法治鄉村視野下村域社會治理的權力配置及其優化

劉茂林，王鸞鸞(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

村域社會作為鄉村治理的基礎部分，是基層中的基層，也是法治鄉村建設的基本場域。自新中國成立以來，村域社會治理經歷了從一元治理到二元治理再到多元治理的發展歷程。其中，“在新中國成立后一直到改革開放之前，我國鄉村的治理主體主要是以政府為代表的一元主體”[1]。改革開放后，隨著鄉鎮政權建設與村民自治制度的確立，我國村域社會治理形成了由村民自治組織與鄉鎮政府構成的二元治理結構，國家法律與村規民約是其所倚重的治理資源。進入21世紀，隨著城鄉互動加速與市場經濟影響的不斷擴大，我國鄉村社會發展開始呈現出一些新樣態。這一階段，黨在農村的基層組織建設進一步加強，村民自治單元開始上下拓展，農村新型社會組織大量涌現，多元共治的村域社會治理格局開始形成[2]。多元共治包含了治理主體與治理資源的多元化，“共治”則強調了不同治理主體與治理資源的作用機制。多元治理主體及其所秉持的差異性治理資源，交織出當代村域社會治理多維權力結構。實現從傳統的鄉村控制體系向法理型的現代鄉村治理與自治體系的轉型發展，已經成為新時代推進鄉村治理現代化的必然抉擇[3]。

從權力配置以及權力運行的視角分析村域社會治理法治化問題的必要性在于，治理的過程本質上是權力運行的過程，科學配置權力、規制權力運行是法治的內在價值追求。學界對村域社會治理中的權力問題主要有兩種研究視角：一種是經驗的視角，一種是規范的視角。經驗的視角遵循“權力-對象”相匹配的邏輯，將道德權威、“經濟權力”作為鄉村治理的權力類型，納入鄉村治理權力結構之中[4]。從經驗的視角對權力結構所作的分析通常缺少規范要素，因此不便于將其歸于法治的論域。規范的視角遵循法治邏輯，試圖通過細化和厘定不同治理主體的權能范疇[5]，來規范鄉村治理權力，強調不同治理主體與不同治理維度的法治化[6]，但就如何貫通不同治理主體與治理資源的法治要求并形成統一的法治評價體系，缺乏深究。為此，本文圍繞多元共治格局下村域社會治理轉型，從權力配置與權力運行的維度分析村域社會治理的現實困境，進而提出村域社會治理的程序法治理念及其實施路徑，以期助益鄉村振興與法治鄉村建設。

一、村域社會治理的權力配置及其運行邏輯

根據人類社會生活的私人領域與公共領域之分，作用于人類社會生活的權力可相應地劃分為私權力與公權力。權力的概念經長久演繹，至當代社會，一般被理解為社會關系中的影響力與支配力[7]。在此意義上，公權力就是由共同體組織以共同體名義行使的作用于公共領域的一種影響力與支配力。一國之內，公權力可分為兩種,即作為實現國家職能的手段而由各國家機關行使的國家公權力，以及共同體為滿足公共事務的需要而由共同體機關行使的社會公權力[8]。在我國，“中國共產黨是執政黨，執政黨自然也行使重要的公權力”[9]。由此，國家公權力、社會公權力、黨行使的公權力構成國家治理體系中三種主要的權力形態。村域社會治理作為國家治理的基礎部分，其權力結構同樣由以上權力構成。

1.村域社會治理的多元權力形態。當前的村域社會治理主體主要由鄉鎮政府、農村基層黨組織、村委會、農村新型社會組織等構成。不同治理主體憑借法律地位及其所掌握的治理資源的差異性，在治理過程中行使著性質不一及權能不同的治理權力，并具有不同的權力運行邏輯。村域社會治理多元權力形態的分布大致如下。

第一，村域社會治理中的國家公權力主體主要由鄉鎮基層政權承擔?；鶎诱嗍侵浮皣覟閷崿F其政治、經濟和文化職能依法在基層行政區域內設立的國家機關及其所行使的權力的統一體”[10]。鄉鎮基層政權就是鄉鎮人大和鄉鎮政府及其職權的統一體。其中，鄉鎮人大是最基層的國家權力機關；鄉鎮政府是國家權力機關的執行機關，是最基層的國家行政機關。根據《憲法》和地方組織法的規定，鄉鎮國家機關的職權可以概括為：一是通過選舉的方式組織鄉鎮國家機關的權力；二是執行權，即在本行政區域內遵守和執行憲法、法律、行政法規和上級國家機關決議、決定等；三是管理權，即鄉鎮國家機關依法管理本行政區域內的地方國家事務和地方公共事務的權力。其中，作為鄉鎮國家權力機關的執行機關與基層行政機關，鄉鎮政府是國家公權力的組織末梢，在村域社會治理領域中更頻繁地承擔著國家公權力主體的角色。

