必要性和緊迫性

1.保障人民的生命財產安全的必然要求。近年來，隨著自貢市經濟社會快速發展，居民住宅區火災事故頻發不斷，人民生命財產安全受到嚴重威脅。而居民住宅區消防安全管理現狀不容樂觀，主要表現在：住宅物業消防安全管理水平參差不齊，建筑消防設施維護保養不力，私家車、隔離墩占用堵塞消防車通道，電動自行車違規停放飛線充電，雜物占用堵塞疏散通道，建筑消防設施破損停用，居民消防意識淡漠且自查自防自救能力差，老舊小區消防管理混亂等。

針對這些突出問題，結合當前《消防法》《消防安全責任制實施辦法》《四川省消防條例》《四川省消防安全責任制實施辦法》等法律法規和規范性文件規定比較原則，缺乏針對住宅物業消防安全管理的專門規定，導致自貢市住宅物業消防安全管理未能形成系統、科學、高效的防御體系。

2.落實住宅物業消防安全管理主體責任的必然要求。在現有立法中，上位立法規定的消防安全管理責任主體包括各級人民政府、應急管理部門及消防救援機構、住房和城鄉建設部門、自然資源和規劃部門、相關單位、團體和個人等。2020年6月，我市出臺《自貢市消防安全責任制實施辦法》在上位法的基礎上進一步明確了各有關部門的職責劃分以及處罰權限。但是，該辦法同《消防法》一樣，都規定公安派出所“可以負責”日常消防監督檢查、消防宣傳教育、對消防違法行為進行查處，加上該辦法在法律責任方面的規定僅限于“約談”“問責”，責任落實力度相對不高。因此，必須以住宅物業消防安全管理為基礎，對相關主體的消防安全管理責任進行梳理，并予以細化，便于落實責任，從而實現住房物業消防安全的有效管理。

3.提升住宅物業消防安全管理執法效率的必然要求?，F有住宅物業消防安全管理執法實效受制于執法主體多、執法力量薄弱、執法程序復雜等因素，執法效率不高。依照《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17 號）、《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37 號）、《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（中辦發〔2019〕5 號）的規定，通過地方立法將住宅物業消防安全管理執法納入基層綜合執法已具備了現實可行性，需要地方立法進行賦權支持，從而解決執法主體多、執法力量薄弱導致的執法效率問題。

4.理順住宅物業消防安全管理執法程序的必然要求。針對住宅物業消防安全違法成本低，但執法成本高，特別是取證程序相對復雜。既無法直接實施管理，也難以配合行政機關執法取證的問題。應根據《中華人民共和國行政處罰法》《消防法》的規定，進一步細化各類違法處罰措施，參照交通執法形式簡化執法程序，增加個別人員屢次違法的違法成本，對多次違法且屢教不改的人員納入個人征信系統，在公眾平臺進行曝光等。目前，《中華人民共和國行政處罰法》正在修改，應根據修改后的《中華人民共和國行政處罰法》研究有條件地委托居民委員會、物業企業部分執法取證權力的可行性，從而相對增加執法力量，更好地監督和管理住宅物業消防安全工作。

（二）屬于可以制定地方性法規的事項

住宅物業消防安全管理是城市管理的一部分，屬于《自貢市地方立法條例》第四條規定的可以制定地方性法規的事項，自貢市人民代表大會及其常務委員會具有立法權。

（三）沒有專門的上位法

沒有專門針對住宅物業消防安全管理的上位法，確有制定相關地方性法規的必要。

四、制定地方性法規的可行性

地方性法規可以在立法權限和范圍內對應當制定地方性法規予以調整的地方性事務作出規定，是重要決策，規定需要調整改變的事項，規定的內容可以針對除國家專屬立法權以外的、國家尚未制定法律法規的地方性事務，可以涉及權利和義務的調整。而地方政府規章可以就屬于本行政區域的具體行政管理事項作出規定，目的在于提高行政管理的能力和水平、追求行政管理效果的最大化、使行政管理良性高效持續穩定。

就住宅物業消防安全管理而言，是屬于城市管理的一部分，立法目的是完善住宅物業消防安全領域的行政管理空白區域，明確各消防安全責任主體的責任范圍，明確執法主體職責和執法程序，落實違法行為主體的責任，從而提高管理效率，保障人民群眾的生命財產安全?；谏鲜鲈?，外地涉及住宅物業消防安全管理的規定絕大多為地方政府規章和行政規范性文件。

此外，地方性法規的制定程序更為復雜，制定時間也更長，而加強住宅物業消防安全管理是迫在眉睫的工作，可先制定地方政府規章并在實施兩年后視情況需要提請制定地方性法規。