第二，村域社會治理中的社會公權力主體主要由村民自治組織和農村新型社會組織構成。村民自治是我國基層群眾性自治制度在農村的實踐。村委會由村民直接選舉產生，是村民自治的執行機關和日常村務的管理機關，其職權范圍主要涵蓋自治體內的非國家機關直接負責的公共事務與公益事業。村民會議及村民代表會議由全體村民或由村民代表組成，主要負責村民自治、民主決策與監督村委會。此外，村民自治組織體制中還包括村務監督機構，專司監督職能，主要監督村委會的村務管理工作。村委會是村民自治的核心，在村民自治體制中，主要形成了“村民-村委會”的權力結構。其中，村民通過民主選舉程序，與村委會達成一種委托關系。村民個體的自治權委托村委會集中行使，村民個體通過參與村務決策與村務監督，實現其村民自治的主體地位。依照權力生成邏輯與職權范圍，村委會的自治權本質上屬于一種社會公權力，“源于成員讓渡，經國家承認而獲得合法性”[11]。

農村新型社會組織主要是指對村域社會治理發揮重要影響或具有治理功能的民間社會組織。按照實踐表現，可以分為農民專業合作社等對村域社會治理發揮重要影響的互助性經濟組織，以及鄉賢理事會、公益理事會等直接參與村域社會治理的自治性組織。其中，農民專業合作社等互助性經濟組織是以農村家庭承包經營為基礎、以成員自我服務為目的、成員地位平等、實行民主管理的市場主體。根據《農民專業合作社法》的規定，農民專業合作社的組織機構由成員大會及成員代表大會、理事會、監事會等組成，按照分權的制度理念，分別具有生產經營的決策權、執行權、監督權。農民專業合作社兼具經濟和社會雙重功能，一方面，農民專業合作社是具有市場主體地位的經濟性組織；另一方面，農民專業合作社是建立在農村土地集體所有與統分結合的雙層經營體制的基礎上，在此意義上的農民專業合作社經營是一種重要的集體所有實現形式與鄉村社區公共利益的增進路徑[12]。農民專業合作社參與村域社會治理是在獲取政府支持、增加政治資本、拓展社會關系網絡、規避市場風險等動因影響下，以功能領域重疊與成員身份重疊為切入點而展開的。其中，功能領域重疊主要體現為農民專業合作社與村委會等自治組織均涉及農村集體產權的實現；身份重疊主要體現為合作社成員大多同時具有村民自治體制以及其他鄉村社會組織成員身份。

鄉賢理事會、公益理事會等直接參與村域社會治理的自治性組織屬于非營利性質的新型社會組織。新型社會組織之“新”體現在兩方面：首先，在組織形態上，不同于村委會等憲法和法律構造的村民自治組織，其組織形態更加靈活，更能凸顯自治性；其次，在治理領域與治理資源方面，農村新型社會組織主要體現為治理功能分工與治理資源整合兩項特征。其中，治理功能分工主要體現為農村新型社會組織主要面向專業化或者單向度的治理領域，如針對鄉村禮俗的紅白事理事會、作用于治安領域的平安協會等組織。治理資源整合主要是指農村新型社會組織以其靈活的組織形態實現對鄉賢、社會精英的吸納以及對法律、道德與習俗等多元治理資源的綜合運用。

在新型社會組織參與治理過程中，村域社會治理中的社會公權力主體逐漸由單一的村委會模式轉變為村委會和新型社會組織構成的二元主體模式。其中，村委會的定位與職能系由憲法和法律所構造的，除了負責管理日常的村民自治事務外，村委會的另一項重要功能在于支持和組織村民參與鄉村社區治理。根據《村委會組織法》的規定，村委會是以村民居住地區為單元設立的基層群眾性自治組織，其職責涉及人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等村域治理的各個領域，以其為核心形成的村民自治制度是基層群眾性自治的基礎結構?！洞逦瘯M織法》第8條和第9條的規定顯示出，村委會與農村新型社會組織互不隸屬，處于平行的治理權力結構上。但在功能屬性與權力運行機制上，基于村委會的憲法定位以及村民自治運行機制的法律構造，農村新型社會組織不能超越其治理事項的專屬性，同時不能干涉法律構造的村民自治運行機制。在此意義上，鄉村新興社會組織是村民自治的重要補充。

第三，村域社會治理權力形態還包括農村基層黨組織行使的公權力。根據國家與社會的二元界分，政黨所行使的公權力也應納入社會公權力的范疇[13]。但在我國，中國共產黨作為領導黨與執政黨，其所行使的權力內容及效力又明顯區別于一般性的社會公權力。根據《中國共產黨章程》第33條、以及《中國共產黨農村基層組織工作條例》第2條、第9條和第10條的規定，農村基層黨組織分為鄉鎮黨委與村黨組織上下兩級。鄉鎮黨委發揮對鄉鎮政權的領導作用；村黨組織領導村民自治組織、村集體經濟組織、群團組織和其他經濟組織、社會組織。在此基礎上，農村基層黨組織行使的公權力在村域社會治理權力結構中居于樞紐地位，并基于鄉村兩級黨組織之間的領導與被領導關系，促進村域社會治理中國家公權力與社會公權力的聯動。

此外，公民個體是村域社會治理的參與主體，是構成村域社會治理結構的細胞?，F代化治理依賴組織化實施，“從人類文明的發展進程來看，文明所取得的最為重要和最為持久的成就都是通過‘組織’實現的”[14]。與此同時，人民主權觀念和民主政治原則決定了組織化的治理模式不可能是自我賦權和封閉運行的。因此，組織化治理需以接納個體參與和增益個體權利為其正當性奠基。于是，在國家公權力結構及其運行機制中，借助代議制民主政治體制以及國家公權力運行中的公眾參與機制，能夠彌合有效性與正當性之間的張力。社會公權力的形成與運行更是直接依賴于個體參與。黨的領導及其工作開展一貫遵循群眾路線?！包h的群眾路線中所指的‘群眾’不僅是一個集合上的‘群體’的概念，也是一個個體上的‘公民’概念”[15]。因此，從鄉村治理主體的各個維度審視，公民個體同樣構成村域社會治理的參與主體。村域社會治理公權力的組織化實施與公眾有效參與共同促進鄉村多元治理結構的有效性與正當性之協調。

2.村域社會治理的權力運行邏輯。在由國家公權力、社會公權力和黨行使的公權力構成的村域社會治理權力結構中，既具有不同性質權力的內部運行體系，也存在權力之間的分工協調關系；既具有國家法規范、民間法規范和黨內法規等不同治理資源的各自作用空間，也存在不同治理資源的功能交錯領域。整體而言，村域社會治理權力的運行邏輯應當遵循以下原則。

第一，村域社會治理中的國家公權力運行遵循權力法定原則。權力法定原則可簡單理解為“法無授權不可為”，是限制國家公權力的一種經典理念和經典闡述。從法教義學的視角加以分析，國家公權力來源于憲法和法律的授予，憲法和法律的崇高地位有賴于國家機器予以保障。因此，權力法定意味著國家機關職權行使需由憲法和法律的明確授權，同時，經憲法和法律確認的國家公權力擁有強制性、至上性和排他性。也正是基于此，才能引申出社會公權力的不抵觸原則。村域社會治理中國家公權力運行的權力法定與行政法治原則主要強調以下兩點：首先，鄉鎮基層政權機關的權力來源于法律且受法律的限制，鄉鎮人民代表大會和鄉鎮政府不得跳過法律授權而自我增設職權。其次，權力法定還包含程序方面的內容，即國家公權力的行使需要遵循程序法定與程序正當原則。此外，國家公權力的運行還需強調其與社會公權力的關系。國家公權力與社會公權力分屬不同治理主體，依憑不同治理資源，在權力效力上雖存在一定的等級差序，但并不存在隸屬關系。對此，《村委會組織法》第5條規定了鄉鎮人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。帶有國家建構屬性的村委會尚不隸屬于鄉鎮政府，由是推之，具有社會公權力主體性質的農村新型社會組織與國家機關之間亦不應存在隸屬關系。

第二，村域社會治理中的社會公權力運行遵循不抵觸原則和法律保留原則。不抵觸原則原是我國立法體制中的一項重要原則，按照一般理解，其主要強調下位法不能與上位法相抵觸，也即在上位法沒有規定或規定不明的情況下，下位法可以制定相關規則；在上位法已經作出明確規定的情況下，下位法不得改變其原意或違背上位法的規定。在此意義上，不抵觸原則的內涵彰顯出“法無禁止即可為”的理念。法律保留原則原是為處理立法權與行政權的界限問題，在法律保留原則諸理論中，其中有一項內容就是強調針對公民基本權利限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規定。在此，將不抵觸原則和法律保留原則引申于社會公權力的運行規則層面，意在從正反兩個方面歸納社會公權力運行邊界。首先，村規民約等社會自治性規則不能抵觸國家法律法規。依法治理是現代權力運行的內在要求，村規民約等社會自治規則作為社會組織行使社會公權力的重要體現，必須遵循法律保留原則，不得進入必須由法律調整的領域[16]。其次，村委會與農村新型社會組織不能對抗國家機關，應維護和協助其依法行使職權。國家機關的職權范圍及行使方式由法律法規規定，因此，國家機關依法行使職權就是在執行法律法規。再次，村委會與農村新型社會組織行使職權需要遵從自治規制，不能克減公民權利。村域社會治理中社會公權力作用于特定領域的個體，即社會組織的成員。社會公權力來源于組織成員基于維護共同利益之需要而達成的合意, 村規民約等組織規則是這種合意的表現形式。對此，一方面，村域社會治理中社會公權力運行不能超越合意，不能將自治體外的事務與人員納入其權力的作用范疇；另一方面，社會公權力的運行不得超越成員“讓渡”的權利范圍。

第三，村域社會治理中基層黨組織行使的公權力，其作用主要在于社會整合。按照社會學經典理論的分析，分化是社會發展的自然結果，無論是涂爾干描繪的社會分工圖景，還是盧曼的社會系統理論，功能分化都被視為社會現代性的演進路徑。與此同時，功能分化的重心在于追求社會團結下個體更大程度的解放與整體性社會效益的提升，毫無秩序的社會分化會加劇社會沖突、肢解社會整體性，造成分工失范與系統結構失衡。于是，在社會發展變化過程中便出現了社會整合這一命題，使彼此獨立又相互聯系的社會個體與各個社會部門聚攏為一個有機體?；氐綄嵢粚用?，在現代政治結構中，國家機構、社會組織以及政黨都是參與社會整合的主體。其中，政黨以其所代表的階級與群體參與社會整合。中國共產黨代表著中國最廣大人民的根本利益，是最有力的社會整合主體。我國社會轉型面臨多元價值困境、多元利益沖突以及個體主義扯動下的離心力挑戰。在此背景下，黨的社會整合功能就是實現社會價值、社會利益和社會力量等不同維度的溝通與整合。具體到村域社會治理領域，農村基層黨組織的領導權規范(《中國共產黨章程》與《農村基層黨組織工作條例》)實際上業已明確了其對鄉村社會的整合職責?，F階段，農村基層黨組織的整合功能主要通過以下方式實現：一方面，通過村黨組織與村委會以及合作經濟組織等村域社會治理社會公權力主體管理機構的交叉任職，實現對社會公權力治理主體和治理資源的整合；另一方面，通過鄉鎮黨委對村黨組織的領導，促進基層政權機關與村委會等社會公權力組織之間的聯動。

二、村域社會治理的權力運行偏差

理想狀態下的村域社會多元治理，能夠為鄉村事務提供多樣靈活的處理方案。實際上，村域社會治理實踐尚面臨著多元治理主體之間和多元治理資源之間的沖突與協調問題，并導致了村域社會治理權力運行的偏差。

1.權力運行視角下的村域社會治理問題?；诖逵蛏鐣卫頇嗔\行的視角，現階段的村域社會治理實踐中的典型問題可以歸納為以下幾個方面。

第一，鄉鎮政府行政權與村民自治權的錯位。在傳統的村域社會治理二元主體模式下，治理困境主要是鄉鎮政府行政權與村民自治權的抵牾，并具體表現為鄉鎮政府越權干涉村民自治事務以及村委會行政化等問題。這一問題延續至今，并隨著公共資源向農村傾斜力度的提升，鄉鎮政府通過資源分配與責任派發等途徑，強化對村民自治組織的控制，使得鄉鎮政府與村委會之間的“指導-協助”關系演變為“命令-服從”關系。這種演變主要受到鄉鎮政府治理過于倚重政治邏輯處理治理事務的慣性，其中，農村基層黨組織從中起到串聯作用。另外，這種關系演變還通過以下方式實現：一是鄉鎮政府通過監督村委會依法履行法定義務的情況，對村民自治行為進行事中控制；二是以制發行政規范性文件的方式，向村民自治組織派發治理項目或直接管理村民自治事務。在鄉鎮政府行政權與村民自治權的博弈中，村民自治的空間遭到限縮。在鄉村振興進程下，鄉鎮政府更多地承攬了鄉村治理事務。但在以國家公權力的形式介入村域社會治理過程中，也存在著大量的不合理乃至不合法的“創新性”舉措。近年來，鄉村社會婚喪嫁娶、移風易俗等方面的治理行動，通常收到兩極評價，即以目標實現程度為取向所得到的治理有效之評價，與以手段適當性為取向所得到的治理合法性不足之評價。如一度引起熱議的河南省某街道辦作出的《紅白喜事操辦標準》，其規定“要彩禮過多以販賣人口論處”，并交辦村委會負責執行[17]?；鶎诱囊陨吓e措不僅對本該屬于村民自治的事項形成干涉，更是有違職權法定的國家公權力運行邏輯。

第二，村域社會治理中的社會公權力行為與國家法制的沖突。村域社會治理中的社會公權力行為可以分為制規行為與管理行為。前者意指村委會等自治組織按照一定程序制定村規民約、自治章程等自治規則；后者主要是指村委會等自治組織管理機構依據其制定的自治規則和國家法律法規而進行的日常管理活動。根據前文所述，社會自治規則在遵守不抵觸原則以及法律保留原則的前提下，可以在其適用領域中發揮規范效力。隨著村民自治的經驗積累與公眾法治意識以及社會法治化程度的提升，村域社會治理領域中的村規民約等社會自治規則合法性問題較之以往得到很大緩解。在此背景下，村域社會治理社會公權力的內部管理行為構成與國家法制沖突的主要對象。實踐中，這種沖突多由成員主張自治組織管理行為違法所引起[18]。當前，有關社會公權力組織自治行為的可訴性主要限于依法律法規授權行使職權行為。在缺乏用于直接判定自治行為是否違法的法律依據的情況下，司法權對相關糾紛的介入一直保持消極態度。如，根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》的規定，村委會只有在具有法律、法規、規章授權組織和行政機關委托組織的身份下，才具有可訴性。

第三，村域社會治理中的社會公權力之間存在內部博弈?，F階段，發展農村新型社會組織逐漸成為村域社會治理創新的重要抓手。正如前文所述，農村新型社會組織能夠為豐富鄉村公共服務供給與提升公眾參與度發揮重要作用。與此同時，在范圍有限的治理場域內，不斷涌現的農村新型社會組織與固有的村民自治組織之間存在博弈與競爭。諾斯在《制度、制度變遷、經濟績效》中將制度分為“正式制度和非正式制度”[19]。在此意義上，村委會在社會公權力結構中是作為正式制度而發揮作用的。相較于此，農村新型社會組織則是村域社會治理過程中的一種非正式制度。正式制度與非正式制度有著不同的作用機理與功能界域，由此便產生了兩種制度形式之間的協調與沖突問題。村域社會治理中存在的道德、習俗等社會文化資源，在經歷了封建政治向現代民主政治的轉變后，其身份亦由禮法傳統中的正式制度資源演化為現代法治下的非正式制度資源。實踐證明，國家供給的正式制度也未必一定契合了鄉村治理的實際需要[20]。在此背景下，“鄉村社會非正式制度客觀上扭曲甚至制約著正式的鄉村治理制度——村民自治制度的有效運行”[21]。針對此問題，新時代背景下提出的“自治、法治、德治相結合”的鄉村治理體系，實質上正是指向鄉村治理正式制度與非正式制度的銜接與整合。

第四,基層黨組織權力運行的法治化程度不足。村級黨組織與村委會之間的“兩委”矛盾曾一度是困擾村域社會治理的棘手問題。近年來，各地普遍推行了村支部書記與村委會主任“一肩挑”模式，試圖從村級治理體制層面縮減基層黨組織領導村域社會治理的過渡環節，降低治理資源的內耗。然而，村級黨組織與村委會分別享有不同屬性的治理權力，并具有不同的運行邏輯，“一肩挑”模式解決的是村支部書記與村委會主任的身份問題，并不能自然促成黨的領導權與村民自治權的關系理順。諸如黨在村民自治中的領導的規定過于原則和宏觀，致使基層黨組織在具體的工作中難以準確把握和規范操作等問題[22]，需要在強化基層黨組織權力運行法治化過程中予以系統性解決。

2.村域社會治理的權力運行問題省思。從權力配置角度而言，村域社會治理中不同屬性權力的運行空間和作用方式均能在國家法律與黨內法規中被基本厘清?；诖?，村域社會治理權力配置問題并不能充分回應治理實踐問題。盡管學界慣常將權力配置不清、權力界限不明用作闡述、分析鄉村權力運行核心問題，但實際上，這些分析多是以實然問題來歸結應然問題，進而將復雜問題簡單化了“權力邊界僅僅是權力運行科學化的條件之一”[23]，相較于此，權力運行過程更直接牽動權力運行效果，并影響權力配置評價?；跈嗔\行過程的視角，鄉村多元治理權力運行問題主要源自以下兩個方面。

首先，權力運行過程中的價值導向存在差異。村域社會治理權力結構包含不同權力主體，“由于鄉村權力主體各自秉持的價值觀和道德理念不同，權力運作的立場不同，所以其對權力運行目的的希望也不同”[24]。盧梭認為，個別利益的一致才使得社會的建立成為可能，且這些不同利益的共同之點才形成了社會的聯系。因此，治理社會就應當完全根據這種共同的利益[25]。不同社會治理主體所依賴以及所欲達成的利益與目的，與共同體調節規模與作用領域具有天然聯系。例如，村域社會治理中社會公權力主體出于自治性需要，以維護和實現村域公共利益、集體利益和村民個人利益最大化為價值導向；鄉鎮政府以執行國家法制與地方政策，服務鄉鎮整體秩序為側重點；農村基層黨組織以執行黨的路線、方針和政策，實現并完善對村域社會治理的領導地位為價值導向。另外，價值取向差別還延伸到村域社會治理中社會公權力主體內部以及村民個體與各類公權力主體之間。價值取向指引行為邏輯，治理價值取向的不同產生了多元權力主體的治理價值認同問題，進而影響到不同權力主體間的協同治理效果?；鶎有姓嗯c村民自治權的錯位，社會自治規則與國家法制的沖突，村域社會治理社會公權力運行的內部博弈等問題背后，都受到多元治理價值的支配，并體現為某一治理價值對其他治理價值的壓制，以及諸項治理行動中淡化公共價值追求，取而代之的是對治理績效的偏好。

其次，權力運行過程的程序性機制不夠完善。如果說治理價值認同問題是導致村域社會治理權力運行不暢的理念因素，那么，與之對應的權力運行問題的制度性因素可以歸結為程序性制度不完善。從權力運行過程的視角來看，鄉鎮政府行政權與村民自治權的錯位以及社會自治規則與國家法制的沖突等問題，既反映出多元治理過程中治理主體之間權力運行銜接程序欠缺，也更加詮釋出各治理主體自身權力運行的程序性控制不足。以鄉鎮政府行政權與村民自治權的錯位為例：一方面，這一問題源于鄉鎮政府與村委會“指導-協助”法定關系實施機制的缺失。相關研究多指向《村委會組織法》未就這種“指導-協助”關系的邊界、范圍、程度、方式等內容進行具體說明，將此歸結為權力運行銜接程序的法律規范缺失。另一方面，鄉鎮政府行政權與村民自治權各自的內部運行存在差異。在自上而下式的法治政府建設推進過程中，行政程序法治建設效果存在層級差異。在壓力型行政體制沒有得到有效疏解的前提下，鄉鎮政府“輕程序、重結果”的行為偏向依然普遍存在。程序觀念淡薄與程序性制度欠缺同樣存在于村民自治權的運行過程中?！按迕褡灾沃忻裰鬟x舉發展較快,但民主決策、民主管理、民主監督發展滯后是比較突出的問題”[26]，這一現象解釋了經過民主程序授予的村委會權力運行過程逸脫于村民自治機制。進一步觀察，造成村民自治“四個民主”偏斜的原因既涉及人口外流等自治環境的變遷，也包括村民自治立法與村規民約制定中，對程序性規范重視不足。

三、村域社會治理權力運行的優化思路

法治是現代化治理的內在要求，是鄉村治理體系建設的根本保障。黨的十九大提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，宣示了鄉村治理法治建設所面臨的形式法治與實質法治相統一的時代課題。在此意義上，權力主體的價值整合以及自治、法治、德治的協同運行等客觀需求，將法治鄉村建設的重心指向了程序法治進路。在這一思路指引下，優化村域社會治理的權力運行，一方面需要強化村域社會治理權力運行的內部控制機制；另一方面需要健全村域社會治理權力運行的外部協調機制。

1.村域社會治理權力運行的程序法治轉向。公權力依法運行是法治的內在要求。在這一法治理念的貫通下，由國家法、社會自治性規范以及黨內法規等多元規范構成的村域社會治理整體性規范，是鄉村多元治理權力體系運行的依據。按照亞里士多德對法治的經典定義，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”[27]。按照哈貝馬斯的程序主義法治觀，“制定良好的法律”應當滿足經商談過程而生成的“合法之法”[28]的內在要求，以此回應多元價值與多元利益的沖突。在此基礎上，村域社會治理的程序法治進路能夠回應治理價值沖突與權力運行失范之困境。

村域社會治理的多元主體存在不同的治理價值與利益訴求，籍此形成不同價值偏向的治理規范支配著不同治理主體的權力運行。正如羅爾斯所指出的，“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當過程，正當過程又主要通過程序來體現”[29]。因此，“通過程序的設置使不同的價值與利益要求達成共識，并藉此做出政治決策”[30]，不失為一種價值整合的有效方式。村域社會治理程序法治意味著：一方面，法律是村域社會治理的主體性規范，程序法治要求作為執法機關的鄉鎮政府應當“通過程序性規則為多主體的利益共生、合作共贏創造良性互動的機制，以程序保障治理過程的理性化、規范化”[31]；另一方面，社會自治規則是村域社會治理規范的重要組成部分，其制定與執行同樣需滿足程序法治的基本要求，具備正當完善的制定程序。由此，村域社會治理的程序法治，要求不同治理主體遵循程序性規則，有效規范權力運行，并通過互為開放的權力運行機制形成不同訴求的對話與協商，以此實現鄉村多元治理的價值整合。

程序性規則欠缺是制約村域社會治理權力體系有序運行的制度性問題，尤其以社會公權力與其成員權利的沖突最為典型。前文分析已經指出，在無關法律授權或行政委托的情況下，司法權對介入社會公權力主體與其成員之間的糾紛，一直持保守態度。除非社會公權力行使所依據的自治規范具有明顯違法的情況下，法院才會基于維護國家法制權威的立場對不合法的社會自治規范進行否定性評價。實踐中，村委會等村域社會治理中的社會公權力主體通過制定與法律相抵觸的自治規范謀取不正當利益的情形已經越來越少見，取而代之的是，通過竊奪民主決策程序，制造形式合法而實質違反法律規則與法治精神的自治規范，進而謀取不正當利益，侵犯其成員權益。在此情形下，國家司法權失去了監督社會公權力的切入口。對此，程序法治能夠提供的解題思路是，國家公權力應當通過立法，完善和強化社會公權力運行的程序性監督，在滿足形式合法性的基礎上，國家公權力應當尊重與保障滿足正當程序要求的社會公權力的運行。與此同時，具有形式合法性的社會公權力運行是否符合國家法保障的實質正當程序，則構成司法權監督社會公權力運行的新切入口。

2.完善村域社會治理權力運行的內部控制機制。一是繼續推進鄉村基層政權組織權力運行程序法治建設。法治政府建設的不斷推進，為規范鄉鎮政府權力運行起到重要作用。近年來，各地方普遍制定了鄉鎮政府權力運行流程圖，對部門職責、辦事流程、監督方式等信息進行集中公開，以此規范政府權力運行。在缺乏統一規范的情況下，不同地區的鄉鎮政府權力運行信息公開的范圍與程度存在差別。與此同時，政府權力運行程序的公開并不必然生成政府權力運行的合法性。為此，還有必要引入審查機制，由地方國家權力機關或上級政府對鄉鎮政府權力運行流程圖的合法性進行把控。

二是完善村域社會治理中社會公權力主體的權力運行機制。自治規則是社會公權力運行的基礎，其制定過程的民主化程度決定著社會公權力運行的內在合法性。以村民自治章程、村規民約、村民會議決定的制定與修改為例，盡管《村委會組織法》第27條規定上述規范的制定與修改需要向鄉鎮政府備案，以防止與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸，但并未規定上述規范的制定與修改程序，由此可能造成上述規范僅具有“半個合法性”。對此，隨著村民自治實踐的不斷深化以及農村新型社會組織參與治理的情形陸續增加，亟需通過完善立法來保障自治規范的制定程序。

三是推進農村基層黨組織權力運行程序化建設。堅持和加強黨對村域社會治理的集中統一領導首先需要強化黨的自身建設，實現農村基層黨組織權力的規范運行。對此，“不僅要把黨內權力真正關進制度的籠子里，籠子里的權力也必須在黨內法規軌道上運行”[32]。這意味著，村黨組織的權力運行不僅需要規范支撐，同時還應當注重公正、公開以及程序優先的原則，推進黨內議事、黨務公開等制度的發展與完善。另外，新時代鄉村治理不斷強化了村黨支部書記“帶頭人”角色，賦予了村黨支部書記較大的權力空間。在此背景下，強化農村基層黨組織的權力規制，還需重點探索對村黨支部書記履職過程的監督與制約機制。

3.健全村域社會治理權力運行的外部協調機制。一是建立村委會“協助”鄉鎮政府工作的程序機制。為防范鄉鎮政府與村委會之間的“指導-協助”關系演變為“命令-服從”關系，在加強鄉鎮政府服務能力建設過程中，有必要對村委會“協助”鄉鎮政府工作的開展程序予以明晰和完善。對此，有研究指出，“協助”程序應當包括協助請求的發出、協助內容和具體要求、鄉鎮政府所能提供的保障、協助過程中的協商與溝通、責任承擔等內容[33]。與此同時，村委會等基層組織特別法人地位的確立，為村民自治組織提供了參與政府購買公共服務的法律資格。在此背景下，通過政府購買公共服務的形式達成的“協助”，也離不開程序性機制建設。

二是建立村委會與農村新型社會組織的工作聯動機制?！洞逦瘯M織法》規定村委會“應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農村社區建設”。村委會作為具有國家建構屬性的基層群眾性自治組織，是村域治理的常在主體。相較于其他組織，村委會具有聯結政府的制度性優勢。隨著公共服務市場化以及社會組織參與治理的作用不斷發揮，加快推進社會組織立法已經提上日程。在此過程中尤為值得注意的是，需要區分村委會、居委會作為基層群眾性自治組織與其他社會組織的功能區分，而非等同對待。

三是完善村黨組織領導村域社會治理的實施程序。在鄉村治理實踐中，農村基層黨組織，尤其是村黨組織的領導作用主要通過負責人交叉任職和參與并領導民主議事的方式來實現。對此，完善村黨組織領導村域社會治理的實施程序，一方面需要加強交叉任職工作的制度化與規范化，通過基層民主程序，不斷鞏固黨建引領村域社會治理的合法性。另一方面，需要健全村黨組織參與并領導的議事程序，在村級重大決策“四議兩公開”制度的基礎上，細化各個議事環節的開展方式。此外，鄉鎮黨委基于與村級黨組織的領導與被領導關系，在村域社會治理中發揮著重要作用。完善村黨組織領導村域社會治理的實施程序，還必須考慮到鄉村兩級黨組織的工作交流與匯報機制。

四、結語

法治是國家和社會治理的基本方式，在實現黨的十九屆四中全會要求的“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”中，法治通過為各治理主體參與鄉村治理劃定行為邊界，支撐著鄉村治理體制的有序運行。在傳統鄉土文化式微、市場經濟發展以及個體主義觀念影響下，推進村域社會治理法治建設，既是我國基層民主實踐的必然要求，也是回應多元利益訴求以及加強社會整合的客觀需要?，F階段，鄉村治理法治化進程正經歷從理念重塑過渡到制度展開的關鍵階段，而治理體制牽動著治理的各項領域與各個環節。因此，推進鄉村治理法治化，應當從治理系統的底層著手，只有厘清各個治理主體與各種治理資源，實現治理機制的制度化、規范化、程序化，才能進一步達成法治鄉村建設的各項具體目標。